“三权分置”视角下集体林地产权配置的演变及模式研究

王清华

摘要：基于生态文明建设及集体林地 “三权分置”的背景，运用产权理论和文献分析法，探讨集体林地产权配置的演变及模式，发现集体林地产权的配置主要由改变产权的法定状况与对产权要素进行重新组合两个阶段组成，尤其是在第二阶段，地方政府与实际权利主体又会根据自身情况进行相应的调整与改进。此外，“三权分置”下集体林地产权的配置模式可归纳总结为“所有权主导”、“承包权主导”和“经营权主导”三种模式。

关键词：集体林地;三权分置;产权配置;演变;模式

一、引言

当前，我国社会经济发展正处于全方位开展生态文明建设的重要历史时期，习近平总书记多次强调：“既要金山银山，又要绿水青山”，要求我们切实做到经济效益与生态效益同步提升。因此，作为国民经济绿色发展重要组成部分的林地资源治理备受重视。

林地资源包括国有林和集体林两种形态，其中，集体林是指所有权为村农民集体或乡镇农民集体的林地，在我国森林资源中占据重要地位。根据第九次全国森林资源清查结果，现阶段集体林地总面积约占全国林地总面积的61.34%，其中43%的集体林地已划为生态公益林的范畴，主要用来维护国家生态安全。集体林区在林产品供给中也发挥着不可或缺的作用，其商品材产量、经济林产值和林业产值均占全国相应指标的90%以上。

相较于耕地而言，集体林地兼顾林果经济收入与生态环境价值两方面，但现实中各权利主体或是在经济利益的驱使下忽视林地生态效益，或是过度注重生态效益，限制和剥夺了林业产权人的财产权，影响林农积极性，造成经济价值与生态价值的对立，也限制林地资源的市场化，在管制和放活之间没有实现有效平衡，由此容易引发一系列冲突和问题。而所有权、承包权、经营权过于集中或产权不明，也会导致集体林地抛荒、闲置乃至退化的现象发生，集体林地的经济、社会和生态效益无法充分发挥。由此，《国家林业和草原局关于进一步放活集体林经营权的意见》《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》等多个政策性文件表明，作为农村土地产权制度改革的重要举措之一，集体林地“三权分置”顺应了历史发展趋势，有利于推进林地适度规模经营、提高林业产出、促进资源优化、维护生态安全、增加林农收入并依法保护林农的合法权益，对促进林业经济和林业生态的可持续发展具有重大的意义。

我国集体林“三权分置”改革较农地“三权分置”改革起步晚，且集体林产权制度的发展基本趋向农业集体产权制度的改革方向，因此集体林地产权制度改革与农地产权制度改革具有高度相似性，对集体林“三权分置”改革的研究可以参考农地“三权分置”改革。但二者之间也存在着显著的差异，功能价值及承包期限不同，这就需要充分考虑到林地区别于农地的特点，即除了关注经济价值外，还应重视林地的生态功能，重视生态系统的稳定性;其次，林地承包期为三十年到七十年，投资林地也可以视为一项长期投资，从这个角度看，林地对土地产权的安全性感知比耕地更加敏感，合适的林地产权配置对提升林业经营的经济价值具有重要意义。

因此，在林地“三权分置”制度下，构建完善的林地产权配置机制来协调林地经济价值和生态环境价值很有必要，但是目前国内集体林地“三权分置”改革研究在学术领域的可参考性文献不多，相关方面研究较为匮乏。已有文献主要从立法角度分析“三权分置”背景下林农权益保障，或研究林地流转现状与影响因素，还有少数涉及林业经营中林地生态绩效研究。本文基于生态文明建设及集体林地 “三权分置”的背景，运用产权理论和文献分析法，探讨林地产权配置的演变及“三权分置”下林地产权的配置模式，并为优化林地产权配置、因地制宜选择产权配置模式提出相应的政策建议。

二、集体林地产权配置的演变进程

产权配置包括两种情況：一是通过法律改变产权的法定状况;二是在不改变产权法定状况的条件下，对产权要素进行重新组合。吴一恒等（2018）研究农地产权配置时，从中央政府、地方政府、权利主体三个层面剖析“三权分置”制度下的产权配置状况，创新性地提出了“国家法律法规—地方政策创新—权利主体契约”这一产权配置层次。林地与农地产权配置具有异曲同工之妙，纵观集体林地产权配置的演变进程，主要有以下两阶段。

第一阶段，以行政手段从制度上界定了产权公有（集体所有）的性质，即由集体统一经营，此种模式的初衷是加强发挥集体生产活动的优越性，但这一形式并没有实现改善农户生计的目标，尤其是在1978年，农民人均收入仅为133元，其中81%的生产队人均收入低于60元，使农民对集体经济失去信心。

第二阶段，由中央政府进行产权初始配置，效仿耕地承包制改革路径以实现“分山到户”，在坚持林地集体所有的同时，将集体林地承包经营权下放给农户，实现从集体统一经营向以家庭承包经营为主过渡，但此时林地产权政策存在各项权能边界不清晰、林地使用权流转困难等问题，权利和义务的规定各地也没有统一的标准，导致各产权主体的责权利边界模糊，农民切身利益受到侵犯，制约林地产权制度的运行效率。后来开始实行“三权分置”，在此背景下，经营权被从承包经营权中抽离出来，承包林户依旧享有承包权，可在自愿、有偿、依法的原则下流转林地经营权，有利于将经营权流转到“能种地、想要地、种好地”的林农手中，由此形成了农村中现行最为普遍的林地产权配置形式。

在中央政府法制框架下，部分地方政府实施了“一村一策”“一村一议”策略，结合本地发展的需要，在中央关于农村土地产权初次配置政策的模糊表达下，地方政府结合自身晋升激励和地区资源禀赋等进行策略调整和行政干预，有意识地拓展或减缩林地权利中的使用权、收益权乃至所有权，如分配落实集体林限额采伐指标，由此形成地方政府层面的创新性产权二次配置。

权利主体间的契约在产权进一步界定中发挥着重要作用。结合家庭资源禀赋、林地资源规模、产权制度、交易成本等因素，实际权利主体之间的契约也可以来决定经营模式与产权最终的配置状况。在林户仍具有林业依赖和林地经营诉求的情况下，林地资源禀赋在很大程度上决定了林户获益的差异，农户间的熟人关系和信任协商等也会在集体林权制度改革的实践中发生作用，影响农户的产权安全与完整度感知，进而影响产权配置。

三、“三权分置”下集体林地产权配置模式

在集体林地产权配置的演变进程下，催生出了集体林地经营管理的不同形式，现通过对文献中出现的集体林地经营及管理现状加以分析，总结集体林地产权配置模式并将其归结为三种不同的主导模式，即“所有权主导模式”、“承包权主导模式”和“经营权主导模式”。

（一）所有权主导模式

所有权主导模式即在集体林地管理经营过程中，林地所有者即村集体或乡镇政府发挥主导作用，承包权的部分权能被让渡给村集体，普通承包林户仅具体体现在林地流转租金收益上的承包权;经营主体在经营过程中接受所有权主体的监督、管理和考核。所有权主导模式强调所有权主体发挥主导作用，利用行政力量推动林地流转并掌握主动权，而农民与新型林业经营主体在这个过程中则处于被动地位。此外，所有权主体还具有对林地的监督、管理义务，经营主体的经营活动会受到村委会的监督和管理，防止过度追求经济利益而破坏生态环境。

所有权主导模式适用于新型经营主体与承包林户谈判成本较高的地区，优点是有利于降低林地流转的交易成本，且能够保证林地的生态环境功能不被破坏;缺点是所有权主体掌握的权力过大，导致林地承包林户转出林地时，在流转租金及期限等方面失去了一定的选择决策权，承包权权能受限，且所有权主体对经营主体的过度干涉不利于经营权的稳定性。

（二）承包权主导模式

承包权主导模式即在集体林地管理经营过程中，承包林户的地位优先于所有权主体和经营权主体的地位，很少受后两者的限制和影响，林地所有权主体在林地经营活动中并未有显著的权能表现，林户仅通过购买服务的形式让渡林地的使用权，而林地经营权主体仅履行协议所规定的内容，对林地经营权无其他处置权能。在该模式下，承包林户对林地种植、经营、管理的决策占有主导地位，经营权流转过程中，林地经营权的流转方式与流转价格均由农户决定，受到其他方面的影响较小，最大程度地保护了农户对承包权的收益权利。

承包权主导模式适用于所有权主体参与程度低且承包林户无法高效从事林业生产活动的情况，优点是承包权能保持较为完整，一定程度上降低了林地流转风险;缺点是所有权权能与合法权益无法得到体现，经营权的稳定性无法得到保证，不利于林地规模经营。

（三）经营权主导模式

经营权主导模式即在集体林地管理经营过程中，经营主体在集体林地经营权的处置过程中占据主导地位，可以自主选择林权抵押贷款等融资方式来稳定经营权权益。经营权主导模式重视集体林地经营权的稳定性，在合同期内，林地经营权完全归经营主体所有，林地所有权主体在林地经营活动中并未有显著的权能表现，承包林户只享有流转林地的租金，不再具有种植、经营、管理的决策权。

经营权主导模式适用于林业经营形式规模化、专业化的地区，优点是保证了经营权的稳定性，有助于加快推进土地经营权抵押贷款;缺点是所有权权能与合法权益无法得到体现，经营权权能的扩大可能导致承包农户的合法权益遭到忽视甚至受损，且在较长租期内承包权将失去意义。

四、政策建议

集体林地产权配置受到多种因素的影响和制约，为优化林地产权配置，更好地实现集体林地资源的合理利用，促进林业经济与生态的同步发展，本文提出以下政策建议。

（一）进一步完善产权制度

目前还没有专门针对集体林地“三权分置”的法律法规，只是在政策上进行了相关阐述，可能对改革实践产生束缚，可在农村土地承包法中对林地与耕地加以区分，对集体林地“三权分置”做出详细的规定。另外，针对集体林地所有权主体多元化、权利行使混乱等问题，要进一步明确集体林地“三权”的权利边界与权利关系，保证所有权、承包权、经营权主体不错位、不越位。同时，还要明确所有权权能，集体经济组织要依法行使自己的监督权利，避免所有权虚化;明晰承包权与经营权各自的权利边界，尤其要在集体林地流转合同中明确规定各方的权利范围，防止承包权被吞噬或者经营权的实现受到承包权的阻碍。

（二）培育新型经营主体，创新林地经营模式

在坚持集体所有权不改变、林农承包权不受损害的基础上，坚守国家改革底线，通过鼓励培育新型经营主体，引导基层创新以丰富林地经营模式。结合各地的地理区位、经济发展水平、产业特点，根据地方政府、村集体、承包林户、新型经营主体为代表的权力主体之间的博弈行为，加快培育一批具有生态保护意识与经济实力强劲的新型经营主体，探索出适合本地区的集体林地产权配置模式，以期提高“三权分置”制度的执行效率，并通过积极发展林权抵押贷款等方式，解决经营主体融资难题。同时加强中央与地方互动交流，在遵从地方自主选择的基础上，谨慎地复制和推广地区成功经验。

（三）建立监督机制，保障林地的生态功能

林地流转后，经营主体通常会处于信息优势方，有可能做出损害林农利益的行为。比如在流转合同期限内，经营主体大量砍伐林木或大量消耗林地肥力，导致林地生产力下降，生态平衡破坏，由此导致不可逆的影响。因此要构建“中央政府—地方政府—村集体—村民内部”四个层次的监督体系，通过有效的监督机制防止经营主体损害林农利益、改变林地用途、破坏生态环境等情况的发生，还要建立相应的处罚机制惩戒违规经营行为。

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*基金项目：江苏省大学生创新创业训练计划项目（202010307128Y）。

（作者单位：南京农业大学公共管理学院）