中国可持续脱贫路径探索

王再文　张玉卓彤　李卫东

摘要：2020年10月，中共中央十九届五中全会召开，会议指出在“十四五”时期，将巩固脱贫攻坚成果和增强内生发展能力作为重点，实现贫困地区可持续发展。北京市以精准帮扶为基本方略，探索创新资产扶贫模式，经过近几年的不断推进，成效较为显著。文章对北京市的创新资产扶贫模式构建以及运行情况进行剖析，总结其所带来的显著成效，对创新资产扶贫模式的精准推进作出了有益的路径探索，并对实现脱贫工作持续发展提出四个方面的建议。

关键词：精准扶贫;资产扶贫模式;可持续扶贫

随着经济社会的快速发展，我国政府从1986年开始进行大规模系统性的扶贫工作，经过数十年的努力，我国于2020年圆满完成脱贫攻坚的任务，实现全面建成小康社会以及第一个百年奋斗目标。我国农村扶贫工作取得了显著成效，但依然存在一些问题和不足。在贫困户方面，部分贫困户对扶贫工作缺乏正确认知，积极参与脱贫工作的意识不强，贫困户内生发展能力严重不足。在村级组织方面，我国贫困村普遍出现空心化的问题，缺乏人力资源和青壮年劳动力，使得扶贫工作进展缓慢并且缺乏相应的监督。在地方政府方面，部分贫困地区的扶贫工作存在扶贫对象“分散化”、扶贫资金“碎片化”、扶贫方式“教条化”等问题，导致扶贫资金使用效率低，扶贫政策落实不到位，扶贫工作效果不明显。因此，我国巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。

在上承全面打赢脱贫攻坚战、下启迈向建设社会主义现代化国家新征程这一重要历史时期，大力巩固脱贫成果以保证绝不返贫将对我国脱贫攻坚质量和全面建成小康社会进程产生决定性作用。经过多年开展系统性的扶贫开发工作，我国在实践的基础上探索出大量有效的扶贫机制路径与方式方法。近年来，为实现精准扶贫以及可持续脱贫的目标，全新的扶贫机制与路径被不断地激发出来，其中资产扶贫模式尤为突出。资产扶贫模式能够有效整合各方面的扶贫资源，从根本上改善贫困户增收困难等问题，从而实现扶贫资金的高效利用以及扶贫工作的持续发展。因此，对我国创新资产扶贫模式进行研究具有重要的战略现实意义。

一、文献回顾

近年来，在扶贫问题的研究中，国内外学者逐渐用“生计资产”替代“收入”来反映贫困人民生存状况的复杂性。迈克尔·谢若登提出以收入为核心的扶贫救助政策只能在短期内改善贫困者的基本生活水平，不能彻底地改变贫困者的现状，解决贫困问题的关键在于资产积累和投资，因此政府的相关扶贫政策应围绕促进贫困者的资产积累展开。

目前，我国精准扶贫取得了显著成效，但仍存在一些问题。李鹍和叶兴建认为精准扶贫面临五大实施困境，即“层级式”纵向识别与“水平式”横向识别的矛盾、政府管理与村民自治的矛盾、政府主导与社会参与的矛盾、脱贫退出与返贫再生的矛盾、“输血式”短期扶贫与“造血式”常态效应的矛盾。王璐提出新时代精准扶贫面临的困境包括贫困区域性和差异性导致扶贫工作有效手段不足，致贫原因的复杂性和多样性导致扶贫资金的使用效率低下，精准扶贫体制不完善导致资源分配不均衡。邓维杰指出在实际帮扶工作中，部分地区帮扶措施过于简化和单一，只注重贫困户的物质建设，而忽略了其可持续发展生计的诉求，很难从根本上实现脱贫致富。

由此可见，精准扶贫要实现扶贫工作的可持续化、贫困户可持续生计存在诸多挑战。我国学者在借鉴各国经验的基础上不断探究以资产帮扶为导向的扶贫路径与机制。姜丽美从资产建设的角度出发，提出要想激发和培養失地农民的可持续发展能力，需要从工具性资产的四个方面出发加强失地农民的资产建设。张银和陈岱云指出要对城市最低生活保障制度进行资产建设趋向的改革，具体实施措施包括大力投资于人力资本、建立贫困家庭的个人发展账户、为其提供小额贷款等。郑长德认为要想实现贫困人口尽快脱贫以及脱贫工作可持续展开，政府需要提升当地自然资本、人力资本以及物质资本等禀赋结构。汪三贵和梁晓敏结合资产建设相关理论，通过分析典型案例，深刻探索我国资产收益扶贫机制，提出项目发展需要因地制宜、因人而异，进一步完善各项配套政策改革以及借助金融扶持政策逐步扩大项目投资等建议。袁小平和王娜基于资产扶贫的视角，指出成功的反贫困除了依靠资产的积累，还在于资产的多样性和资产组合方式，其中贫困人口对资产的需求可以通过工具性资产和目标性资产的组合方式被更好地反映出来。

在精准扶贫过程中，可以将贫困人口的贫困退出过程视为贫困户生计资本积累和改善协同作用的过程。一系列帮扶政策可以使脱贫过程中从低水平均衡状态变为较高水平不均衡状态的五类生计资本配置重新达到平衡。因此，对我国创新资产扶贫模式的探究是十分有必要的，从资产的视角对贫困户进行帮扶，降低贫困发生率和返贫率，从而实现我国扶贫工作可持续发展。

二、北京市创新资产扶贫模式构建与运行现状

十八大以来，党中央做出脱贫攻坚的重大决策部署，各地根据中央的顶层政策设计，结合自身实际情况，努力建立贫困地区脱贫长效机制。北京市坚持以精准帮扶为基本方略，全面加大帮扶力度，探索创新资产扶贫模式，扎实有序推进低收入农户帮扶工作。

（一）制度设计

2016年4月，北京市出台了《中共北京市委 北京市人民政府关于进一步推进低收入农户增收及低收入村发展的意见》，分别从实施分类帮扶、强化政策保障、切实加强组织领导三个方面提出推进低收入农户增收及低收入村发展的举措。以此为基础北京市后续出台了一系列文件，从自然资产、人力资产与社会资产等角度对低收入农户及低收入村进行帮扶。为北京市资产扶贫工作营造了良好的外部环境和政策基础，也为下一步资产扶贫模式的实践创新奠定基础。

（二）运行现状

1. 扶持产业帮扶一批。产业能够不断推动区域的经济发展，因此产业布局与发展是扶贫的关键。北京市每年安排2.5亿元专项资金扶持低收入村、户产业发展，加强对产前生产资料补助、产中技术服务和经营管理、产后品牌建设和市场营销等全产业链支持，建立产业项目与低收入农户的利益联结机制。培育了一批区域特色优势产业项目实现低收入农户的收入可持续增长，主要包括现代农业、休闲旅游、分布式光伏、林下经济等项目，从自然资产的角度帮扶低收入农户。

2. 促进就业帮扶一批。从人力资产和社会资产的角度出发，北京市展开了以下工作：一是将低收入农户劳动力纳入就业困难人员范围，享受岗补社补等相关政策。二是对单位招用低收入农户或低收入村中的残疾人劳动力10人以上的，纳入本市助残增收基地，每年每人给予当年最低工资标准的补贴，充分发挥社会机构力量。三是着重帮扶有劳动能力但仍未就业的低收入人群，持续开展未就业低收入劳动力摸底排查工作，向有意愿就业的低收入劳动力提供多渠道的就业帮扶。低收入劳动力就业率由建档立卡基期的59.4%提升至当前的96.4%。

3. 山区搬迁帮扶一批。对生活在地质灾害易发区、受洪水威胁地区及饮水困难、居住分散、交通不便等生存条件恶劣地区的山区农民，实施山区搬迁工程，重点扶持险村、险户和低收入村、户。

4. 生态建设帮扶一批。会同市园林绿化局，落实生态补偿政策。在两轮百万亩造林、平原生态林养护、规模化苗圃、山区森林经营等各类林业生态建设和管护项目中，优先吸纳低收入劳动力就业。

5. 社会保障兜底一批。首先，推进社会救助“应保尽保”，持续组织力量对未纳入社会救助对象的低收入农户开展入户政策宣传，协助其提出社会救助申请，将符合条件的低收入农户纳入社会救助范围。其次，加强低收入农户的社会保障，包括住房、教育以及医疗。参加城乡基本医疗保险的低收入农户可享受个人缴费部分全免，对高中、大专、本科等阶段低收入农户在校生给予学费、住宿费、助学金等补助，对低收入农户危房进行改造并给予资金补助。

6. 社会力量帮扶一批。向低收入村定点选派第一书记，开展城区与远郊区、市属国企、高校、民营企业、科研院所与低收入村的结对帮扶，广泛引导民主党派、公益组织等社会各界力量参与低收入农户帮扶工作。

三、北京市创新资产扶贫模式的初步成效

（一）创新资产扶贫模式显著提升农户收入水平

经过近几年持续帮扶，低收入农户2019年家庭人均可支配收入已全部超线。低收入农户人均可支配收入由2016年的8961元增加到2019年的15057元，其增幅比同期本市居民人均可支配收入增幅高10%。2020年上半年低收入农户人均可支配收入达到8406元，同比增长16.1%，快于全市居民人均收入增速14个百分点。

（二）创新资产扶贫模式促进产业经济发展

通过对特色种植业、特色养殖业、休闲旅游业、分布式光伏等产业持续帮扶，让部分原来基本无产业基础的低收入村、户都有了产业支撑，改变了一批村庄产业现状，培育了一批特色优势产业，为低收入农户持续稳定增收打下坚实基础。如门头沟区清水镇梁家庄村发展高山芦笋特色产业，已实现销售收入20余万元，低收入农户除参与务工外，还能得到集体收益分红;密云区大城子镇下栅子村在国企帮扶带动下建设“大城小苑”民宿项目，安排低收入农户劳动力就业，每月工资3000元，并带动村内红肖梨、核桃等农产品销售，促进乡村旅游产业发展。

（三）创新资产扶贫模式提升农户综合保障水平

在医疗保障方面，北京市医保局促进低收入农户全部参加医疗保险，并充分发挥各项医疗帮扶政策的叠加效应，加强低收入农户医疗保障。在教育方面，北京市教委落实教育帮扶政策，已累计帮扶4117名学生，帮扶金额达到2600万元。在危房处置方面，北京市住建委组织力量调查农村低收入农户危房底数，严格按照危险等级对房屋进行划分，将符合条件的2777户房屋进行危房改造，开工率、竣工率均为100%，其余1860户通过其他方式解决安全住所。

四、对扶贫工作的启示

（一）引入金融扶贫机制，增强脱贫户可成长性

在五大生计资本中，金融资本流动性最强且能够与其他资本自由转换，可以有效帮助脱贫人口抵御突发的不确定性风险的冲击，实现可持续发展的目标。相比于单一的财政资金支持，金融扶贫模式由政府主导提供适宜的金融市场环境，金融机构进行资金融通，贫困户主动参与金融活动，形成多方融合的共同治贫格局。

（二）继续大力开发农村人力资本，促进家庭内生收入

其他形式资本价值量的实现和创造需要通过人力资本的运作，因此人力资本对物质资本、金融资本、自然资本和社会资本起到支配和推动作用。在未来工作的展开中，首先，加快培育专业性人才，吸引高质量人才返乡就业创业，基于当地的资源禀赋探索脱贫户多样性生计模式，通过科技手段促进产业发展，提高脱贫户的致富能力，实现其可持续生计，增强脱贫地区整体的内在动能。其次，对脱贫户进行思想教育，引导脱贫户树立劳动致富的价值观念，明确脱贫的重要意义。脱贫户形成良好的主体意识，才能从根本上提高脱贫户的行动效率，降低脱贫户返贫的风险，同时为乡村振兴提供优质人力资源。

（三）充分利用自然资产开展创新产业项目，实现乡村持续发展

各地区之间的发展状况、资源储备以及产业规模均存在较大差异，因此各地资产扶贫模式的制定和实施应充分结合当地的实际情况。对于自然资源丰富的地区，充分利用当地的生态优势，将一二三产业进行融合发展，利用科技手段进一步推动区域经济发展。对于已经发展特色产业的地区，应继续扩大特色产业优势，并将其与高端农业相结合。此外，应充分发挥企业和合作社的带头作用，鼓励脱贫户积极参与。有条件的地方政府可以与企业进行合作创建工业园区，鼓励脱贫群众通过自主创业、入股分红等方式参与项目开发与运营，实现非农就业。

（四）完善社会保障机制，维护农户生计稳定

为巩固我国脱贫攻坚成果，政府应建立预防脱贫人口返贫机制以及帮扶边缘贫困人口机制，通过该机制及时识别返贫高风险人口并对其采取相应措施避免返贫情况的出现。对于返贫以及新致贫现象，政府应加强重视，及时构建档案卡并将相关信息纳入到档案体系中，确保相关人员充分享受政策带来的优惠，实现有效精准帮扶，巩固脱贫攻坚的成果。其次，为维护脱贫群众生计稳定，统筹完善社会福利、社会救助和优抚安置等制度，相对弱化土地保障功能，逐步提高各类保险报销比例，重视脱贫群众生计策略的非农发展方向，更好地激发脱贫户的内生发展动力并增强其抵御风险的能力。

参考文献：

[1]迈克尔·谢若登.资产与穷人——一项新的美国福利政策[M].高鉴国译.北京：商务印书馆，2005.

[2]李鵾，叶兴建.农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析——兼论复合型扶贫治理体系的建构[J].福建行政学院学报，2015（02）：26-33+54.

[3]王璐.新时代精准扶贫的实践困境与出路[J].未来与发展，2018，42（12）：1-4.

[4]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（06）：78-81.

[5]姜丽美.资产建设——失地农民可持续发展的突破点[J].理论导刊，2010（06）：63-64.

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[7]郑长德.“三区”“三州”深度贫困地区脱贫奔康与可持续发展研究[J].民族学刊，2017，8（06）：1-8+95-97.

[8]汪三貴，梁晓敏.我国资产收益扶贫的实践与机制创新[J].农业经济问题，2017，38（09）：28-37+110.

[9]袁小平，王娜.资产的多样性、组合与反贫困效果——以J市易地搬迁扶贫为例[J].山东社会科学，2018（12）：92-99.

*基金项目：北京市社会科学基金重点项目“北京精准脱贫政策设计及效果评估研究：基于资产扶贫视角”（19YJA008）。

（作者单位：王再文，国家信息中心;张玉卓彤、李卫东，北京交通大学经济管理学院。张玉卓彤为通信作者）