“党建吸纳”模式下公租房社区治理经验及启示

摘要：社区治理是社会治理的末端。城市公租房社区在解决特殊人群保障性住房问题的同时，也给社区治理带来了一系列挑战。通过调研发现，公租房青和居社区治理是一种典型的“党建吸纳”治理模式，它以基层党组织为中心，吸纳多方力量共同参与，实现“三治一服”，打造共建共治共享的共同体治理格局。

关键词：党建吸纳;城市公租房;社区治理;青和居社区

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）05-0025-07 收稿日期：2022-04-10

作者简介：林家鑫，华中科技大学法学院博士研究生。

基金项目：教育部人文社会科学研究专项任务项目（中国特色社会主义理论体系研究）“习近平生态文明思想研究”（19JD710044）。

城乡社区是社区治理的重心，社区服务和管理能力的强弱直接决定了社区治理的基础是否扎实。创新社区治理和实现依法治理社区对于国家稳定和人民幸福具有重大意义。当前，面对城市化快速发展过程中城市社区出现的诸多治理难题，以保障安居型住房为主的公租房社区为例，该类社区具有房屋产权非私有、人员结构复杂、人员流动性大、收入水平低及特殊人群比例高等特点。因此，如何有效应对公租房社区治理困境，从中提炼治理类型化经验，已成为打造社会共同体治理格局的重要议题。

我们通过实地调研武汉市青和居社区，发现该社区的治理模式极具特色，为公租房社区治理提供了经验借鉴。从理论上分析，它从我国政治结构的党、国家及社会三维格局出发，结合了“嵌入吸纳制”和“吸纳式服务”的特点，形成了具有鲜明特色的“党建吸纳”型社区治理模式。

1 城市公租房社区治理现状

1.1 城市公租房社区的特点

公租房社区作为新型城市社区形态，缓解了城市中低收入家庭住房困难，但是由于治理的复杂性与异质性与一般城市社区不同，公租房社区治理已成为当前城市社区治理的重要症结之一，主要有四个特点：

第一，居民人户分离比例大，社会矛盾显化。根据统计数据，公租房社区80%以上的居民户籍不在公租房社区，社区人员构成复杂，包含城镇低保户、住房困难户、农民工、待业青年以及刚刚工作或外地务工人群。承租人群地域来源、教育程度、工作性质、人文素养及行为习惯等参差不齐，而由于居民流动性大，居民之间邻里关系紧张，与社区管理者难以建立信任关系，容易滋生社会矛盾。

第二，社区治理资源缺乏、管理难度极大。作为城市低收入阶层集中居住的区域，公租房社区中存在的问题比较集中、矛盾比较突显，居民利益訴求复杂，各种矛盾容易被激化，从而引发群体性治安事件。同时，公租房社区往往是吸毒前科成员、精神病患、艾滋病携带者以及残障人员等特殊人群比较集中的地方，而社区干部人手有限，治理事务的复杂程度及管理难度远高于一般社区。

第三，弱势群体集中，保障性服务依赖度较高。公租房社区中低收入人群的大规模集中，使得低保家庭、残障人士等社会弱势群体的集中度超过了一般城市社区。而且，由于此类人群自我保障能力弱，对于政府提供的公共服务及保障性服务的依赖程度极高。

第四，住房条件改善与城市空间剥夺现象并存。同此前居住环境相比，公租房社区居住环境有很大改变，但公共设施和服务（包括学前教育、医疗卫生、公共安全等）同搬迁前有显著下降，导致公租房社区存在严重的“城市空间剥夺现象”。

1.2 青和居社区治理面临的挑战

2015年12月政府完成对华中地区最大的工业棚户区改造。改造后的青和居社区成为武汉市规模最大的公租房集聚区，常住人口达到8230人，棚改回迁居民和公租房租赁者占85%，大学生公寓租住的大学毕业生占15%。高密度的居住区造成社会公共资源配置不足和治理机制运行不畅，不同群体在对公共服务资源、法律服务资源的占有和需求方面均存在很大的差异。

首先，居住人口结构复杂，特殊人群高度集中，潜藏诸多深层隐患。青和居住户主要来自创业就业大学生、低收入特殊群体及外来务工人员。独居老人200户，精神病患者17户，智障患者15户，残疾人106户，低保户912户，无业人员约300人，是困难群体集中居住的特大公租房小区。其中，低保人员占青山区低保户10%，部分街道（乡镇）创造“条件”将特殊人员送入青和居，以实现自身的政绩考核任务。“两劳”人员、精神病患者、吸毒人员及高龄独居老人人数多，一些家庭通过钻国家政策空子，将本不符合申请入住条件的老年父母送入社区，高龄独居老人和精神病患者成为社区工作的重点关注对象。尤其是精神病患者，使社区工作者如履薄冰。

其次，居住人口高度流动和高度陌生化，增加社区工作治理难度。社区公租房主要面向低收入人群，符合条件的人员按照要求租赁获得居住权，也往往将公租房作为临时性住所，转租现象较为普遍。实践中，人员的高度流动性对治理带来了巨大挑战：一是人员流动增加了治理信息的获取成本。住户信息频繁变更，社区工作者很难准确掌握，且难以保证信息的时效性。这也是“天天敲门组”工作的主要内容和价值。二是人员流动影响了社区治理工作的连续性。三是人员高度陌生化使得社区住户与住户之间、社区工作者与住户之间难以建立信任关系，也耗费社区大量精力去增强了解。

最后，房屋普遍存在质量和高度拥挤问题。据实地调研了解到，青和居公租房作为一种非赢利性的安居型保障性住房，受土地资源供应、政府财政负担等因素制约，社区存在容积率偏高、建设过密的问题。房屋面积每户均在32至58平方米之间，房屋空间小，无论是楼栋之间还是楼道距离都较为拥挤，公共使用区域范围小，这成为邻里纠纷发生的主要原因之一。另外，房屋普遍存在漏水、滲水等质量问题，也是居民投诉最多的问题。而且解决房屋结构这样一个根本性问题，将耗费“三方融合”大量精力和财力。

2 青和居社区“党建吸纳”治理的实践经验

在当前社区治理中，“行政吸纳型”依然是我国社区治理的主要治理模式。公租房社区的自身特点更是决定了其比商品住房社区治理更加需要行政资源配给。通过理论研究与实践分析可以发现，“党建吸纳型”治理理论是在“行政吸纳型”社区治理理论上建构起来的，党建吸纳社会与基层治理之间的强关联性，是党组织通过吸纳社会的方式联结和实现的。首先，党建吸纳的基本内涵是指基层党组织通过党的建设和共同的党员身份认同，将不同社会主体协调集中为群众服务，从而实现社区动态的系统治理过程。其次，党建吸纳的制度建设是党组织吸纳社会多方力量，构建大党委制。再次，党建吸纳的实现手段是建构以人为本的多层次社会服务体系，根本目的是提升社区居民生活质量。最后，党建吸纳的作用机制是“三方融合”，即公租房管理运营公司、物业公司及居民委员会三方合作共同治理。

2.1 组织建构：“党建吸纳”治理的实现前提

在街道党工委的领导下，青和居社区探索构建区域化的组织体系。从横向组织建构看，以街道社区党组织为主导，建立开放性的互联互动纽带，通过共同开展活动、加强党员教育等推进活动共联，通过整合各要素实现资源共享。明确成员单位职责，定期沟通、上下协同解决问题。在社区党总支的基础上组建横向大党委，由街道党工委副书记担任大党委书记，重点吸纳社区民警、社区社会组织孵化器党支部书记、物业公司党支部书记、辖区学校党支部书记、辖区单位党支部书记为兼职委员，审议社区党建工作重大事项，决定社区建设与管理重大问题，组织协调社区日常工作和共驻共建活动。把社区的各级组织、各类党员和广大群众都组织起来，共同参与和做好社区治理工作。全年召开大党委会议8次，开展共驻共建活动20余次。从纵向层级领导看，健全党建联席会议制度，构建以街道党工委、社区党委、网格党支部、楼栋党小组及党员中心户五级党组织层次体系。完善党组织机构为“党建吸纳”提供了稳固的组织载体，青和居社区在此基础上开展了一系列治理方式创新和治理机制创新探索。

首先，创造性地建立了“三方融合”合作治理机制。2019年5月《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》（以下简称《基层党建意见》）提出“建立党建引领下的社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业协调运行机制，充分调动居民参与积极性，形成社区治理合力。”青和居社区创设的“三方融合”不同于普通社区的社区居委会、社会组织和社会工作者的“三社联合”互动机制。青和居社区“三方融合”是指公租房管理运营公司、物业公司及社区居民委员会三方合作的治理机制。第一，公租房产权为国家所有，由住房城乡建设部门负责管理，并委托给第三方运营公司进行维护。在“三方融合”形成之前，面对居民提出的服务需求和产生的矛盾纠纷，物业公司与运营公司往往互相扯皮，这不仅增加社区工作压力，而且不利于矛盾的快速解决，导致社区治理秩序难以保持稳定。第二，社区没有设立业主管理委员会和居委监督委员会。个体无法对物业公司服务形成有效监督，物业服务懈怠问题难以解决，进而引发居民拖欠物业费严重，在物业和居民之间形成一种恶性循环，最终所有矛盾都积聚到居委会。为此，社区党委大胆探索以居委会为主导，联合物业公司与运营公司进行集体办公机制，明确各自工作职责，各领任务单。全年共召开三方联动会议30余次，从而使得三者既相互监督，又相互获益，实现融合共赢。红色物业就是在这一机制下创新提出的。

其次，“党建吸纳”物业，打造“红色物业”服务新模式。《基层党建意见》提出，“通过发展党员、引导物业服务企业积极招聘党员员工、选派党建指导员等方式，加强社区物业党建联建，延伸党的工作手臂。”实际上，在《基层党建意見》印发之前，2017年5月青和居社区嘉信物业公司就已经开始推行红色物业工作。物业公司发现，居民不仅不能缴纳服务收费仅为1.43元/平方米·月的物业费，而且遇到问题也不找物业。面对一系列难题，物业公司主动向党组织靠拢，寻求解决之道。为此，在青山区委组织部的大力支持和帮扶下，武汉嘉信物业组建了全公司面积最大、人员配置最强、办公设备最完善、红色氛围最浓厚的红色基地——“红色物业青和居服务中心”，组织部还选派4名学历高、政治过硬的党员大学生充实“红色物业青和居服务中心”以加强红色力量。为广泛吸纳党员客服员，物业公司规定党员客服员比非党员月薪多200元。在物业公司管理层设立党支部，并被纳入社区“大党委”，物业客服员被纳入网格化管理队伍中，共同组建天天敲门组。

自推行“红色物业”以来，武汉嘉信物业公司不断推进党建吸纳物业服务创新，加强党的领导，激活红色细胞，夯实红色阵地，创造性地开展实施推行了延伸服务内容。包括创新了“每周一课”、打造宜居“三园”、设立便民服务网点、施行交叉任职、落实精准帮扶、组建“好样的服务队”、推行“党员接待日”、深化“三方融合”“学雷锋志愿者”、倡导“每天一件好人好事”等工作方法。利用企业微信公众号、订阅号等宣传平台，每周对公司“红色物业”工作的开展、学雷锋活动以及阶段性成效等正能量红色元素进行发文宣传，有效地保证了红色物业各项工作的及时有效沟通、交流和推行。最后，物业公司成功从“市场化物业”转型为“红色物业”，一方面为住户提供更优质的服务，住户满意度提高，化解了住户抵制物业费收取的困难;另一方面，由于勇于承担社会责任和坚持建设红色物业，荣获武汉市“红色物业五星级企业”的称号，增强了行业内的竞争力。

2.2 三治一服：“党建吸纳”治理的实现路径

习近平总书记指出，社会治理应坚持以自治法治德治相结合为基本方式的治理理念，提升社会治理社会化、法治化、智能化及专业化水平。青和居社区坚持三治并举，探索出“三治一服务”的社区治理新路径，总结出以自治为先行的“天天敲门组”、以法治为保障的“社区顺顺吧”、以德治为志愿的“身边红马甲”等主要治理举措，并提出以自治为主线、以法治保底线、以德治树高线的“三线”治理要求，力争做到“小事不出网格、大事不出社区、矛盾不上交”。

第一，党领群治，“敲门十八法”敲出社区自治新观念。新时代城乡社区自治是在党和政府领导下的自治，“党建吸纳”为社区治理自治提供了路径选择。根据《中国共产党支部工作条例（试行）》规定，社区党委通过吸纳社区党员，尤其是网格支部所辖楼栋内的居民党员，在15个网格中分别成立网格党支部，由楼栋居民党员担任党支部书记，社区党委成员交叉下沉到网格党支部。同时，吸纳楼栋长、网格员、社工、物业、医生、律师、民警及民间艺人等500多人共同组建“天天敲门组”，组长由支部书记或者专职网格员担任。探索出了“真情感化法”“问计于民法”“群众议事法”“邻里结亲法”“文体参与法”“需求摸排法”“组团服务法”等“敲门十八法”。网格党支部通过天天敲门、上门服务，组织居民自我教育、自我服务、自我管理、自我约束，建立“线上+线下”“网格化+网络化”工作机制。敲门组提前收集服务内容，包括宣传近期出台政策、告知居民办事状态及了解居民需求，结合掌握被敲门居民情况，灵活运用“敲门十八法”，在敲门中更深入了解居民基本信息情况，在敲门中发现和解决问题。居民既可以通过“青山微邻里”线上反映问题，也可以通过敲门组线下寻求帮助，“天天敲门组”全年服务居民4000余人。

第二，党群协作，激发群团组织自治活力。《基层党建意见》指出，“党组织要全面领导群团组织和社会组织参与基层治理。健全社会组织参与治理机制，培育公益性、服务性、互助性社会组织和群众活动团队，引领各类社会组织专业规范运作、依法依規办事。”青和居社区坚持“党搭台、民唱戏”服务思路，合理有序地安排和开展居民文体娱乐活动，满足居民精神需求和推进社区文化建设。首先，党组织积极培育群团组织。发现社区中具有特长的积极分子，由领头人发起组成兴趣团体。比如，联合有共同兴趣爱好的居民群众，成立吴传发艺术团、夏谋阶老年乐队、威风锣鼓队等7支文体活动团队。其次，党组织创建活动场地。在社区党员群众服务中心里，党组织为群团组织设置红色电影放映室、毛明月剪纸工作室、图书室、书画室、棋社;残疾人杜诚诚工作室等各类活动室。坚持党建带动群建，促进党组织和群团组织资源共享、功能相接。青和居社区三天一个小活动、每周一场大活动已成常态化，社区舞蹈室为满足所有舞蹈队表演，已经开始实行严格预约制度。通过党领群治，不断完善基层群众自治机制并提升自治水平。

第三，党群共治，完善网格化治理，实现社区服务精细化。网格化治理已成为社区治理的重要法宝，青和居根据地域、居民、驻区单位、党组织和党员等情况，合理调整优化网格设置，整合党建、综治、城管等各类网格，将青和居划分15个网格，网格员由以前的12名增加到15名，并将党支部或党小组建在各个网格中，选优配强党支部书记或党小组组长，建强专职和兼职网格员队伍，随时随地了解群众需求和困难。建立街道社区党员干部包联网格、走访群众制度，打通联系服务群众“最后一公里”。笔者通过随行敲门组上门服务了解到网格化治理工作运行机制。网格化治理主要以“天天敲门组”为载体，以网格员为核心上门服务并获取问题信息，网格员作为社区治理服务最基层的工作人员，必须具备较高心理素质和较强的解决矛盾能力。网格员每天上下午两次“敲门”，特殊情况晚上敲门。网格员在敲门前，会事先会准备一张记录了住户的姓名、性别、年龄、工作、婚姻、子女、个人身体情况及与其有关的待办事项处理进度等信息表。在敲门入户过程中，如遇到居民提出问题，网格员先行解决，如无法处理会将问题投放在网格员群组（群组有物业、运营等人员）等待接领处理，如遇紧急情况，网格员会通过对讲机立即联系工作人员。网格员每天都会将敲门收集的情况先在网格组晚会进行汇报并处理，再将待办和无法解决的问题汇总，次日向两委会汇报，汇聚力量协商共同解决，如仍无法解决将由党组和社区向街道汇报。另外，居民遇到问题既可以在“青山微邻里APP”线上反映，也可以向两委反映。如此真正实现“小事不出社区、大事不出街道，矛盾不上报”，青和居社区全年召开网格员晚会120余次，两委晨会近80次，解决居民反映的大大小小的事情400余件。

第四，党员争先，引领社区德治新风尚。德治是国家现代化治理的重要方式之一，且主要体现在基层社会治理中。青和居社区低收入者、特殊群体、老年人集中扎堆，且居民都来自五湖四海，流动性极大。构建社区生活共同体成为基层社会治理的一个重要出发点，而志愿服务对于建立新的共同体而言是一项重要且容易实现的突破口。政府通过专业社工组织，吸纳和培训广大志愿者队伍，建立了“身边的红马甲”红色志愿者团队，“爱熙”社会工作组织也由最初的5人发展到现在的1776人，金牌志愿者达160多人，其中很多是被志愿者感染而加入的老年人。每天“穿上红马甲，戴上红帽子、别上红袖章”党员志愿队伍成为社区一道靓丽风景线。社区通过“道德大讲堂”“文明家庭评选”“最美志愿者”“身边好人”及“每人做一件好事”等方式，教育群众、引领尊重，将党建思想纳入到德治建设中，提升群众道德修养和文明素质。制定“时间银行”规则，激励更多志愿者积极加入服务队。

第五，依法治理，保障社区和谐稳定。习近平总书记指出，要坚持中国特色社会主义法治道路，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，善于运用法治思维和法治方式分析解决问题。针对青和居居住人员结构复杂的情况，社区党组织在工作中探索出建立调和矛盾双方关系的“第三间房”和“第三方力量”，在党员群众服务中心，打造氛围温馨的“顺顺吧”功能室，组织社区“两代表一委员”、人民调解员、社区律师、社区民警以及群众威望高、热心公益的党员先锋和群众骨干组成“顺顺服务团”，围绕物业服务、家庭纠纷调解、邻里矛盾调和、妇女维权、劳资纠纷、法律咨询等主要问题，面对面解决居民诉求，律师服务从“相约周四”到“律师天天见”，公共法律服务覆盖范围不断扩大。社区还定期开展青少年模拟法庭、律师进社区、法律调解等活动，法治理念和法治思维逐渐深入人心。“顺顺吧”全年调处各类矛盾纠纷120余起，调处成功率100%。

治国安邦重在基层。青和居组建13支职能部门“好样的工作队”，覆盖全区85家单位，各自明确服务清单，随时对接、处理网格员收集的各类问题，零距离、全天候为群众提供服务，并按照“积分制”进行考核;设立好味道食堂，方便社区老人吃饭，志愿者主动为行动不便老人免费送餐达200人次，尤其是考虑部分老人不会使用智能手机而特别准备纸质饭菜票;设立4点半学校，日常服务青少年 30余人，吸纳街道、社区、学校及家庭四方力量帮助孩子，寒暑假高达200多人，全年开展特色课外活动42次;区房产公司帮扶困难家庭30余户;卫生服务站建立家庭健康档案，提供免费体检和健康咨询，服务居民1502人次;为居民送清凉、送防冻融雪物资;周边4家企业为社区居民送岗位、送温暖服务居民近百人。青和居真正实现了管理重心下移，把人财物和权责利对称下沉到基层，做到服务贴心、群众放心。

3 青和居社区“党建吸纳”模式治理的启示

推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平。习近平总书记指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”在基层社区治理中只有充分发挥法治的规范和引领作用，以法治思维谋划基层社区治理，用法治方式解决各种突出问题，才能有效地化解基层社区矛盾，促进基层社区和谐穩定。为使基层社区治理获得长效机制，还需要从制度化、规范化方向做进一步完善，以法治方式对其进行全方位保障，最终实现基层社区治理的法治化转型。具体而言，基层社区治理的法治思维运用主要体现在基层社区治理主体的多元化思维、基层社区治理客体的广泛性思维、基层社区治理目标的人本化思维以及基层社区治理方法的制度化思维。

3.1 基层社区治理主体的多元化思维

马克思说：“人是历史的剧作者，又是历史的剧中人。”人民群众是物质生活的创造者，同时也是精神生活的创造者和社会变革中的中坚力量。基层社区治理主体主要是社区利益相关者，即与基层社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人和组织的总称，包括：党政组织、社区自治组织、社会营利组织（物业）、基层社区公益组织、居民等。治理公租房社区需要社区利益相关者分享资源、分摊成本、共享利益，这就需要建立一种平等协商的沟通机制，以实现资源倍增效应，以达成基层社区各个主体之间的相互配合、相互协作关系。青和居社区党组织吸纳了基层社区居委会、业主委员会等6大主体，共同构成了青和居社区的治理主体。法治在政治制度上必然与民主相连，作为大多数人的统治，民主是法治的政治基础和前提。法治一定是众人之治或民主政治，青和居社区治理主体的多元化即是体现了基层社区民主法律思维。

3.2 基层社区治理客体的广泛性思维

基层社区治理客体也叫基层社区治理中的服务对象，基层社区治理的过程，就是治理主体领导和组织基层社区成员贯彻实施治理要求的过程。强调基层社区治理客体的广泛性是指在基层社区治理服务对象的选择上没有限制，基层社区治理客体在多层次、多领域的范围中包含一个国家的所有公民。之前在基层社区服务中强调的服务对象为优抚对象、残疾人、老年人等弱势群体，但随着基层社区居民需求的增长及基层社区服务领域的扩大，基层社区治理客体的范围也应走向全面化、广泛化。广泛的治理客体为基层居民自治提供了坚实的人员基础，群众参与基层社区治理的程度直接决定着基层社区治理的成效。在社会结构多元化条件下，只有人民群众主动参与到基层社区治理的各项活动中，才能从根本上发展维护实现好自身的根本利益，从而实现法治与自治的有效对接、法治与共治的良性互动，为基层社区善治注入强大动力。

3.3 基层社区治理方法的制度化思维

法治是规则之治，社区治理的法治化强调以国家法律为依据开展社区的行政管理和公共服务。这就要求参与社区治理的各方，一方面，必须遵照既定的法律关系内容，以法律为依据主张权益、履行义务;另一方面，遵守既有法律程序，在法律规范和法律制度的框架下参与治理工作。通过制度化的方式使权责关系更加明了清晰，有利于形成运行规范有序、服务主动高效的社区服务新格局。青和居社区通过探索实践，初步建立起了完备的法治宣传教育机制、社会矛盾预警机制、依法维权和化解纠纷机制、利益诉求表达机制、社会协商沟通机制、法律求助机制等长效机制，实现了基层社区依法治理的科学化、规范化和常态化。

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