土地托管服务组织信用评价问题研究

肖建英 霍玉杰 王亚慧

摘要：作为极具潜力的农业生产社会化服务方式，土地托管正蓬勃发展。与传统小农户生产经营相比，托管主体开展托管服务需要投入更多的资金和设备，随着土地托管规模的不断扩大，托管组织资金短缺、融资困难等因素成为阻碍土地托管服务发展的重要因素。针对目前我国土地托管行业信用评价体系的现状及存在的问题，应围绕健全评价指标体系、建立联动机制、加强监管等方面建设土地托管组织信用评价体系，通过信用评级、授信、为托管服务主体提供更完善的借贷服务等环节，减少信用风险，推动土地托管的有序发展。

关键词：托管组织;信用评价体系;监管机制

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）05-0020-05 收稿日期：2022-05-05

作者简介：肖建英、霍玉杰、王亚慧，中国矿业大学公共管理学院（应急管理学院）。

基金项目：江苏省社会科学基金资助项目（18GLC016）。

1 引言

进入全面建设社会主义现代化的新发展阶段，构建有中国特色的农业社会化服务体系是加快推进农业农村现代化，实现小农户与现代农业有机衔接的必然要求。党的十九大以来，党和政府高度重视农业社会化服务在引领小农户走现代化道路中发挥的作用，2019年中办国办印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，要求健全面向小农户的社会化服务体系，加快促进小农户与现代农业有机衔接。在政策推动下，各类农业社会化服务组织不断涌现、蓬勃发展，土地托管服务有效解决了传统小农户技术水平偏低、劳动力不足等难题，成为广受欢迎的服务方式，受到了各地政府部门的高度重视。

土地托管源自农民实践，可界定为农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给服务组织完成或协助完成的农业经营方式。土地托管与土地流转有所不同，土地流转是在承包关系不变的前提下，承包方将土地经营权部分或者全部交由他人自主开展农业生产经营的行为。土地托管能够在不改变现行土地所有权、承包权和经营权的情况下实现适度规模经营，更大程度维护农民土地权益是契合目前我国国情、农情的服务方式。农业农村部数据显示，截至2019年底，全国各类服务组织总量达到89.3万个，其中土地托管组织超过44万个，服务小农户超过6000万户。但目前我国农业社会化服务依然处于发展的初级阶段，缺乏规范标准，整体服务质量有待提升。除此之外，与传统农户相比，托管服务经营主体专业化、机械化、规模化的生产模式，决定了其需要投入更多资金，意味着更大的融资需求。随着托管规模不断扩大，托管组织资金短缺、融资难题正成为发展土地托管服务、实现农业现代化的阻力。造成融资困境的因素有很多，包括农业生产的风险、农村金融体系不健全等，其中信用缺失是不容忽视的因素。因此，建立科学的信用评价体系，提高和稳固托管主体的信用水平，能更有效地为其争取资金支持，对于提升土地托管服务的可持续性意义重大。

2 土地托管服务主体信用评价现状

2.1 信用评级工作陆续开展

信用评级是建设信用评价体系的重要一环，通过信用评级，为各类托管服务主体建立电子信用档案，由此，金融机构便可了解托管组织的经营情况、偿债能力、资产负债情况，从而保证信用良好的托管组织在没有担保或者固定资产抵押的情况下也能被授予信用等级、获得贷款额度，这是金融机构评估信贷风险、开展信贷服务的重要前提。目前，全国各地托管服务主体的信用评级工作陆续展开，在具体实施中，有如下两个特点：一是多主体积极参与，分工明确，协同推进。地方政府部门、当地银行、县乡镇村组成托管服务主体信用评价工作领导小组，各乡镇成立基层信用评级工作小组，对辖区内的托管服务主体进行走访调查，建立电子信用档案，将信用评级合格且有贷款需求的托管组织纳入土地托管服务主体名录;二是先试点再推广。试点地区进行信用评级试行，取得成效后再覆盖至其他托管组织。如铁力市佳新现代农机农民专业合作社承包了4673亩土地，为170户村民提供种植服务，在扩大托管面积时遭遇贷款困境。当地银行了解情况后对其进行信用评级并授信额度，提供贷款300万元，满足了合作社发展的资金需求。2021年铁力市法人金融机构完成家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型农业经营主体信息采集261户，授信发放贷款194户，其中家庭农场170户、农民专业合作社14户、农业社会化服务组织10户，金额达到17942万元。

2.2 多主体主动合作，设置贷款绿色通道

为推动土地托管服务，各地农业农村厅积极主动与涉农金融机构对接，旨在为农业服务组织提供信贷服务，解决资金难题。多地银行推出“土地托管贷”业务，为土地托管服务主体等农业社会化服务组织设置绿色通道。一般做法是由各地农业农村厅牵头负责，将符合要求的土地托管服务主体纳入组织名录，并将名录推荐给涉农金融机构，金融机构联合农业担保公司共同助力托管工作的推进。在贷款时间上，从调查到审批不超过3个工作日，大大缩减了等待时间;在担保方式上，主要包括信用、保证、抵押、质押以及组合担保方式;在担保范围上，将农用地承包经营权、宅基地使用权、农房所有权、林木所有权等各类农村产权纳入担保范围，更能滿足农业服务组织的多种需求;在优惠待遇方面，金融机构在审核托管服务主体资质时，主要结合生产规模、信誉状况等进行评定。在还款方式方面，主要有两种模式，随借随还和一次放款、分批还款的方式。目前土地托管贷仍处于试行阶段，在实践中各地根据实际情况有不同的安排。总体来看，在政府部门、金融机构等主体的共同努力下，土地托管贷不仅解决了托管服务主体的担保问题，而且对于信用评价优秀的主体还实行惠率政策，缓解了资金困境，为保障粮食生产发挥了积极作用。

2.3 规范服务合同，落实履约信息

土地托管源自农民实践，最初主要依靠人际关系开展托管服务，农户因不愿耕种或外出务工等原因将土地委托熟人进行种植和管理，多以口头约定为主，并不重视正式合同的签订。随着托管规模不断扩大，参与主体逐渐多样化，健全相关制度、加强行业监管成为规范托管行业发展的要求，和建设农村信用体系的重点环节。为了规范服务主体的行为，维护托管服务主体和农户的合法权益，2020年农业农村部办公厅印发了《土地托管服务合同示范文本》，对托管双方的权利义务进行了明确规定，即具体内容由双方根据实际情况商议。但此示范文本并非强制性规定，当事人依然可以选择其他约定方式，土地托管立法的问题仍未解决。

2021年全国首部土地托管服务地方性法规—— 《山西省土地托管服务条例》开始施行，该条例规定了人民政府的指导和监督职责，包括建立服务主体名录库，并将服务主体信用记录纳入全国信用信息共享平台的职责;建立由农村集体经济组织、村民代表、技术专家等参与的土地托管服务监督评价机制，对进入名录库的服务主体实行动态管理的职责。该条例同时规定县级以上政府性融资担保机构应当开发针对性担保产品，开展批量担保业务，对符合条件的服务主体做到应担尽担;服务主体有违法失信行为的，当地政府可以减免其相关优惠待遇并从名录中移除。

3 土地托管服务主体信用评价存在的问题

3.1 信用评级体系不完善

信用评级（Credit Rating），又称资信评级，最初产生于20世纪初期的美国。1902年，约翰·穆迪对铁路债券进行评级，后来延伸到各种金融产品及不同评估对象。信用评级是由专业的机构使用科学的评价方法、选取指标对市场主体的履约能力、守信程度进行考察，并依据指标得分将市场主体的信用级别评定为优秀、良好、合格、不合格等，评价结果是其他主体决定是否与其进行交易活动的重要依据。可以看出，开展信用评级工作所构建的指标体系、评估方法对信用评级结果具有显著影响。由于农业经营主体分散，新生组织不断涌现，我国尚未形成统一信用评级指标，各地在开展农业托管服务主体信用评级工作时使用的指标不尽相同，主要围绕托管服务主体的家庭状况、资产负债情况、偿债意愿、信用记录等划定一级指标，再根据一级指标涵盖的具体内容确定二级指标并进行赋值。图1是信用评级的流程图，反映了信用评级所涉及的环节。在具体执行中，主要存在以下两个问题：一是指标设定过于简单，不能对托管服务主体的信用情况进行全面细致地考察，导致评估结果有失偏颇，降低评估的有效性。二是设定指标的主体多以农村信用合作社、农业银行为主。农村信用合作社的专业风险管理和计量人才短缺，职员对定量技术与方法不熟悉，农村信用社在设计评级指标时通常选取一些常见指标作为一级指标，缺少调研分析。指标设定中定量指标占比小于定性指标，指标难量化性导致结果过度依赖评价主体的主观意志，降低评估的科学性。

3.2 权责划分不清，信息共享机制未建立

由于我国信用评级行业整体发展仍不成熟，政府和涉农金融机构的权责尚不明晰，严重影响了信用评价工作的开展，主要体现在信息收集、信息共享机制方面。尽管近些年农村经济建设、人居环境得到较大改善，但农民信用意识薄弱、法制观念不强的情况依然存在。农村人口占我国总人口的35.28%，但农村金融机构数量、金融人才以及其他金融设施远不能满足需求，农业经营主体又较为分散，这就导致在收集农业经营主体的信用信息时相对困难，深入摸排时会付出较高的成本。由于存在严重的信息不对称，追求高收益和风险控制的金融系统很难与新型农业经营主体达成服务对接。若政府不作出明确规定，金融机构的积极性会严重受挫。在建设信用评价体系的过程中，省市县以及乡镇等各级政府的纵向协调机制、同级政府间的横向协调机制不够完善，各部门之间信息沟通不顺畅，加上信息处理标准不一，多数涉农部门不愿意共享经长期收集的信息数据，大大增加了信用评价机构收集数据的难度。

3.3 监管机制不健全

监管机制不健全是阻碍构建土地托管信用评价体系的重要因素。首先，当前我国信用评级行业的监管责任不明晰，多头监管导致监管存在空白地带且监管冲突时有发生。其次，我国监管法律法规不健全，只有一些部门规章制度和指导性意见，这些文件法律地位不高，约束力不足。再次，监管行业缺乏整体业务规范，不规范与不正当竞争等行为屡见不鲜，对本行业及金融行业都造成了不利的影响。最后，缺乏市场准入与退出机制，整个行业呈现良莠不齊的状况，评级公信力不高。

4 土地托管服务主体信用评价的建议

4.1 建立科学的指标评级体系

一方面，托管服务主体类型多样，现行的一套指标体系不能满足多元主体的评级需求，应当依据不同主体的特征进行分类，设定更有针对性的指标体系。如依据主体的属性，可以分为家庭经营类、合作经营类和企业经营类，依据主体的专业程度，可以分为专营服务主体和兼营服务主体。根据不同类别建立评级指标，能更真实地反映主体的信用情况，进而引导主体不断提升信用，缓解信贷风险。另一方面，政府部门应鼓励专业人员实地考察，在调研分析基础上制定适合各类主体的评级指标，增强指标的专业性和可靠性。同时应对农村信用社的职员定期开展培训，提升其技能。建立适合外部评估机构成长的市场环境，引入优秀的外部评估机构开展信用评级工作。要借鉴国外先进的评估方法，内部和外部共同助推信用评级工作。当前评级授信方式主要以集中授信为主，即由政府部门、金融机构组成工作小组，深入乡镇或街道摸排托管组织的信用情况，经评级后授予其相应的信用额度，这种授信方式可视为初次信用评级。由于托管服务主体的信用情况可能发生变动，因此还应当按期修正托管服务主体的信用额度，对名单目录实行动态管理。

4.2 权责明确，建立各方联动机制

土地托管服务主体信用评价需要各方联动合作，为此需明确政府、托管服务主体、金融机构三方的责任。在建立起成熟的信用评价体系之前，政府要承担更多的责任，主要涉及以下工作：一是选取典型县（市、区）进行试点，制定实施细则，总结经验，形成可推广的信用评价模式。二是建立农业信用担保体系，除担保机构发放的贷款外，政府部门应加大资金投入力度，出资发放担保贷款。以涉农金融机构发放担保贷款为主，以政府出资成立的担保贷款为辅，共同解决托管服务主体的贷款难问题。三是在收集农户信息时，应当发布正规合法文件，选择素质较高的村干部参与实地考察，以保证收集数据的客观真实性。四是设置信用评级行业的准入门槛，引入优秀的外部评级机构参与评级工作。五是提高农户的信用意识，向农户宣传信用评级的流程和益处，引导他们积极配合。六是建立激励机制，奖惩结合，将评级结果和年度信用情况设为评选优秀托管服务主体的的条件之一，对获得贷款但出现违约的托管服务主体进行公示并取消其获得财政奖补的资格。七是利用示范效应，宣传金融支持托管服务的成功案例和信用评价工作进展情况，营造良好的舆论氛围，引导托管服务主体提高信用。八是做好协调工作，在其他主体遇到问题时及时调解;建立信息共享机制，使各部门间实现信息共享，提高工作效率。

4.3 健全监管机制

信用评级作为信用评价体系建设的重要组成部分，几乎每个环节都涉及监管问题。健全监管机制，首先要健全信用评级的法律法规。应加快制定信用评级相关法律法规，对违反监管规定的信用评级机构予以严厉惩罚，完善评级机构的准入和退出机制，在对信用评级机构进行严格监管的同时也要重视信用评级机构的发展。其次要以信用评级的法律法规为导向。在法律的基础上完善相关制度，划定各监管部门的主要责任，做到权责明晰。

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