推进财政预算执行审计全覆盖的分析

王静

随着《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《关于实行审计全覆盖的实施意见》《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》等中央文件的出台，财政预算执行审计全覆盖进入了加速周期。财政预算执行审计全覆盖既是指横向层面对财政、金融、经济责任等各类审计的全面覆盖，也包括纵向层面从中央到地方乃至财政资金具体使用者的审计全覆盖。尽管各地纷纷按下了财政预算执行审计全覆盖的快进键，但受到工作思想、实践经验等各方面制约，全覆盖的过程仍然不同程度存在各种各样的缺陷与不足。正因如此，2018年中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记再次强调了“集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督”的重要性。这不仅是新时期深化预算制度改革的主要内容，也已成为加快政府职能转变的重中之重。

推进财政预算执行审计全覆盖的常见问题

一、制度供给有所不足

随着全面覆盖成为财政预算执行审计的大势所趋，各地传统审计监督工作机制的潜在漏洞逐步显现和暴露。其中，制度供给有所不足是较为突出的问题之一。所谓制度供给不足，主要指不同地区财政预算执行審计传统模式不同程度存在局部性、片面化缺陷，在探索全面覆盖过程中缺少足够制度规划的指导。此外，受到多年来陈旧落后工作思想的束缚，不少地方审计机构在构建本地财政预算执行审计基本架构时也不同程度存在盲目性和照抄照搬的情况。这种缺乏地方特色的问题产生的不良后果就是财政预算执行审计针对性有限、有效性不足，从而在制度层面制约了审计全覆盖的有序推进。

二、形式内容刻板单一

在缺乏更加完善的制度供给前提下，一些地方财政预算执行审计必然存在形式内容刻板单一的问题。例如每年只按部门或按批次进行一次审计，或只对超过特定限额的大体量资金或有分配权的单位或部门等开展审计等。

推进财政预算执行审计全覆盖的主要策略

一、统一思想认识，强化制度供给

要在审计监督实践中实现对财政预算执行的全面覆盖，前提是工作思想层面充分理解了全面覆盖的深刻内涵，进而形成更加系统和规范的工作机制与模式。故而推进财政预算执行审计全覆盖首先需要统一思想认识，强化制度供给。

以湖南省为例，2021年3月初，由湖南省审计厅牵头，包括省财政厅、省工商联等组织机构共同参与和协助，湖南省就当年全省范围内财政预算执行审计全覆盖工作形成了“三高四新”基本战略。在全面梳理超过百家省级财政一级预算单位的基础上，通过政策宣讲、理论教育等多重引导，最终形成了针对省内17家重点单位开展现场审计、部分核心部门重点审计及其他机构送审审计的基本架构。通过区分差异、有所侧重的规划设计，当年不仅顺利铺开第一批审计项目，实现了省级财政一级预算单位预算执行审计全覆盖，也第一次实现了针对省直部门领导干部开展自然资源资产离任（任中）审计。

而在制度供给方面，由于各地财政、经济、金融等各领域发展程度不同、形式内容有异，故而开展财政预算执行审计全覆盖存在较为突出的地区差异性，需要各地立足自身实际情况在更大程度上提高制度设计与执行的地方特色。

以重庆市铜梁区为例。当地审计机关在长期实践中逐步形成了“龙头+重点+补充”的地方模式，使财政预算执行审计突出了一体化特色，进而促进和保障了审计实践的全面覆盖。具体来说，所谓“龙头”是指一级财政预算执行审计，也就是紧紧围绕一级财政预算执行这个核心展开各项审计工作。而“重点”则是各部门内各类专项资金的使用活动，也就是要下大力气就专项资金的来龙去脉进行重点审计监督。至于“补充”则是针对下一级机构与组织开展的财政预算执行审计。

二、充分利用技术提升可行性、可靠性与有效性

信息时代大背景下，机器的强大算力不仅最大限度地减轻了人的劳动负担，而且从根本上突破了长久以来传统工作模式的瓶颈和弊端，并让社会经济各领域、各环节都拥有了转型升级的机遇和条件。就审计监督工作而言，信息技术的全面普及也使财政预算执行审计实现全面覆盖更具可行性、可靠性与有效性。

一方面，在只能完全依赖人工作业的传统模式中，审计监督使用的素材通常只能基于数量相对有限的样本数据，也就是所谓的“采样”。然而采集样本始终不同程度地存在样本覆盖面有限、代表性不足的缺陷。加之采集对象中往往既有结构性数据，也有半结构性数据或非结构性数据，这种复杂性极易导致采样结果失真或失准。显然，传统的数据采样形成的结论始终或多或少存在偏差。另一方面，只有人力审计的监督工作始终受限于审计人员时间、精力、素质和能力的制约，一旦数据量超过工作人员最大承担限值，则审计监督必然会出现品质难保、效率降低等问题。而这种人的主观性缺陷也会反作用于审计结果。而这也是传统模式下财政预算执行审计难以实现全覆盖的重要原因之一。

而在信息化模式下，各种受制于人的短板问题都将迎刃而解。比如，通许县就在探索财政预算执行审计全覆盖过程中积极挖掘大数据技术的算力优势，逐步形成了财政预算执行审计全覆盖融合大数据分析的信息化模式。包括SQL数据库、AO现场审计实施系统、数据建模等技术在内，通许县财政预算执行审计实现了足不出户挖疑点、数据跑路找证据的信息化审计。

由此可见，在包括大数据技术在内的多种信息技术充分应用下，财政预算执行审计全覆盖不仅得到了更加坚实的技术支撑，也大幅提高了全面覆盖的可操作性、审计监督结论的可靠性及审计实践的有效性。

三、坚持教育培训，打造专业化、复合型人才队伍

从各地加快推进财政预算执行审计全覆盖的现实状态可以发现，人的因素越来越成为技术、机制、模式发挥作用的先导与支撑。因此，新时期推进财政预算执行审计全覆盖还需要坚持教育培训，打造专业化、复合型人才队伍。

一方面，各级审计机构应着力强化内部培训工作，应就现有人才队伍开展包括理论知识到实践技能在内的再教育。而教育培训的内容中最重要的部分就是信息技术。另一方面，有条件的地方审计机构也可以尝试引进更多高端复合型人才，也就是面向社会招聘既有审计资质又熟悉信息技术的复合型人才。这些高端人才的引进不仅能够在最短时间内带动审计机构人才队伍整体素质提升，而且可以成为创新审计监督工作机制、模式的星星之火。这对审计机构实现全局化、整体性提质增效都有十分重要的促进作用。

财政预算执行审计全覆盖的核心就在于全面性，旨在基于充分渗透和全面覆盖大幅提高审计监督的专业性、权威性和严肃性。但实践过程中一些地方恰恰在全面覆盖上出现了漏洞与短板。这固然是长久以来地方审计机构受制度设计、方法选择等方面存在经验不足等制约，但更重要的却是工作思想方面陈旧落后的不良后果。其中，一些地方审计单位盲目抄袭其他地区的成功经验与模式，就是制约本地区财政预算执行审计全覆盖提质增效的根本原因。出现问题的根源是未能对本地区现实情况进行深入了解，进而在审计监督实践中难以突出个性、彰显特色，继而出现局部性、片面化乃至形式主义等不足之处。所以，新时期推进财政预算执行审计全覆盖既是对各种先进技术手段的充分应用，又是切实树立科学发展观，全面排查本地区审计监督既往历史中的盲区与空白。这才能够为加快推进财政预算执行审计全覆盖奠定更加扎实的基础。在此基础上，基于问题导向查漏补缺才能实现审计监督全覆盖无所遗漏。这既是通过全面覆盖提升预算执行审计执行力与有效性的根本措施，也是新形势下深化预算制度改革、促进审计监督转型升级的必由之路。（作者单位：濮阳市审计局）