民参军的政策机理及问题对策

刘鹤

摘要：民参军领域政策的核心关注点是军工企业与民营企业的公平竞争环境问题。目前，民参军仍存在激励政策隐性不公平、管理模式不够开放、个别政策设计不合理等问题。应从税收、财政支持、荣誉激励和军工企业绩效考核改革等方面入手，不断完善民参军相关政策。

关键词：民参军；政策机理；政策工具

民口配套企业是国防科技工业发展的重要力量，军地有关部门出台了一系列文件，鼓励和支持优势民口企业参与武器装备科研生产，但时至今日仍存在很多政策性问题。剖析政策运行机理，针对现有政策存在的问题，研究提出打通政策堵点、填补政策空白的对策建议，对于“十四五”时期高质量开展民参军工作，具有现实意义。

一、政策现状与机理分析

民参军领域现行政策，主要涉及总体政策、装备竞争性采购、军品价格、国防科技工业固定资产投资等方面。其中，总体政策方面，国务院、中央军委、国防科工局、装备发展部等部门先后出台了若干项指导意见，明确了民参军的范围、程序、资质和配套政策。装备采购方面，2005年中央军委发布《关于深化装备采购制度改革若干问题的意见》，明确提出完善装备采购激励制度；装备发展部于2009年、2014年先后出台《关于加强竞争性装备采购工作的意见》《竞争性装备采购管理规定》，进一步明确了竞争性装备采购的具体办法。军品价格方面，1996年四部门联合印发的《军品价格管理办法》规定了成本加5%利润的计价方法，2005年国家发改委印发《关于放开军品价格有关问题的通知》，提出具体价格由供需双方协商确定。国防科技工业固定资产投资方面，针对国防科工企业、承担军品科研生产的非国有企业以及国防军工生产能力建设，分别出台了使用中央预算内投资的相关政策。

民参军领域政策的核心关注点是军工企业与民营企业的公平竞争环境问题。目前，竞争不公平问题主要存在于资金投入、市场准入等环节。投入方面，除企业自有资金外，军工企业还可享受条件保障和财政补贴，但民营企业在申请条件保障和财政补贴时存在诸多限制；市场准入方面，军工企业受业绩考核影响，倾向于选择在系统内部自我配套，在选择民营企业配套方面缺乏足够动力。综合以上军民企业的差异，双方在承担军品生产任务时存在五种决策模式：一是当国家没有任何财政补贴的情况下项目仍可以盈利时，军工企业和民口企业都愿意承担项目；二是当国家给予条件保障的前提下项目才可以盈利时，军工企业承担项目没有障碍，但民营企业由于难以申请条件保障，自我投入成本过高，无力承担项目；三是当国家给予财政补贴使项目可以盈利时，民营企业有利可图，会选择承担项目，但投入成本较高、利润率较低；四是军工企业在业绩考核驱动下，即使成本提高、利润降低，也会倾向于选择自我配套；五是民口企业在品牌效应驱动下，即使不盈利，有时也会选择承担项目（图1）。

二、现行政策存在的问题

（一）民参军企业享受同等待遇的政策导向很明确，但具体配套措施没有跟上，导致存在“玻璃门”“弹簧门”等隐性障碍

《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》规定，非公有制企业在军品市场准入、任务竞争及参与军工企业改组改制等方面应与国有军工企业一视同仁，但如何“一视同仁”，缺乏可执行的具体措施。《国务院中央军委关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》指出，对从事武器装备科研生产的各类企事业单位执行统一的税收政策，对承担同类武器装备科研生产任务的企事业单位实行同等投资政策，但时至今日，仍有大批民营企业反映在税收、投资政策上面临隐性不公平问题。

（二）管理模式仍以“准入式”为主，难以有效打破传统军工企业形成的垄断局面

国防科技工业社会投资领域分为禁止类、限制类、放开类，《国防科工局总装备部关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》规定，鼓励民间资本依据《国防科技工业社会投资领域指导目录（放开类）》，进入国防科技工业相关领域的投资建设；《武器装备科研生产许可专业（产品）目录及说明（2015年版）》指出，与2005年版许可目录相比，许可专业（产品）总数由1988项调整为755项，减少1233项（减少62%）。尽管放开和许可的范围有了较大拓展，但仍采取“准入式”的管理模式，与“负面清单式”管理模式相比，民参军的自由度和可能性受到限制，难以与军工企业形成公平有效竞争。

（三）军工固定资产投资门槛高，非国有企业申报相关项目顾虑多

《国防科工局关于非国有企业申报军工固定资产投资项目有关事项的通知》规定，采用资本金注入方式的项目，国家投入的中央预算内投资形成的股权属于国有股权，由经授权的国有资产管理部门、机构或国有企业持有并履行相应的出资人职责；项目竣工验收后转增国有股份，非国有企业应修改公司章程和股东名册，及时依法办理增加注册资本金和增加股东的工商变更登记手续。这种刚性规定看似合理，与军工企业一视同仁，但客观上会导致规模较小的民营企业失去对企业的控制权，影响了企业申请相关项目的积极性，难以切实解决非国有企业申报国防科技工业固定资产投资项目的实际困难。

三、对策建议

从政策原理及问题分析来看，应从财政支持、荣誉激励和军工企业绩效考核改革等方面，完善民参军政策。

一是是探索建立民参军负面清单管理制度。在《武器装备科研生产许可专业（产品）目录》的基础上，制定《民营企业参与武器装备科研生产专业（产品）负面清单》，对民营企业禁止参与的武器装备科研生产专业和产品进行明确界定。

二是实行各类单位对等投资政策。对承担同类武器装备科研生产任务的各类企事业单位，改变过去执行“同等”投资政策的做法，实行“对等”投资政策。根据单位所有制形式，灵活采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等投资方式。對于央企和国企，投资方式以直接投资、资本金注入为主，投资补助、贷款贴息为辅。对于民营企业，投资方式以投资补助、贷款贴息为主，直接投资、资本金注入为辅。对于民营企业进行的直接投资和资本金注入，探索试行金股、政府赠与等不改变企业股权结构和所有制性质的投资形式。

三是建立军品采购供应商短名单制度。从承担武器装备科研生产任务的所有企事业单位中，选取行业技术领先、业绩好、信誉高的单位，列为值得认可的少数供应商，制成短名单。对于进入短名单的单位，简化采购流程，提高采购效率。对于一些较小金额采购和应急采购，可免除招投标程序，直接与短名单单位联系成交。

四是实行武器装备科研生产许可和装备承制单位资格联合审查制度。进一步简化民参军企业资格审查程序，由国防科工局和装备发展部牵头，共同组织军地专家，对民参军企业实施“一站式”联合审查。

五是将外部配套率纳入军工企业绩效考核体系。在武器装备研制阶段，即明确装备的外部配套率。在此基础上，分类确定各军工集团的外部配套率，并将外部配套率完成情况纳入军工企业年度绩效考核。

六是建立军品合同纠纷处理仲裁机制。针对军品合同中甲乙双方地位不对等、权利义务不匹配、纠纷处置不到位等问题，建立第三方仲裁机构，加强对军品科研生产中军队行为的约束，切实保护民营企业的合法权益。

参考文献：

[1]幸炜.军民双向发力突破“民参军”困境的路径与政策研究[J].经济研究导刊， 2020（2）： 202-203.

[2]张子利.关于进一步促进“民参军”“军转民”的对策思考[J].网信军民融合， 2018（6）： 72-75.

[3]王海涛，刘海林等.我国“民参军”现状、问题与建议——基于86家民口企业调研问卷的分析[J].中国军转民，2016（8）：77-80.

（作者单位：国家发展改革委经济与国防协调发展研究中心）