沅江市进一步做好耕地保护工作的策略分析

万献军

摘 要 根据湖南省沅江市第三次国土调查主要成果数据，显示目前存在乱占耕地、耕地“非粮化”趋势明显、耕地后备资源匮乏、耕地质量等级差别大、耕地保护力量不足和保护积极性不高等现实问题。为了全方位推进沅江市耕地保护工作健康有序发展，提出坚持法制保障、充实后备耕地资源、加强耕地保护力度、加大耕地保护投入、强化耕地监测管理、深化耕地保护政策宣传及全面压实耕地保护责任等措施。

关键词 耕地保护;耕地修复;耕地占用;湖南省沅江市

中图分类号：F301.21 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.15.038

湖南省沅江市地处洞庭湖腹地，独特的地理环境形成了大量的耕地资源，有“洞庭粮仓”的美誉。近年来，沅江市存在挖塘养鱼、村民建房乱占耕地等现实问题，弃粮植树、种藕等“非粮化”现象普遍存在。本文在广泛调查研究的基础上，针对存在的具体问题提出相应的解决措施与建议，以期有助于推动沅江市耕地保护朝健康有序方向发展。

1  现状

1.1  耕地面积

根据《沅江市第三次国土调查主要数据公报》，沅江市现有耕地64 397.27 hm2。其中，水田58 105.81 hm2，占比90.23%;旱地6 291.46 hm2，占比9.77%。另外，还有809.18 hm2位于城镇村庄范围内尚未建设的土地，现状为耕地，其中水田240.70 hm2、旱地563.48 hm2[1]。

1.2  耕地分布

总体来看，沅江市耕地主要分布在草尾、南大、阳罗洲、黄茅洲、共华、泗湖山、茶盘洲等乡镇，占耕地总面积的80.54%。沅江市耕地整体位于国家划定的一年两熟制区域，均位于年降水量1 000 mm以上地区。位于2°以下坡地（含2°）的耕地63 427.28 hm2，占比98.49%;位于2°～6°坡地（含6°）的耕地762.97 hm2，占比1.19%;位于6°～15°坡地（含15°）的耕地200.50 hm2，占比0.31%;位于15°～25°坡地（含25°）的耕地5.6 hm2，占比0.01%;位于25°以上坡地的耕地0.92 hm2。

2  存在的问题

2.1  违规占用耕地问题严重

2.1.1  新增农村乱占耕地建房

据调查，沅江市共有村民乱占耕地建房存量问题11宗，占用耕地面积258 0 m2，已整改到位9宗，其余2宗问题需待上级存量问题分类处置政策出台后再行处置[2]。

2.1.2  违法违规占用耕地绿化造林或将耕地转为园地

据统计，沅江市共有违法违规占用耕地绿化造林或将耕地转为园地问题9宗，占用耕地面积2.39 hm2，有5宗图斑经核查确认为2021年前建设或实地未变化，其余4宗问题因季节性原因正在整改中。

2.1.3  坑塘水面占用耕地

根据湖南省自然资源厅2022年3月14日下发的核查任务清单，21宗问题图斑中有3宗图斑经核查确认为2021年前建设或实地未变化，剩余18宗图斑为坑塘水面占耕地，面积16.79 hm2。

2.1.4  项目建设违规占用耕地

水利、交通、园林等部门因防洪安全平台、公路交通等重点项目建设占用耕地的现象一定程度上仍然存在，不同程度影响了沅江市的耕地保护与有序利用。

2.2  耕地“非粮化”趋势明显

由于农业生产投入成本高、经济效益低，农民种植粮食作物的积极性不高，以致利用耕地发展林果业和挖塘养鱼等“非粮化”现象十分普遍;农村人口老龄化加剧，劳动能力缺失导致承包土地疏于管理，更倾向于流转给他人用于种植苗木、草皮等;镇村两级大力发展各种基础设施建设、农村村民刚性需求占用耕地建房等问题突出，以上原因导致耕地“非粮化”问题趋势明显。在2021年度国土变更调查工作中，国家下发图斑2 992个，经实地核查，与2020年相比，沅江市2021年耕地流出299.9 hm2、流入249.9 hm2，耕地净减少50.0 hm2。耕地主要流向地类为园地、林地、建设用地、坑塘水面等，其中流向园地面积为121.40 hm2、流向林地面积为73.57 hm2、流向坑塘水面面积为68.50 hm2、流向建设用地为24.53 hm2。

2.3  耕地后备资源匮乏

湖南省权威技术部门于2021年开展的耕地后备资源调查数据显示，沅江市仅剩1 746.7 hm2耕地后备资源。其中，1 480 hm2滩涂地开发受生态红线和洞庭湖保护制约，实际可供开发整理的耕地后备资源面积不足266.7 hm2，且开发难度越来越大，储备可用的抵补指标不多，耕地占补平衡面临严峻挑战。

2.4  耕地质量等级差别大

根据国家级土地利用等级标准，沅江市主要是1等、2等、3等、4等、5等5个等级，且主要集中在1～3等，而土地开发项目新增耕地质量等别集中在6～10等。耕地质量等级占与补存在很大差距，难以达到占补平衡的要求。

2.5  保护永久基本农田的积极性不高

部分旱地、园地、林地、荒地、养殖坑塘划入了保护范围，但这些地块的承包人往往不太认可划定结果，给管护与执法带来了很多困难。如建房方面，村民出门即为基本农田，出行不便;农村道路无需审批部分已划为基本农田，无法落实占补平衡;农副产品价格偏低，农民对种植水稻、保护耕地、保护永久基本农田的积极性不高，受经济利益的驱动，个别地方农民自主调整种植结构，利用耕地種植药材、名贵园林苗木、果树等，导致耕地流出。

2.6  耕地保护力量不足

由于人员、经费的限制和管理权限的下放，乡镇虽有管理的主体职责但执法监察缺少有效的技术手段、专业管理力度不够，永久基本农田难以得到有效管护。自然资源部门、农业农村部门和乡镇虽然都有耕地资源管理职责，但目前尚缺乏有效的协调机制，难以形成有效联动。

3  进一步做好耕地保护工作的策略

为切实做好沅江市耕地保护工作，要从坚持法制保障、加大耕地保护力度、加强耕地执法、加快耕地修复、充实后备耕地资源及宣传引导等方面着手，推进沅江市耕地保护工作。

3.1  坚持法制保障

加强沅江市现有耕地保护要依法管地并做到3个坚持，严禁侵占、破坏、污染耕地。1）依法管地。严格贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》关于耕地保护的相关规定，严格实行用地申报与审批制度，严禁未批先建，杜绝违法乱建、乱占耕地现象。2）做到3个坚持。坚持最严格的耕地保护制度，从严查处各类违法违规占用耕地行为;坚持最严格的生态环境保护制度，杜绝因生态环境问题对耕地造成污染;坚持最严格的节约用地制度，引导建设项目选址积极选择空闲地、未利用地和劣等耕地，盘活城乡存量用地。3）加强开发园区管理，着力提高土地利用效率。对于占用耕地甚至是优质耕地的，要严格项目审批，做到报批与用地的高度一致。农民建房要按照村庄规划要求进行，引导村民尽可能集中居住，节约土地资源[3]。

3.2  充实后备耕地资源

3.2.1  加强生态修复

按照“政府主导、政府投资、政府实施、政府监管”的原则对新增耕地开发、自然毁损耕地与退化耕地开展修复与整治，恢复耕地面积，提高耕地质量;按照“谁损坏，谁修复”的原则对人为损坏的耕地进行修复。

3.2.2  充实后备资源

开展耕地后备资源专项调查，本着“应进尽进、能进尽进”的原则，充实沅江市后备耕地资源，并加强耕地后備资源的整理与管理工作;加快推进耕地后备资源“恢复属性”工作，有序恢复耕地;推进农村“空心房”整治，增加耕地后备资源储量。

3.2.3  严格落实耕地占补平衡

非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，以全域土地综合整治为补充耕地的主要途径，切实加强高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩工作，积极引导和规范社会投资补充耕地开发工作，开展全域土地综合整治试点，充实耕地占补指标储备，满足经济社会发展合理用地需求[4]。

3.2.4  严格落实耕地进出平衡

“出”的耕地需要符合当地国土空间规划，并负责从其他农用地中恢复同等数量和质量的耕地，确保耕地总量不减少;“进”的耕地应符合相关耕地认定标准，并完善验收确认流程，经上图入库等程序后实行统一管理。

3.3  加大耕地保护力度

3.3.1  确保“田长制”工作全面推进

在沅江市推行市-镇-村-组-网格员五级田长制度，各乡镇都要结合实际、因地制宜、精准施策。1）进一步加大工作动员和田长培训力度，组织各级田长召开动员会议，尽快将“田长制”各项工作安排部署下去;2）加大“田长制”前期宣传、公示牌及后期实行天网监测的资金投入;3）“田长制”的实行需要在耕地质量等级标准上落实责任、明确责任清单、公示并严格监测监督;4）组织开发“田长制”APP进行实时管理。

3.3.2  加大耕地保护执法力度

1）加强耕地保护执法队伍建设，稳定执法人员，完善执法职能，避免执法工作的衔接协调出现脱节、推诿扯皮现象;2）落实“早巡查、早发现、早预警、早制止、早整改”的“五早”执法工作机制，加强日常动态巡查，严厉打击违法用地行为，做到“有案必查，违法必究，执法必严”，坚决遏制违法违规行为;3）做好土地例行督察及问题整改工作的后续监督工作，保质保量完成整改任务;4）注重舆论引导，利用多种形式、多种渠道宣传农村建房“八不准”，提高村民合理用地、规范用地的意识。

3.3.3  建立健全耕地保护动态信息系统

加大耕地动态巡查和联合执法力度，建立完善市、镇（乡）、村耕地保护一体化日常监管机制，严格执行动态巡查制度和联合执法制度，层层压实耕地保护责任。

3.4  加大耕地保护投入

3.4.1  加大耕地保护科技投入

1）科技部门要加强提升耕地质量和耕地管理水平的研究，从质量上增产量，从管理上增效益;2）农业科技部门要在种植结构管控水平、提高单产、提升品质等方面发力，指导农民增产增收;3）相关部门要做好农业生产经营成本测算并科学稳定粮食价格，确保农民种粮能赚钱、多赚钱，充分调动农民和新型农业经营主体务农种粮与保护耕地、保护永久基本农田的积极性。

3.4.2  加大耕地保护资金投入

1）落实地力保护政策，及时足额兑现农业支持保护补贴、稻谷补贴等各项补贴资金，保护种粮农民积极性;2）改善农业生产条件，加大高标准农田建设资金投入;3）引导财政资金投入农业基础设施建设，提高粮食综合生产能力，提升农业机械化水平和农业适度经营规模比例，促进农民增收;4）增加农业技术推广资金投入，加大农业生产方面的先进实用技术的研发与推广应用力度。

3.5  强化耕地监测管理

3.5.1  加强日常巡查监测

开展日常巡查是耕地保护的基础性工作，各镇、街道办事处与中心的自然资源办公室要制订专门的巡查方案，全方位、无死角地开展巡查工作，实现“监测巡查全覆盖，违规问题全发现，整改任务全交办，问题处置全到位”的“四全”目标，从源头上杜绝违法违规占用或破坏耕地的行为发生。

3.5.2  着力构建“空天地网”一体化自然资源综合监测体系，常态化开展“1+N”卫星监测

利用月度优于2.0 m、季度优于1.0 m、年度优于0.5 m分辨率的卫星影像，按照“月发现、季小结、年总结”的工作模式开展卫星监测，及时发现各类土地利用变化情况，动态掌握各类耕地面积、范围、分布等变化情况，分类推送任务清单，督促整改落实，严格控制耕地“非农化”“非粮化”，筑牢粮食安全底线[5]。

3.5.3  大力推进铁塔视频监测

紧抓湖南省先行试点契机，在沅江市部署铁塔视频监测网络，目前已完成65个铁塔视频安装和数据接入，实现城镇周边、重要交通干線周边和集中连片耕地等重点区域覆盖率在70%以上。日后，应加快构建视频监测图像数据采集、分析、预警处置等全过程闭环管理制度，紧盯应用需求，加强技术攻关和成果集成，实现铁塔视频监测“看得清、快识别、能预警、全处理”。

3.6  深化耕地保护政策宣传

根据沅江市实际情况，结合世界地球日、全国土地日等节日，开展耕地保护政策宣传活动，加大对《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规和方针政策的宣传力度，增强社会公众耕地保护意识。

3.7  全面压实耕地保护责任

耕地保护的重要性不亚于生态环境保护，沅江市要着力推进耕地保护“一岗双责、党政同责、终身追责”的责任追究机制，进一步建立完善“政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地保护共同责任机制，层层压实责任，明确专人保护耕地、监管耕地。同时，要牢固树立耕地数量、质量、生态一体的保护理念，严防死守耕地红线，切实加大现有耕地保护和修复力度，确保耕地保有量不减少、一般耕地及永久基本农田质量不降低的长远目标，全面履行各级政府与相关部门对社会的庄严承诺。

4  结语

沅江市是湖南省粮食主产区之一，要紧紧围绕国家粮食安全，严防死守耕地保护红线，坚持最严格的耕地保护制度，确保“现有耕地不减少”;加强退化耕地、低效耕地、污染耕地的修复与整治;加大耕地保护、监测与宣传力度，不断提质增效增产能，形成保护、修复与提质增效的耕地保护新格局，为确保国家粮食安全贡献沅江力量。

参考文献：

[1] 沅江市自然资源局.沅江市第三次国土调查主要数据公报[EB/OL].（2022-03-23）[2022-04-21].http：// www.yuanjiang.gov.cn/21132/21141/content_1544718.html.

[2] 自然资源部办公厅.自然资源部办公厅关于开展2021年度全国国土变更调查工作的通知[EB/OL].（2021-12-06）[2022-04-21]. http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-12/10/content_ 5659739.htm.

[3] 中国人大网.中华人民共和国土地管理法[EB/OL].（2019-09-05）[2022-04-21].http：//www.npc.gov.cn/ npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6e8473347.shtml.

[4] 自然资源部，农业农村部，国家林业和草原局.自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知[EB/OL].（2021-11-27）[2022-04-21].http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/ 2021-12/26/content_5664643.htm.

[5] 湖南省自然资源厅.2022年自然资源调查监测工作要点[EB/OL].（2022-04-20）[2022-04-29].http：//www. hndxxh.org/v2019/detail.asp？c=16&t=57&id=1498.

（责任编辑：刘宁宁  丁志祥）