哈尔滨城市精细化管理高质量发展研究

赵丽

摘 要：不断推进城市精细化管理是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求。哈尔滨市城市管理从体制机制、地理空间、技术手段等方面不断加强精细化管理，有效提升了城市功能品质。通过对现阶段精细化管理模式的梳理和反思，探讨进一步提升精细化管理水平的方向，提出城市管理高质量发展的优化对策。

关键词：城市管理;精细化;高质量发展;哈尔滨

中图分类号：C91   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）08-0087-03

现阶段我国社会主要矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，反映的是人民群众需求的升级。面对城镇化进程不断推进，人口向城市汇聚，实施城市精细化管理，提升城市管理效能，是城市实现可持续发展的必然课题，也是目前哈尔滨市创建全国文明城市、建设宜居幸福之都的必然要求。

一、城市精细化管理的时代背景及内涵

城市精细化管理工作受到了党中央的高度重视。2017年，习近平总书记针对超大城市的城市治理问题，对北京、上海两地先后强调了精细化管理理念，提出“城市管理应该像绣花一样精细”。党的十九大报告指出：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的需要其中包括对城市环境品质优化的需要，这也是城市着眼于精细化管理的根本出发点。全国各地高度重视党中央的决策部署，由此加快了对城市精细化管理的实践。

关于“精细化”管理的理念，早期来自企业管理领域。在20世纪50年代，日本丰田汽车公司面对激烈的市场竞争，意识到要通过创新管理方式来提高生产组织水平和生产效益。丰田公司着眼于“精细”，采取了一系列的方法，包括规范生产现场，营造整齐有序的工作环境，加强内部具体且标准化的控制，教育培养员工形成良好的工作习惯等，从而打造精益求精的管理，实现了企业生产的少投入、少消耗、多产出，提升了企业的竞争力。这种精细化管理方式对日本成为汽车工业强国起到了关键性的作用。

城市精细化管理，就是把企业管理领域的精细化管理理念引入到公共管理中，参与城市管理的运行。城市管理工作按照精细化管理的原则和要求，注重不断深化精细化的内涵和本质，利用更精准的操作、更细化的标准，维护城市运行，解决城市问题，优化城市服务。

二、哈尔滨城市精细化管理模式的实践探索

（一）地理空间上的网格化精细管理模式

利用“网格化”管理模式对城市管理空间和管理对象进行细致的划分和纳入，责任落实到每一个细小的单元网格，消除管理盲点，提升细小作业管理水平。全市6个主城区的94个街道办事处、801个社区已经被详细划分为15 348个单元网格，并将人口、机构等基础数据和公共资源信息附加在网格上，形成电子化的网格地图。每一个网格当中配备网格巡查员，主要负责精细化巡查并上报网格内关于市政设施、市容市貌、环境卫生、园林绿化、环境秩序等问题信息，由数字指挥中心将问题及时派发给相关职能部门解决，整个流程通过智慧管理平台自动化受理。网格化管理模式把每一名城管执法者与网格锁定，与网格中的城市事件、部件信息关联，所发现的城市管理问题得以高效处置解决。在实践中，网格管理内容得以不断丰富，网格管理力量得以不断充实，并开始关注基层小微单元，增强了城管部门对联系群众“最后一公里”的治理能力。

（二）管控时间上的全天候、全年精细管理模式

哈尔滨城市精细化管理的一个重要体现就是在时间精度上实现了“全天候”管控。通过“全天候、反复抓、抓反复、无缝隙”的动态式精细化管理机制，根除了诸如占道经营、乱堆乱放、乱建挡车桩等众多城市环境秩序顽疾。除此，针对哈尔滨四季分明的气候特点，根据每个季节的现实需求进行差异化管理，探索出了具有地方特色的“四季管控”模式。比如，“冰城”哈尔滨的冬季气候寒冷、冰天雪地，绿色清冰雪就成为当季城管重点工作;春季气候转暖，又面临做好路面冰雪消融的管理任务。四季差异化管控是哈尔滨根据地方实际需求探索出的精细化管理方式，是精细化理念的生动体现。

（三）技术手段上的智能化精细管理模式

哈尔滨是全国首批20个智慧城市试点示范城市之一。围绕着“智慧城市”建設，哈尔滨市加快新一代信息技术在城市管理领域的推广应用，整合云数据中心和城管数字管理平台以及城管服务热线，推进智慧城管建设。多角度、多层次提升城市协调统筹能力、实施能力和信息传递效率，实现城市管理信息采集、指挥调度、督察督办等功能的全方位智能化、精细化和现代化。2022年5月，在数字城管公共服务平台推出了“随手拍”应用程序，市民可以通过微信反映城市管理问题并可以上传照片，激发了市民参与城市管理的热情。

（四）管理制度上的执法体制精细管理模式

哈尔滨市综合执法改革工作起步较早，城管执法由综合执法转变为专业执法与综合执法相结合，借助网格化管理制度，建立纵向到底、横向到边、全覆盖的管理体系，相对集中行使城市管理领域内市容和环境卫生、渣土运输、绿化设施、市政设施、路灯景观、城市道路、交通违章、违法建设、工商行政等全部或部分的行政职权，形成了与有关职能部门的联合执法机制，使以往管理中出现的职能交叉混乱、管理分散、重复执法等问题得以改观，城市管理效能大幅提高。进一步下移执法重心，采取市区结对、包区包项的方式，强化顶层设计和统筹协调，按照属地管理、权责一致的原则，合力推进区域环境秩序综合整治等项目，一批事关群众切身利益的城管问题得到有效解决。

三、对现有管理模式的反思

（一）网格化管理暴露出传统管控式管理方式的局限性

网格化管理通过在地理空间上缩小城市管理单元，对管理空间和对象进行细致的划分，打破了原来粗放式的管理模式，成为我国在城市精细化管理上的最初选择。2006年，哈尔滨市开始建立管理网格。然而，十多年来随着社会的发展，网格化管理的效用局限性日益暴露出来。一是网格管理中条块分割问题始终未能彻底解决，市、区联动上还存在权责限制与交叉。二是网格通过城管监察员、网格员巡查发现问题，是一种传统的“管控式”思维模式，暴露出城管问题之后去上报解决，存在被动治理的现象，城市治理的主动性、前置性比较欠缺。三是管理网格在精细化管理要求下越织越密，产生了较大的人力成本负担[1]。

（二）对精细化管理理念存在认知上的偏差

我们对于精细化管理的理解还存在认知上的偏差。将精细化管理停留在市容市貌、环境卫生方面，认为告别脏、乱、差，实现干净、整洁、卫生就是达到精细化，对城市交通拥堵、垃圾分类管理、优质便利服务等方面的制度供给不足。随着人民对城市品质要求的提升，城市提供更加科学、方便的服务，提供舒适、便捷的生活环境才是市民对城市管理的更高要求。还有一种认知偏差以为精细化就是“细微化”，从小处着眼，加大巡查力度、加大作业频率就是做到了精细。这种对精细化的简单的、片面的理解形成了治理的碎片化，增加工作量负担的同时导致了治理效率不高。这些精细化管理理念认知上的偏差直接导致了管理行为的偏差。

（三）智慧城管建设还存在较大的完善升级空间

在大数据技术的蓬勃发展下，各地开始需求智能化改革，积极探索智能城市的建设。城市大脑、智慧城管、场景运用等新名词层出不穷，各类云平台、数据库等工程不断推陈出新。智能化技术的运用，的确提升了城市管理的效率和精准性。但目前，在全国看来，智慧城管仍处于起步阶段，尚没有非常完善的应用方法。哈尔滨智慧城管建设发展缓慢，与管理目标还存有较大差距。主要表现在三个方面：一是信息化建设不全面。目前，在排水泵站、河道情况监控以及桥梁地道桥管理养护等业务领域还没有实现信息化手段管理，无法满足智慧化城市管理需求;二是数据共享不全面，各部门的信息系统间还存在系统壁垒，在实现数据开放共享和系统的整合优化方面还存在一定的困难;三是数据分析、应用不足。对系统实时生成数据及历史数据缺乏及时且深入的挖掘分析，对城管运行规律及存在的问题缺乏系统的总结，大数据利用不足。

（四）城市管理与基层治理的共治联动不足

执法下沉是我国城市管理综合执法体制改革的重要内容，也是提高基层社会治理水平的现实要求。哈尔滨市的城市管理由最初的“市—区—街道”三级管理网络逐漸向基层延伸，向社区执法下沉，探索形成四级管理体系。然而直接关系到精细化管理目标达成的恰恰是这联系群众“最后一公里”的第四级。目前，哈尔滨市城市管理工作与基层社区治理的联动性、共治机制存在不足。主要表现在两对关系的互动上：一是与社区居委会的互动。哈尔滨市社区通过“居政分离”改革，设立了社区综合服务中心，城市管理工作被纳入其中。然而由于城市管理事务本身纷繁复杂，社区要处理的行政事务也是琐碎繁多，一方面身兼多职的社区工作者疲于应对，一方面城管执法主体与社区管理主体间的权限不明晰、分工不明确，且对基层管理缺乏有效的监管及考核，基层治理参与城市管理的效果不理想。二是与社区居民的互动。居民一般会以拨打12345市民热线、直接到居委会反映等方式来反映城管问题，以投诉类为主，涉及影响自身利益的占道经营、乱堆乱放、油烟乱排等问题，对改善交通、道路绿化、景观设施设置、智慧化便民生活等方面的改善类、建议类的问题反映较少。市民、社会组织参与城市管理的意识不强，多元治理格局尚未形成。

四、哈尔滨市城市精细化管理模式优化对策

（一）进行整体制度设计，建立精细化管理标准体系

要使精细化管理按照规范化、标准化去执行，并落实长效性，我们必须从管理制度上进行整体设计，保证城市管理在运行中有据可依，围绕管理目标进行整体高效运行。2018年上海出台《中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》，实行三年行动计划，并于2021年开展第二轮三年行动计划;2019年初北京发布《关于加强城市精细化管理工作的意见》，两个超大城市相继针对精细化城管工作进行制度设计和部署，强调了标准化的引领作用和重点内容;南京、成都等城市均制定出台了《城市管理精细化标准》。这些标志着城市精细化管理在制度空间开始全面走向科学化和规范化，通过标准化的制度规范保障了城市精细化管理的深入运行。借鉴外埠经验，哈尔滨市可以整合现有行业管理办法、作业标准，进行整体制度设计，建立城市精细化管理相关制度和标准体系，依法对城市管理所有行业内容的管理目标、标准、业务流程、分工、职责、考核评价、应急保障机制、重大问题处理机制、长效机制等做出明确要求，使城市精细化管理在系统化、规范化、标准化下高效运行。

（二）加快推进智慧城管建设，强化数据分析与运用

要围绕建设“智慧城市”，加快新一代信息技术在城市管理领域的推广应用，对公共服务资源实现优化配置，用技术手段不断强化城市精细化管理。通过城市管理部门与科技企业合作，积极探索运用前沿技术，开发适应于城市管理业务场景的技术，如视频智能分析系统等。在应用场景和服务方面，以城市全量数据资源、时空地理信息、共性支撑平台、运行指挥中心、综合智能门户为基本要素，构建智慧哈尔滨“城市大脑”，推进不同系统、平台的互联互通、资源共享和业务协同，形成以数据驱动为特征的城市综合运营管理指挥中枢，提升智慧化城管层次[2]。加强城市建设、市政公用事业管理和运营领域的数据收集和分析，建立数据分析机制，实时开发、利用和判断，及时发现趋势和规律性问题，充分发挥大数据在城市管理中的价值，提升管理效能，优化服务体系。

（三）进一步探索城市管理嵌入基层治理的机制，提升基层城市管理水平

与基层社会治理创新工作相融合，对城市管理工作嵌入基层治理进行探索，将城市精细化管理覆盖范围向基层延伸，形成城市管理与基层治理的良性互动。探索解决长期以来城市基层治理体系中街道属地与城市管理行业部门之间“条块分割”、权责不匹配所造成的问题，将城市管理在权责空间上进行纵向下沉赋权，赋予基层更大的权力，明晰基层各方治理主体责任。以地方性立法的形式，赋予街道（社区）参与权、意见建议权、指挥调度权、人事考核权、协调督办权和人员资金统筹安排权。借鉴北京“街乡吹哨，部门报到”的改革模式，创新工作方法，加强党建引领作用，推进治理中心下移、力量下沉，加强城市神经末梢的治理，使基层城市治理由过去的“自上而下”推动转变为“自下而上”驱动[3]。以解决基层城市管理问题为导向，围绕群众诉求、重点工作、综合执法、应急处置等反映集中、难以解决的事项，共同做好辖区内城市管理工作。

（四）推进依法行政建设，规范城管执法行为

深入推进城管执法体制改革，坚持依法治理。依照《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（2015）和国家住建部《城市管理执法办法》（2018），完善执法制度和执法行为规范，明确城市管理执法的领域、具体实施范围以及根据法规规定应履行的行政执法的权力等。明确城市管理和执法职责边界，在实践中不断完善权力清单，落实执法责任。建立健全行政执法责任制、重大行政处罚案件备案等制度，使城管执法工作更加公正、公开、规范、精细。进一步规范执法程序，丰富和完善行政处罚裁量权标准，防止行政处罚裁量的随意性，确保执法人员正确行使职权[4]。落实行政执法责任制，加强执法内部检查评议与全程监督，加强外部監督，引入执法问责机制，不断提高城管执法质量。在城管执法不断向基层下沉的趋势下，强化行政权力的法治化运行，制定相应法律法规或规范性文件来约束基层执法行为特别是联合执法行为，确保执法全程的合法;同时加强城管基层执法队伍建设，提升行政执法的执行力和公信力。

（五）发挥社会主体的作用，构建社会化共治的良好局面

充分发挥公众、社会组织、媒体等社会主体的作用，加大有效参与，推进城市管理的共商共议、共建共治共享。建议围绕城市管理中的关键事项和突出问题，开展公众大讨论活动，完善公众评价和民意反馈机制，不断凝聚社会共识，有效推动城市管理问题的发现、整改和落实。与媒体广泛合作，加大对城市管理共建共治共享机制的宣传力度，提高公众的知晓度，动员群众广泛参与城市管理工作。积极传播城市管理正能量，鼓励公众反映身边的城市管理问题，对公众提出的好的意见、建议给予奖励。发挥志愿者作用，鼓励社会志愿服务组织及志愿者开展与城市管理相关的志愿服务活动，增强公众参与城市管理的“主人翁”意识，积极构建社会化共治的良好局面。

参考文献：

[1]杨旎.城市精细化管理与基层治理创新互嵌：实践模式与理论探讨[J].新视野，2020（3）.

[2]刘俊秀.治理能力现代化背景下城市精细化管理的优化对策研究——以J市T区为例[D].济南：济南大学，2020.

[3]王丛虎，乔卫星.基层治理中“条块分割”的弥补与完善[J].中国行政管理，2021（10）.

[4]乔昱人.大型城市中心城区城市精细化管理研究——以济南市市中区为例[D].济南：山东大学，2019.