区域公共管理制度的创新路径

[ 作者简介 ]

方同辉，男，重庆奉节人，重庆市奉节县委党校，公共管理讲师，在职研究生，研究方向：公共管理、区域经济、基层社会治理。

[ 摘要 ]

不同时期政府生态环境有所差别，因而社会公共问题处理及公共事务管理方式并不一致，诞生了多种类型的政府治理形态。在区域经济一体化影响下，区域公共问题频发使行政区行政模式的弊端逐渐展现，需要通过区域公共管理这一新型政府治理形态的实施改变这一现状。区域公共管理实施需要突破行政区划的刚性束缚，且要优化与完善行政区行政制度，应立足科学发展层面、结合和谐社会构建目标实现制度创新，并设置与之匹配的政策框架。基于此，文章分析区域公共管理制度创新面临的阻碍，阐述区域公共管理制度创新所具备的条件，并在此基础上提出区域公共管理制度创新的可行性路径。

[ 关键词 ]

区域公共管理;制度创新;区域合作

中图分类号：C93

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.08.004

在全球化、区域化发展浪潮下，区域性公共问题发生量逐步增多，成为我国专家学者重点关注与探讨的问题。在传统体制、行政区经济因素影响下，区域间经济竞争、地方政府之间竞争同步存在。一些区域甚至逐步提高了对区域经济发展的刚性约束力度，导致城市之间竞争进一步加剧。这是由于政府职能转变与市场经济发展需求不相契合所致，为此需要通过复合行政理论融合，以及区域公共管理制度的优化突破体制性障碍，基于区域政府间的联合加快区域经济一体化进程。

1    区域公共管理制度创新面临的阻碍

1.1  行政治理思想影响颇深

受到传统管理制度及治理意识的影响，社会公共问题处理所应用的治理技术具有行政区行政的特质[1]，是以单位行政区域界限这一相对刚性的约束为基础，基于切割、闭合而构建的社会公共事务管理治理形态，此治理模式具有封闭性与机械化特征，并且属于闭合型或内向型行政管理模式，公共问题处理、公共政策制定与监督执行均由政府负责，侧重于政府管理权力的单向运行。下级及地方需要服从上级或中央政府的管理，且以行政区划为依据切割的地方政府，必须遵循中央政府管理地方政府的博弈观，无法构建一个地方政府与区域公共管理共同体之间相互协调的谈判制度。在此种行政治理思想限制下，国家社会公共问题划分为多个层次，构建了多个功能相似、职能相互交叠但属于不同等级的治理机构。超出各自层级区域的公共问题并不包含在等级制治理层次设计的范畴之内。

1.2  制度设计与实施的高成本限制制度创新

制度設计要求、要素价格是驱动政府产生制度创新意愿、决定制度创新能力高低的重要因素[2]，也就是说制度变迁的预期成本会影响制度的创新。将行政区行政模式转化为区域公共管理模式，需要制定与推行多种与之相匹配的制度，然而无论是社会背景、管理导向，还是管理主体，这两种模式均有所差异，并且权力向度、治理机制也各不相同，因而政府转变治理方式及创造新制度之前，需要将新制度能否取得预期绩效纳入考量。同时，区域公共管理的实施，需要构建区域公共管理机制，由其取代原有的行政机构，而权力的转移必然会产生人员分流与安置问题，会使制度创新成本增大，并会降低政府部门创新优化公共管理制度的意愿。

1.3  决策层利益因素会加剧制度供给与执行复杂性

决策者利益是制度创新中关键的影响因子，利益成本及收益核算结果对制度创新方向具有决定作用[3]。处于战略地位上的领导者作为制度筹划方会在自身利益保障前提下实施创新。行政区行政模式转变为区域公共管理模式，需要重新分配行政区权力，且各级政府均是治理转变过程的参与者，在决策者特殊利益限制下，制度创新与落实过程将会更加复杂，会因中央及地方政府效用目标不统一而使二者在模式转变方面产生博弈。在政策制定系统中，双方均会加入利益要求，这是由于中央及地方政府的利益考量重点、时间范围均有较大差异，需要在利益分配权衡商讨之后构建完善的区域公共管理方案，因此区域公共管理方案执行属于利益分配方案向现实转化过程，一些地方政府会基于自己掌握的信息在方案执行中加入自身利益诉求，调整或改变政策实施方式或实施条件，以确保政策决策中地方政府利益得到保障，目标得以实现。

2    区域公共管理制度创新所具备的条件

2.1  地方政府创新动力逐步增强，完善了制度创新条件

在我国制度创新改革中，中央政府为保证社会稳定，常以低成本知识积累为基础，按步骤逐步进行制度的建立与调整。然而地方政府的利益目标与之有所不同，并且享有一定的资源配置权力，这与制度创新需求更为契合，因而其成为了制度创新的重要客体。近年来，中央政府逐步加大了对地方政府创新的引导与扶持，政治环境越来越宽松，地方政府在制度创新中所担负的政治风险逐步降低，加之受到政治观念、政治环境转变的影响，地方政府的制度创新动力逐步增强，创新甚至逐步转化为一些地方政府的自觉行为。新制度的建立与实施，是地方政府制度创新意愿提升、动力增强的重要体现，逐步完善了区域公共管理制度创新的基础条件。

2.2  区域经济一体化发展，稳固了制度创新的物质基础

区域分工、区域协作是区域经济一体化的实现基础[4]，需在生产要素支持下促进区域流动，进而对区域经济发展起到协调作用。除了是区域经济发展战略之外，区域经济一体化也是当新时代地方政府面临的发展需求。区域经济一体化会对所有地方政府带来冲击，不会受到资源多少、产业结构优劣、竞争实力高低以及地方利益维护效果是否理想的影响。因而，区域经济一体化会对各个地方政府做出回应要求，要求区域经济一体化发展中各级地方政府可有效化解发现的区域公共问题。

2.3  网络技术创新优化为制度创新提供技术保障

目前社会发展呈现出开放性、信息化特征，并且市场边界逐渐淡化、呈现出区域化与全球化的发展趋势[5]。在此背景下，区域公共管理在高效与稳定运行的网络技术及通讯技术支持下，实现低成本与低难度的运行。因而，网络技术的发展加快了地方政府这一区域公共管理制度创新主体的电子政务构建进程，使之区域公共管理职能的展现有更为有力的技术支持，能够更加高效、合理地完成区域公共问题的处理或公共事务的管理，并可依托网络信息技术逐步提高政府在区域公共管理中的公共服务能力及服务品质，同时也能有效节约区域公共管理运行成本，增强公众对区域公共管理制度的满意度，通过外部环境优化驱动区域公共管理制度的持续创新。

2.4  其他国家创新案例具有借鉴性，丰富了制度创新的知识积累

制度安排方面的知识及经验积累会影响制度创新改革的方向，也是变革效果的重要决定因素[6]。我国可借鉴与参照其他国家在区域公共管理制度创新方面的成功案例，通过丰富的知识积累加快区域公共管理制度的创新步伐。目前，国外专家学者主要是立足宏观或中观层面分析区域公共问题及公共问题的治理，这些区域公共管理实施案例可以为我国区域公共管理制度创新产生一定的启迪，如区域公共管理创新时，要明确合作地区间关联性与互补性，了解政策措施看法是否统一，明确政府对新区域公共管理制度模式的适应能力，并且要对其利益取舍能力、区域管理工作的积极性等进行考量。

3    区域公共管理制度创新的可行性路径

3.1  科学调整治理结构，突破行政治理思想限制

3.1.1  更新治理理念，转变治理方式

区域公共管理制度创新，首先要调整治理理念，在治理结构调整工作中融合均衡发展理念，并实现协调发展理念及和谐共融理念的有机融合。同时，区域公共管理制度创新要打破以往行政区划的刚性束缚，基于新型公共管理理念、立足整体合理规划与有效协调区域发展，在区域性行政理念支持下，融合共同治理理念，突破行政区划的限制，将化解公共问题、优化公共服务、提升公共事务管理成效作为治理目标，在管理范畴中合理纳入不在行政区划范围内的公共问题及公共事务。还要不断拓展非官方组织的发展空间，引入多个区域公共管理主体，构建多元化、分散性、上下一体、相互合作、管理范围相互交叠的区域公共管理模式，以市场规则为依据，通过公共利益统一、相互认同与支持来实现联合治理。

3.1.2  完善治理制度

应以官僚制为基础构建具有多个核心的混合性治理制度。立足制度设计层面来看，以往以官僚制为主的政府管理模式具有一元、单核等特征，与工业社会的适应性较强。但在全球化时代背景下，公共管理理念这一社会发展进步的必然产物逐步诞生并普及，并且公共管理理念逐步得到民众的认可。基于这一情况，区域政府要基于体制调整实现自身竞争实力提升，便应加快治理制度的创新步伐。应将以往政府为主体的单一化治理模式转变为具有开放性、民主性特征，且由多个治理机构共同参与的新型区域公共治理模式，进而构建民主化与多中心化的公共管理格局。区域公共管理制度除了涵盖政府管理的官僚制以外，应同时兼具企业管理的市场制、小规模集体的自组织制及自愿组织制。在这一多中心混合制度支持下，实现治理结构的合理调整，从而驱动区域公共管理制度的创新。

3.2  优化制度建构环境，降低制度创新难度

3.2.1  改善法治环境，加快公共财政体制改革步伐

要注重公共财政体制的优化完善，应立足多个层面做好公共财政体制改革的方案规划，针对区域公共管理制度创新中面临的冲突与问题做出可行性的应对措施。应在地方政府职能合理调整的基础上改革公共财政体制，从而增强二者的统一性，确保制度创新能够取得实效。需要基于激励相容的原则，合理规划与设计财政体制，科学划分事权与财政，调整现行的税收制度，同时还要构建更加完善可行的预算制度、考评制度以及监督制度，为各级政府自身财政运作行为的规范提供依据，在公共化价值取向的基础上确保地方政府财政职能的正确行使，进而强化财政管理的成效。

3.2.2  构建完善可行的绩效评价体系

目前，地方政府绩效考核工作是立足政府需求层面而开展的，未将地方政府管理活动与社会、公众以及企业需求是否契合纳入考量，是以政府本位作为绩效评价的价值取向。在市场价值逐步构建、区域合作要求提出的境况下，地方政府应将公共服务职能作为绩效评价体系构建的依据之一，将服务本位与民众本位作为体系构建的价值取向。制定具有操作可行性、激励作用显著的干部绩效考核指标体系，除了以经济标准作为考核指标外，还要将经济数量、增长速度、增长质量、社会效益、环保效果、公平性、政策回应性、和谐发展能力、协同合作能力等多个指标纳入其中，进而增强地方政府公共管理行为的规范性，构建更加和谐与健康的政府间利益关系。

3.3  完善组织机构与区域合作规则，简化制度供给与执行过程

构建多层级、网络化的区域公共管理组织机构，区域合作组织之间可以优势互补、协同合作、实现双赢，并能够进一步拓展利益主体的获利空间。依托此种组织机构的建立，于中央、地方两个政府及市场中介之间构建制度性组织机构，为多层级的协同配合与有效互动提供支持。同时还需要通过区域合作规则的完善提升合作的均衡性，改变当前我国招商引资、技术开发等各个方面政策差异显著的问题。需要建立一个区域内可约束与激励所有组织的规则，应涵盖合理调配资源、区域公共政策统一、区域公共管理问题化解程序规范等多方面内容。应增强区域内自然资源开发与利用的统一性、实现环境的共同保护与统一治理，统一规划与部署基础设施建设，创建利益与责任共担的区域制度，加强住房、就业、教育等制度改革方面的合作，做好协调机制构建，以统一制度及细则为支持实现差异化地区效应政策行为的规范，在政治、经济及社会协调发展的基础上驱动区域公共管理制度的有效创新。

4    结语

區域公共管理是驱动社会发展的重要管理内容，然而传统的行政治理思想对制度创新存在一定影响，加之区域公共管理制度创新的设计与实施需要投入较大成本，导致制度创新难度进一步加大，同时制度的供给与执行还会受到决策层利益的影响。在这些因素限制下，区域公共管理制度创新陷入了瓶颈。在地方政府创新动力逐步增强、区域经济一体化发展、网络技术不断创新优化的前提下，区域公共管理制度创新的条件、物质基础及技术保障不断完善，通过科学调整治理结构、优化制度建构环境、完善组织机构与区域合作规则几方面举措实施，化解当前所面临的制度创新难题，进而加快区域公共管理制度的创新步伐。

参考文献

[1]唐文.关于区域公共管理的制度创新问题分析[J].商，2016（35）：1.

[2]袁媛.区域公共管理的制度创新探讨[J].经营管理者，2016（23）：353.

[3]李兵龙.试分析区域公共管理制度的创新[J].湖北函授大学学报，2017，30（9）：2.

[4]谢奇妙.浅谈区域公共管理的制度创新[J].中国市场，2018（19）：2.

[5]唐梦晴.区域公共管理的制度创新相关问题及对策刍议[J].青春岁月，2018（35）：482.