提升黑龙江省新型城镇化发展水平和质量对策研究

杜旭 李桃

摘要：在中国经济社会转型的重大战略机遇期，城乡空间结构不合理是妨碍其转变的最主要问题。从2012年党的十八大明确提出要“推进城乡一体化发展，加快新型城镇化建设”，新型城镇化建设始终是国家重大的发展策略。黑龙江省作为中国的农业大省，其新型城镇化建设现状仍处在很大进步空间，整体呈现任务重、见效慢的局势，深入推动其新型城镇化进程对黑龙江省至关重要。

关键词：新型城镇化 新型城镇化水平 新型城镇化质量

*基金项目：2020年度黑龙江省社会科学基金项目“黑龙江省新型城镇化发展水平和质量评价研究”（20JYH015）。

新型城镇化是中国近年来的一个重大发展策略，是中国经济转型的必然需要，是统筹城乡、破解三农问题、实现乡村振兴的根本需要。黑龙江省城镇化率年度平均增加了0.45个百分点，比全国水平低一半。2019年我国人口城镇化率达到60.6%，而黑龙江省城镇化率为60.89%，仅比我国平均水平高0.29%，黑龙江地区是中国重要的农业省份，是全国最主要的粮油储备基地，担负保障全国粮油供应充足的重大任务，其新型城镇化工程建设的进度将影响到全国新型城镇化工程建设的脚步。对黑龙江地区新型城镇化发展水平和质量开展全面评估与调研，是落实国家“十四五”期间高质量发展主题战略的必然需要，厘清黑龙江地区新型城镇化建设的现状与面临的主要问题，提供有利于黑龙江4类地区城镇化发展与新型城镇化建设的对策意见，为进一步深入推动黑龙江地区新型城镇化建设提供了技术指导。同时，它还能够为中国其他地区的新型城镇化快速发展工作提供借鉴，对深入推进全国新型城镇化快速发展产生重要的意义。

一、黑龙江省新型城镇化发展水平和质量的现状分析

基于本团队关于黑龙江省新型城镇化发展水平和质量的指标体系构建以及数据获取与处理，对黑龙江省12个地级市的评价指数和综合评价指数得分进行测算，结果如下：

牡丹江市属于高水平—高质量型城市。该市地处黑龙江省东南部，与省城哈尔滨接壤。近三年來，牡丹江市一直秉承着“以人为本、改革创新、循序渐进”的发展理念，按照“1核，5城，18镇，100区”的发展框架，结合当地的产业、资源等优势，已初步形成了较为完整的新型城镇化体系。哈尔滨市、大庆市、齐齐哈尔市、佳木斯市及绥化市均属于低水平—高质量型城市。此类城市大多地处松嫩平原，沃土资源丰富，水源充沛，是我国粮食主产区，农村占比较高。黑河市位于黑龙江省西北部，位于中国东北边陲，也是中俄边境上唯一的地级市。黑河市属于低水平—低质量型城市，其政府颁布了多项关于新型城镇化的政策文件，对其发展起到了政策支撑和引导作用，但形势不容乐观。高水平—低质量型城市包含七台河市、鸡西市、双鸭山市、鹤岗市及伊春市。此类城市地处黑龙江省东部，多山丘陵地带，自然资源丰富。

二、提升黑龙江省新型城镇化发展水平和质量的对策建议

由于不同类型城镇新型城镇化发展水平和质量特点有所差异，本文针对高水平—高质量型、低水平—高质量型、低水平—低质量型及高水平—低质量型4类城镇2010—2019年二级指标综合得分及排名情况，分别从人口城镇化、经济城镇化、社会城镇化、生态城镇化、文化城镇化及城乡融合6个维度对每类城镇提出具体且适宜其各自新型城镇化发展的对策建议。

（一）高水平—高质量型城镇发展的对策建议

1.完善城镇福利待遇。在户籍人口城镇化维度上要注意并不是单纯地把所有流入到城镇里的人都统计为城镇居民。由于这一类人并不能享有城镇居民的同等待遇，因此应该健全调整有关福利待遇，以确保流入到城镇里的人口和城镇居民享有相同待遇保障，以推动户籍人数城镇化率的增加。

2.发展现代服务业。在经济城镇化维度上，牡丹江市作为区域型中心城镇应该尽快形成以第三产业为中心的产业结构，为扩大就业、集聚人口提供有益的条件。在发展现代服务型产业的过程中，应遵循市场化、产业化、服务社会化原则，积极推动服务业与现代农业和高端制造业之间的产业互动和融合发展，不断提升现代服务业发展管理水平与服务质量，优化牡丹江市产业结构，促进该市经济协调稳步发展。

3.完善社会保障机制。在社会城镇化维度上，牡丹江市应着重提升社会保障水平。一方面，该市应加大社会保险宣传力度，发挥现代媒体功能，为社会保险做好宣传工作，增加社会工作者对社会保险的了解程度。另外，城镇政府应当充分发挥该市的社会资金、城镇设施以及医疗卫生等自身资源的优势，增大对社会保障事业投资，减少城镇人口养老、就医及失业的后顾之忧。

4.加强教育科技建设。在文化城镇化维度上，牡丹江市应注重对教育文化娱乐方面的支持。牡丹江市需加大对高等在校学生的培养力度，加大对教育科技娱乐方面的资金支持与平台支撑。贯彻人才需求引导原则，建立一个包含科技创新领军人才、成果转化人才、高技能创新人才等具有多元性、层次性、动态性的人才队伍。

5.健全城镇绿化功能。在生态城镇化维度上，牡丹江市应将环境优化纳入重点考虑行列。该市在新型城镇化建设过程中，应合理规划城区绿化空间，不断增加城镇建成区绿地面积，完善城镇绿地生态保护系统。与此同时，牡丹江市可加大培养和招聘城镇园林绿化专业人员的力度，做好绿化管理队伍的建设，优化城镇市容市貌。

6.促进城乡资源流动。在城乡融合维度上，牡丹江市应着重注意城乡协调发展。一方面，牡丹江市应积极增加农民增收渠道，促进农民收入提高。另一方面，应扩展政府的领导作用，加大财政支持力度，推动教育资源、农林水支出等其他资源由城镇流向农村，从而促使城乡之间协调发展，推动城乡融合。

（二）低水平—高质量型城镇发展的对策建议

1.提高城市服务水平。该五市户籍人口城镇化率相对于东部工矿及林区城市较低，其新型城镇化水平也相对较低。因此，该类城市规划应当重视对城市规划自身的基础建设，并提升对小城镇的管理水平，提高小城镇对周边的经济辐射拉动能力，以吸引更多人向该市迁移。

2.变革农业生产格局。在经济城镇化维度上，2010-2019年此类城市在全省排名均处于中上游的位置。此类城市在提升经济发展的过程中应注重优化产业结构。一方面，政府应加速推动农村科技进步，以促进农产科技推广、制造、机械加工的融合，以提升农产增加值，提高其市场竞争力，并通过农村现代化建设带动新型城镇化蓬勃发展。另外，通过争取一些绿色环保型、安全快捷、经济发展远景广阔的高新技术农产品加工企业落户，加速了农村生产型城市的农产品加工业进程，推动其农业经济发展生产方式的进行重大转变。

3.加强公共服务建设。在社会城镇化维度上，此类城市2010—2019年社会城镇化排名大多处于全省上游。故此类城市应着重加强公共服务建设。一方面，政府积极宣传让全国市民都意识到基本医疗保险的重要意义，同时努力提高全国城镇人口基本养老保险参保率、农村医疗参保率和城市失业保险参保率，以保障城镇居民生活。另一方面，政府继续加大在医疗卫生方面的支出，以保证城镇居民的生活健康水平。

4.調节文化发展环境。人才是新型城镇化发展的重要驱动力，然而黑龙江省人才流失问题确是十分严峻。此类城市2010—2019年文化城镇化水平均处于全省中上游。此类城市应注重教育成本的问题，转变学生及家长的观念，增加普通高等学校学生占比，以期得到更大的教育回报，并且应增加在教育文化科技娱乐方面的支出，为教育、文娱事业的发展提供良好的生存环境。

5.加大污染治理力度。在生态城镇化维度上，此类城市应加大污染治理力度。加大对污水和生活垃圾等硬件设备投入，建立一些达到环境保护标准的处理设备；将环境污染、大气污染、畜禽粪便污染、城市垃圾污染和农村生活垃圾环境污染等列为防控重点，以维护城乡自然环境；进一步健全和完善能够吸纳社会资金投入生态环保事业的市场化管理机制，并研究引入第三方环境污染整治。

6.注重农村综合发展。在城乡融合维度上，此类城市融合水平分布在全省范围比较分散。故应注意解决城乡融合的问题。在新型城镇化不断发展提高的情况下，也要注重农村的综合协调发展。加大对农村基本建设、农村商品生产、农村技术支撑等方面的优惠政策支持，以进一步提高农村经济发展水平，进一步缩小城市贫富差距。并合理推动城乡资源的互相流动，实现生产资源的优化配置。

（三）低水平—低质量型城镇发展的对策建议

1.提供充分就业岗位。在人口城镇化维度上黑河市应根据当地特色对俄边境的优势，发展与俄相关的产业，创造更多的就业岗位，以保证人口转移到城市后有充足的就业机会，从而保障其生存发展的基本权益。

2.优化对俄经济贸易。在经济城镇化维度上，黑河市应重点促进经济增长。黑河市由于疫情影响，2019年黑河市对俄贸易进出口总额比上年减少16.5%。黑河市政府部门将增加新上岗工作人员，全力确保人员出入境的方便快速，并努力实现无障碍、零滞留通关；加强信息化和智能化的建设，推进“电子口岸”建设，以促进中国港口现代化，带动黑河经济发展。

3.提高社会保障水平。在社会城镇化维度上，黑河市应同牡丹江市一样着重提升社会保障水平，并在此基础上加大改进力度。建立健全的黑河市地方性社会保障立法，并通过具体法律规范保障措施；努力拓展城市社会保障覆盖面，促进完善城市社会保险体系，努力覆盖所有农村社区成员；增加政府对社会保障资金的投入，增收节支，以维护社会保险基金稳定性；进一步完善对社会保险基金的监督管理，提高社会保障经办机构的服务能力建设。

4.加大教育资金投入。在文化城镇化维度上，黑河市应注重教育水平的提升。一方面，黑河市应坚持教育优先发展原则，加大当地政府对教育的投入，改善学校的硬件设施，扩大办学规模。另外，黑河市人民政府将增加师资配置，相应增加高校老师工资待遇，提高专业培训费用，提高师资力量。

5.拓展城市绿化建设。在生态城镇化维度上，黑河市应将环境优化纳入重点考虑行列。黑河市应探索不断探索建立适合高纬地区城市绿化建设新体制，不断完善城市“缓冲带”管理机制，在城市绿化带建设过程中不断摸索增加和拓展适生植物的措施和方法，真正增加绿化绿量，提升黑河市生态环境质量。

6.合理配置城乡资源。在城乡融合维度上，黑河市应将重点考虑城乡协调发展。一方面，黑河市应引导城市资源向农村地区流动，保证黑河市城镇及农村地区的整体经济活力。另一方面，应结合当地特色边境优势，扩宽居民收入渠道，缩小城乡居民收入差距。

（四）高水平—低质量型城镇发展的对策建议

1.与经济发展相协调。此类城市是工矿城市，过去依靠工业发展，因此取得了较高的户籍人口城镇化率。但是水平与质量不符。此类城市应注重其城镇化要与经济社会发展的水平和工业化水平基本协调，未来注重要提高城镇化的质量。

2.推进石墨产业发展。在经济城镇化维度上，2010—2019年此类城市除七台河外，其他城市均处于全省中下游位置。故此类城市在提升经济发展的过程中应注重发展经济。黑龙江省石墨资源丰富，其中鹤岗、鸡西、七台河三市石墨资源之和占到全省地95%以上。建议整合小企业，培植石墨材料加工生产的龙头企业，帮助中小型公司做大做强；建立“企业+科研机构”的模式，促进石墨新材料科学发展；积极探索“产—学—研”一体化道路，促进资源和技术、资金、产业项目紧密联合，打造石墨深加工项目。打破此类城市经济发展瓶颈，带动此类城市经济发展。

3.提高医疗服务能力。从社会城镇化维度上，由于这些城市在2010—2019年除七台河区和鹤岗市的社会保障外，其余城市的各项指标数据得分都在黑龙江省中下游水准，因此这些城市都将着力于提升卫生水准。此类城市政府应当增加对卫生部门资金投入，以确保其卫生机构总量、医院及卫生部门医院床位数和卫生防疫工作人员总量超过标准；建立人才培养和引进的激励机制，以加强对医学护理培养和引进力度，并为其提供定期免费培训。

4.增加教学资金投入。在文化城镇化维度上，此类城市除了伊春市的排名居于全省首位，其他城市均处于中下游水平，文化城镇化的排名比较落后。故而此类城市应注重教育水平的提升。一方面，政府应当贯彻教育优先发展原则，增加当地政府对高等教育事业的支持，同时提高高等院校的硬件设备，以增加办学规模。另外，政府应该增加师资配置，合理增加校内老师工资待遇，增加专业培训费用，提高师资力量。

5.加大环境整治力度。在生態城镇化维度上，此类资源型城市2010-2019年排名差距较大，此类城市应加大污染治理力度。首先，此类城市应结合现阶段该类城市大气污染情况，制定具体有针对性且可操作性较强的措施，落实法律法规的有效执行。其次，此类城市政府应鼓励体量大、规模大的煤炭和电力龙头企业加大污染治理资金投入，提高企业经济效益，并将节省资金作为治污基金，提高此类城市环境治理效果。

6.推动城乡平衡发展。在城乡融合的维度上看，此类城市城乡融合水平分布在全省范围比较分散，协调水平发展不平衡。故此类城市应加强协调平衡发展。合理配置城市公共资源，重组城乡居民的住房空间，进一步完善中心城区职能，同时顺应多数农户愿望，实施迁村并点，推动人口结构与生产要素整合，使其服务半径合理化，形成人居环境良好的居住片区，提高人口密度和土地利用率。

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（作者单位：哈尔滨师范大学）责任编辑：李政