生态环境损害赔偿磋商制度的法律问题探析

贾璐

摘要：生态环境损害赔偿磋商制度的确立打破了传统的以诉讼方式解决环境纠纷的桎梏，是社会主体协商民主在生态环境领域的具体表现。当前，生态环境赔偿磋商制度的法律性质仍存在争议，其价值主要体现在公正和效益上，在磋商过程中赔偿权利人和赔偿义务人应坚持自愿、合法、公开等法律原则，以充分发挥其破解生态环境修复的不确定性、降低生态环境修复的执行成本、强化生态环境修复的法律保障的制度价值。

关键词：生态环境;损害赔偿磋商;制度价值

自中共十八大以来，习近平总书记多次提及“绿水青山就是金山银山”的理念，但近年来，破坏生态环境的行为仍屡禁不止。生态文明建设的重中之重是制度建设，2015年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》》（以下简称《改革试点方案》），此后在吉林、江苏、重庆等七个省（市）开展改革试点工作。通过对试点地区的实践经验进行总结，2017年底，国务院出台了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），该方案正式确立了生态环境损害赔偿磋商制度，并将其作为提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序。2022年5月，生态环境部等14个部门联合发布了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》），《规定》以习近平新时代中国特色社会主义生态文明思想为指导，聚焦《改革方案》实施以来出现的实践难题，推动生态环境损害赔偿磋商制度在法治化轨道上不断创新与完善。

一、生态环境损害赔偿磋商性质之厘清

生态环境损害赔偿磋商制度兼具了公法的强制力与私法的意思自治，为我国解决生态环境损害赔偿问题提供了一条新路径，但只有厘清生态环境损害赔偿磋商制度的性质，才能为其实施提供完善的理论基础。目前学术界对该制度的性质尚未达成一致，经总结主要分为以下三种观点。一是民事性质说。持该观点的学者认为，国家是自然资源的所有权人，行政机关代表国家以所有权人的身份与赔偿义务人进行协商[1]，在本质上是意思自治的體现。从形式上看，生态环境损害赔偿磋商制度与私法领域的调解制度高度耦合，磋商双方都本着协商的意思本质，所达成的协议也符合私法中的契约关系。二是行政性质说。持该观点的学者认为，磋商只是外在的表现形式，这与行政性执法行为高度类似，所以本质上仍是一种协商性的行政行为。此外，还有部分学者认为，磋商程序的启动和终结都是以行政机关为主导，因而磋商是一种纯粹的行政行为[2]。三是双阶构造说。持该观点的学者认为磋商是一种混合性的行政行为，并非单纯的“非公即私”，根据磋商阶段的不同分别定性[3]。在磋商启动阶段，赔偿权利人更具公法色彩，本质上属于行政性质;在中期赔偿权利人和赔偿义务人就赔偿的责任方式、履行期限等进行协商，双方更具私法上意思自治的属性;最后法院对磋商协议进行司法认定也符合合同订立的基本流程，因而应当认定具有民事性质。以上三种观点都具有一定的合理性，但第三种双阶构造说更加符合生态环境损害赔偿磋商制度的法律属性。虽然在磋商程序启动上具有很强的公法色彩，但对于磋商协议能否达成以及对其进行司法确认都是双方意思自治的体现。因此，生态环境损害赔偿磋商制度在理论具有公法和私法双重属性，是一种混合性的行政行为，并不是“非公即私”。

二、生态环境损害赔偿磋商制度的价值分析

生态环境损害赔偿磋商制度为环境纠纷解决提供了非诉讼的多元化解决路径，其最重要的价值体现在以下两个方面。

一是公正价值。公正价值是生态环境损害赔偿磋商制度所要体现的首要价值。虽然生态环境损害赔偿磋商的程序由赔偿权利人启动，但在赔偿的责任方式、履行期限等方面可由双方自由协商。换句话说，赔偿权利人与赔偿义务人可就磋商协议达成一致，也可通过诉讼程序解决纠纷。双方通过公平协商达成一致，磋商协议是双方真实意思表示，不存在任何的强迫情形，这是公正价值的真正体现。

二是效益价值。在生态环境损害赔偿磋商制度确立之前，环境保护纠纷主要是通过诉讼的方式解决，并且在补偿方式上侧重于经济补偿，生态修复补偿较为罕见，然而经济补偿并不能很好的实现对生态环境损害的修复[4]。相较于诉讼的方式，磋商能够有效节约司法成本，同时非诉讼程序也能够大大的降低赔偿义务人的对立情绪，提高其生态环境修复的意愿。其次，生态环境损害赔偿磋商制度更具时效性。生态环境损害之后如果不及时采取修复措施将会给生态环境治理带来更大的代价，而生态环境损害赔偿磋商制度能够有效的避免后期繁琐的诉讼程序，从而防止生态环境损害范围的进一步扩大。

三、生态环境损害赔偿磋商制度的法律原则

生态环境损害赔偿磋商涉及多方利益，因此，在磋商过程中赔偿权利人与赔偿义务人应坚持一定的法律原则。

一是自愿原则。自愿原则是贯穿于磋商程序始终的原则，虽然在磋商程序的启动阶段政府处于主导地位，但是在磋商过程中赔偿权利人和赔偿义务人都应本着自愿的原则。双方对于磋商协议的内容达成一致是真实意思的表达，任何一方都不得强迫另一方违背自己的真实意愿作出意思表示。

二是合法原则。赔偿权利人和赔偿义务人的磋商应当以法律为前提，政府作为赔偿权利人不能为了磋商协议的达成而一味的退让，进而使国家资源遭受损失。此外，赔偿义务人也不得为了达成磋商协议而向有关工作人员给予金钱贿赂，双方达成磋商协议应不违反法律、行政法规的强制性规范。

三是公开原则。根据《规定》第三十一条赔偿权利人应积极创新公众参与方式，对生态环境损害调查、评估报告、修复方案等事项中涉及公共利益的要及时向社会公开，以保障社会公众的知情权。生态环境修复事关人民福祉，因而在生态环境损害赔偿磋商制度落实过程中应坚持公开公示原则，接受社会公众监督，让权力在阳光下运行。

四是科学评估原则。赔偿权利人与赔偿义务人达成磋商协议的主要目的就是能够第一时间进行生态环境修复，进而减少义务人的损害赔偿负担，而达成这一目的的前提就是对生态环境损害做到科学评估。不论是生态环境部门作为评估人还是聘请第三方评估机构进行评估，政府作为赔偿权利人首先应当对评估报告负责，以保证评估报告的专业性和合法性。

五是考虑赔偿义务人能力原则。赔偿义务人是否具有承担生态环境修复的能力是磋商协议能够完全履行的关键，因而在磋商过程中应着重考虑赔偿义务人能力这一关键因素。如果磋商协议达成的内容远远超过赔偿义务人的履行能力，那么磋商协议将会沦为一纸空文，生态环境无法得到修复反而浪费了大量的人力、物力进行磋商[5]。

四、生态环境损害赔偿磋商制度的法律逻辑

（一）破解生态环境修复的不确定性

《规定》第四条对生态环境损害作出了明确的界定，生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。生态环境损害赔偿主要针对上述的环境、生物要素以及生态系统功能，因而具有很强的专业性和技术性，因而导致生态环境修复具有很大的不确定性。生态环境损害赔偿磋商制度能够使赔偿权利人和赔偿义务就赔偿内容展开平等协商，从而大大降低生态环境修复的不确定性。如双方通过磋商共同选定评估机构，从而降低赔偿义务人因评估标准差异而引发的不确定性;双方通过磋商确定生态环境修复的责任方式和履行期间，以降低赔偿义务人拖延生态环境修复的不确定性;双方对自愿达成的磋商协议共同申请司法确定，以降低生态环境修复执行的不确定性。

（二）降低生态环境修复的执行成本

鉴于生态环境损害赔偿在因果关系、损害后果等方面认定的复杂性以及进行诉讼的时间成本，如果严格按照规定進行环境执法将面临巨大的执法成本。此外，对于诉讼结果也难以使赔偿义务人信服。磋商作为一种柔性的解决方式能够充分尊重赔偿义务人的权利，双方通过协商、沟通、合作就生态环境损害赔偿的内容达成一致，从而降低生态环境修复的执行成本。此外，生态环境损害赔偿磋商制度能够有效节约司法资源，使得大量环境纠纷案件从诉讼程序转入磋商程序。由于双方在磋商过程中秉持自愿、公正等法律原则，因而使磋商协议的内容更能得到双方的认同，从而减低生态环境修复的实施和监督成本。根据相关数据显示，美国有将近95%的环境纠纷案件都是通过磋商的方式结案，大大提高了生态环境修复的可能性，有效降低了生态环境修复的执行成本。

（三）强化生态环境修复的法律保障

生态环境损害赔偿磋商制度是社会主义协商民主在生态环境领域的重要体现，其跳出了原有的命令式的规制范式，有效的破解了生态环境修复中的不确定性，大大降低了生态环境修复的执行成本。但在行政机关的权力行使过程中赋予其私法规制的元素可能会导致生态环境损害赔偿磋商命令性过强、公众知情权难以保障等问题，因而可能会导致行政权力的“合法性”扩张[6]。针对《改革方案》实施以来出现的实践难题，此次生态环境部等14个部门联合出台的《规定》在第四章保障机制作出了完善的规定。通过建立统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系、生态环境损害赔偿工作信息和重大案件信息的报告机制以及将生态环境损害赔偿工作纳入污染防治攻坚战成效考核以及环境保护相关考核等方式以强化生态环境修复中对赔偿权利人的制约。

五、结语

改革开放以来，我国的经济实现了快速发展，但囿于科技水平的限制还无法达到对生态环境的“零破坏”，因此，完善生态环境损害赔偿措施就显得尤为重要。生态环境损害赔偿磋商制度作为解决环境纠纷的重大制度创新，打破了原有仅通过诉讼方式解决的桎梏，是社会主义协商民主在生态环境领域的具体表现。在实践中，各地区应当以《改革方案》和《规定》为法律前提，结合地方实际，秉持积极包容的态度，以不断推动生态环境损害赔偿磋商制度的创新与完善。（作者单位系安徽大学法学院）

参考文献：

[1]李一丁.生态环境损害赔偿行政磋商： 性质考辩、意蕴功能解读与规则改进[J].河北法学，2020，38 （07）：82-95.

[2]郭海蓝，陈德敏.生态环境损害赔偿磋商的法律性质思辨及展开[J].重庆大学学报 （ 社会科学版） ，2018，24（04）：175-186.

[3]刘莉，胡攀.生态环境损害赔偿磋商制度的双阶构造解释论[J].甘肃政法学院学报，2019（1）：37-46.

[4]曹明德，马腾.生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的法理关系探微[J].海南大学学报（人文社会科学版），2021，39（02）：63-72.

[5]周婷婷.生态环境损害赔偿磋商制度的构建[J].广西社会科学，2021（10）：117-124.

[6]唐守东.生态环境损害赔偿磋商制度的法律属性与检视完善[J].北方论丛，2021（4）：76-84.