城市社区居家养老服务中心建设研究

摘要：近年来，长沙市在城市社区居家养老服务中心建设方面取得了一定成果，基本格局初步形成，基础设施初步完善，体系化建设初见成效。但依然存在要素投入和部门协调机制没有形成、养老服务中心内生动力不足等问题，制约着居家养老服务工作的进一步发展，不能满足人们对美好养老生活的期待。文章结合实地调研、现场访谈和网络调查提出解决思路：通过完善政府多元管理机制、健全多元投入保障机制和提升养老服务专业化水平，提升居家养老服务中心建设品质，化解目前城市社区养老服务中心的建设及发展困境。

关键词：城市社区；居家养老服务中心；人口老龄化

基金项目：2021年民盟湖南省委参政议政委托立项课题“多元视角下湖南省城市社区居家养老服务中心建设规划及政府购买服务补贴测算研究”（XMWTLX202114）。

作者简介：龙江，长沙民政职业技术学院马克思主义学院副教授（湖南长沙410004）。

中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）10-0089-04

为积极应对形势日趋严峻的人口老龄化，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要构建“居家社区机构相协调，医养康养相结合”的养老服务体系。社区居家养老作为一种整合家庭养老和社区养老的综合型的养老服务形式，因其熟悉便利、成本低廉，成为老人们的首选。2017年长沙市正式启动社区居家养老服务中心建设项目，经过近五年探索，在制度层面出台了一系列的配套政策，在实践中初步形成了社区居家养老服务体系化基本格局。笔者以多元化视角，以问题为导向，结合实地调研、现场访谈和互联网平台问卷调查，对长沙市社区居家养老服务中心建设成效和存在问题进行梳理和分析，并尝试提出解决问题的对策和建议。

一、长沙市城市社区居家养老服务中心建设成效显著

（一）全市城市社区居家养老服务中心建设格局基本形成

从2017年启动建设至今，长沙市城市社区已初步形成了以家庭为基础，以社區为依托，以社会保障制度为支撑，由政府基本公共服务、企业事业单位和社会组织提供的专业化服务、基层群众性自治组织和志愿者提供的公益服务共同组成的，为居家老年人提供生活照料、家庭护理、精神慰藉等内容的社会服务体系[1]。初步形成了每个街道建立一个综合性的居家养老服务中心、每个社区建立一个社区居家养老服务中心的基本格局。截至2021年年底，全市已建成社区居家养老服务中心432家，基本覆盖全市60.4%的社区。

（二）全市城市社区居家养老服务中心设施建设初步完善

2020年底，长沙市政府在全市范围内确定了社区居家养老服务中心建设基本方案。一是新建住宅按照每百户建筑面积不少于30平方米的标准配套建设居家养老服务用房，且单处用房建筑面积不少于350平方米。已建成的住宅小区，按照每百户配套20平方米的标准配套养老服务用房[1]。二是在全市范围内，对住宅小区的公共设施进行适老化改造，在老年人居住比例较高的多层住宅加装电梯3000台。三是社区开展康复辅助器具租赁服务。对纳入特困供养、建档立卡范围的高龄、失能、残疾老年人家庭以及计划生育特殊家庭，实施适老化改造。

（三）全市城市社区居家养老服务体系化建设初见成效

截至2020年底，长沙市各区均出台了居家和社区养老服务清单，包含生活照料、医疗保健、紧急救助、文娱服务、家政服务、代办服务、精神慰藉、信息服务8个方面40个服务项目的服务内容，并制定了服务细则、规范服务流程和收费标准，形成了服务内容和服务收费公示制度[2]。同时，服务的专业化水平也实现了大幅度提升，专业社会工作者、社区工作者、社区医生发挥各自专长，为社区居家老人提供专业化服务。

二、长沙市城市社区居家养老服务中心建设存在的问题

（一）建设水平不高

由于场地、资金等方面的制约，长沙市社区居家养老服务中心普遍存在建设质量不高的问题。根据2022年1月实施的《长沙市居家养老服务条例》，街道应建立综合性的居家养老服务中心，社区应设立居家养老服务站。但从实际情况来看，许多街道、社区受场地、资金等方面制约，没有按规定建立，或者虽已建立但没有发挥应有的作用，如在硬件建设方面，一些老旧社区因为发展成熟，用地紧张，建设用地难以落实。即使落实了，但场地的选址、布局、设计、设施设备购置未充分考虑老年人的特点，不能满足老年人的特殊需要。在运营方面，大多数养老服务中心专业化水平不高，仅凭情怀勉强经营；在服务方面，大多数养老服务中心提供的服务比较简单，形式不丰富，活动不精彩，对老年人的吸引力不够。

（二）部门协调体制机制尚未形成

因其公益性特点，居家养老服务中心项目很难吸引有实力的社会资本投入，主要依靠政府投入，经费较为紧张。社区居家养老服务涉及民政、财政、规划、卫生、人力资源和社会保障、市场监督等政府部门，对于社区居家养老服务中心建设问题，缺乏顶层设计、统筹规划，上述部门存在各自为政、条块分割问题，资源没有得到有效整合，协同性未得到充分发挥。

（三）内生动力不足

目前，长沙市社区居家养老服务中心建设主要采取公建民营、公建公营等形式。政府鼓励有资质的养老机构进入社区，联合经营养老服务中心。但总的来说，社区居家养老服务中心经营成本较高，盈利能力较弱，需要依靠其他方面的政府购买项目支持来维持运营，导致其内生动力不足，表现为提供的服务简单、专业化水平不高、管理人员等靠要思想严重、运营能力不强，不能积极地在市场中开拓进取，更没有细分市场，创新服务类型。

三、提升长沙市城市社区居家养老服务中心建设质量的对策建议

《长沙市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》描绘了未来城市养老服务发展的蓝图——健全“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的多层次养老服务体系，实现老有颐养，建设“老年友好型”城市。到2025年，长沙市街道综合养老服务中心覆盖率大于80%，社区居家养老照料机构覆盖率大于90%。《长沙市居家养老服务条例》明确规定了“居家养老服务坚持政府主导、家庭尽责、社会参与、以人为本、就近便利、统筹发展”的原则。2021年是“十四五”规划的开局之年，长沙市居家养老服务建设进入新阶段，为进一步规范和促进社区居家养老服务工作发展，更好地满足城市居民对居家养老服务的美好需要，切实增强人民群众的获得感和幸福感，应从以下几个方面着力。

（一）完善政府主导的多元管理机制

一是强化联动机制建设。应在政府主导下，建立居家养老服务中心建设的联席协调机制，由分管民政工作的市政府领导亲自挂帅，协调民政、财政、规划、卫生、人力资源和社会保障、应急管理、市场监督等部门，建立各部门之间的联动协调机制，加强部门之间的沟通，了解建设过程中的实际困难，不定期召开重大问题协调会，强调各部门之间的沟通协调，充分发挥政府的宏观调控和引导作用[3]。还应及时出台、完善相关政策文件，引导和激励社会各界积极有序参加建设工作。合理规划布局，有序组织项目申报，加强项目实施指导和监督，加强项目经费监管，确保经费有效利用。

二是建立共建共享机制。政府应协调联动各部门，解决居家养老服务中心用地问题，编制与居家养老服务设施相关的专项规划，纳入国土空间规划，落实到详细规划，科学布局居家养老服务中心建设用地[4]。还应监督新建小区落实居家养老服务用房，帮助老旧小区通过新建、改建、购买、置换、租赁等方式，解决居家养老服务中心的用地问题。如可以充分利用小区内部资源，将行政区域内适合的闲置场所改造为居家养老服务中心，且保证相关服务设施的适老性。社区应协调联动区内各部门，整合社区内养老机构、养老公益组织、志愿者组织等，建立服务共享平台，充分挖掘、合理配置社区内资源，避免重复建设，提高区内养老资源的效益。

三是加强共管机制建设。政府应利用社会居家养老服务中心建设联动机制，综合区级各相关部门、街道、社区，形成一套既分工合作又相互制约的共同管理机制，避免各自为政、条块分割、管理不到位的情况。应出台综合性的设施建设、服务管理细则，充分考虑不同社区的老年人口数量、民族分布、宗教传统等因素，避免简单化的重复建设。

（二）健全多元投入保障机制

一是加大财政投入。应用制度保障市、区人民政府设立的养老服务专项资金落实到位，保障市、区两级留成的福利彩票公益金按照不低于55%的比例投入养老服务。各级政府应把居家养老服务中心建设作为“全龄友好型”社会建设的重点，做好居家养老服务中心场馆设施建设、社区公共空间适老化改造、社区配套的老年人健康服务等工作，解决老年人的“急难愁盼”问题。

二是将社区居家养老服务中心建设与其他建设相结合。将社区居家养老服务中心建设纳入社区整体建设规划，在社区建设的其他领域渗透养老元素，从各个方面支持社区居家养老工作，形成“社区大养老”的氛围。

三是因地制宜投入。市政府应有计划、分层次构建街道和社区层面的居家养老服务体系。对全市现有养老资源进行摸底调查，对各街道和社区的老人数量、生活習惯、养老意愿、养老方式进行调查，因地制宜，制定规划。投入建设之前，要进行科学评估，保障有限的资金用到“刀刃上”。

四是鼓励社会资本投入社区养老领域，满足新时代老年群体的多层次、多样化、个性化养老服务需求。由于社区养老具有非营利性，可引导民间资本有序投入慈善和公益领域，或低营利性的服务领域，提升养老服务品质。在注重效益的同时也要兼顾公平，即在满足中高收入老人较高的养老期望的同时，也可以解决低收入老人的养老问题。实现这一目标，政府要发挥监管作用，加强对投入养老领域的社会资本的监管，指导养老机构制订详细的服务细则、价格标准，并对其进行定期或不定期的检查，确保其公益性。

（三）提升养老服务的专业化水平

一是提高社区居家养老服务规划的专业化水平。政府应综合规划、民政、财政、医疗、文旅等部门，以街道和社区为依托，系统解决规划和建设问题。在社区居家养老服务中心选址、确定服务用房的过程中，要考虑老年人的特点，满足老年人的需求[5]。比如，可将养老服务中心与幼儿园相邻而建，让老年人感受到孩子们的活力与生机。还可以设计建造一些方便社区群众开展集体活动、增进交流的公共空间，让老人感受到邻里之间和谐温馨的氛围。可将社区的部分公共绿地进行适老化改造，建设康养花园、健身步道，放置适合老年人使用的健身器材，满足老年人的健康需求。还可以让社区医院和养老服务中心形成联动机制，组织医生对老年人进行康养技术指导，保障老人健康。对于一些高龄老人，可根据其就近养老的意愿，在社区养老服务中心设置一定数量的养老床位，以租赁、出售等形式提供给老人使用。

二是提高社区居家养老服务设施的专业化水平。随着经济社会发展，老年人的养老服务需求在不断升级，不管是养老服务供给数量还是服务质量，老年人的要求会越来越高，社区居家养老也要逐步实现智能化，不断引进高科技的护养设备。比如，针对失能、半失能老人的洗浴难题，社区可建立洗浴中心，并提供系列配套服务；对于老人日常活动的安全问题，可采用智能化的监护设备，第一时间发现问题，保障老人健康；对于老年人的身体健康监测问题，可利用智能化监护设备，跟踪老人的身体状况，做好疾病预防工作[6]；对于老人遇险时的紧急求助问题，也可采用简单易用的智能化设备，方便老人及时求助。

三是提升社区居家养老服务人员的专业化水平。首先要提升现有服务的专业化水平，比如，在社区居家养老服务中心运行方面，可尝试引入专业的养老机构，利用其经验提升中心的运营和服务品质[7]；在文化活动领域，可借助具有文体特长的志愿者的力量，组织老人开展丰富多样的文体活动；在老人健康保健领域，可与医务工作人员建立合作关系，为老人建立健康档案，普及养生常识，将“治未病”的理念传达给老年人，为老人的健康长寿保驾护航。每一个社区养老服务中心，都可以依托社区内的专业人才资源，解决自身专业人才不足的问题。其次要拓展新的服务领域。比如，随着年龄增长，身体机能减退，社会活动减少，一些老人由于担心患病、赡养及死亡等问题，心理负担加重，失落感增强，心理健康问题日益凸显。而养老服务中心心理辅导方面的专业人才非常欠缺，需要引入专业人才或加强相关专业知识培训，增加服务项目，满足这一需要。

四是加强社区居家养老服务专业型人才培养。首先要加强对现有人员的培训力度，提高从业人员的整体素质和工作能力。要定期组织从业人员开展行业技能竞赛，提升其技能水平，也让其获得荣誉感、归属感。其次要积极引进各类专业人才，做到事业留人、待遇留人、情感留人，让优秀人才进得来、留得住。再次要发挥地方高校的专家资源优势，开通专家进入养老服务行业的通道，发挥他们的智力优势。

除此之外，为推进城市社区居家养老服务中心工作高质量开展，还应积极探索推进居家养老服务社会化，综合家政、餐饮、医疗、文化、旅游、教育等部门，为居家养老提供全方位支持。还应借助科技力量，建设智慧养老服务平台，为居家老人提供更为便利的服务。在建设过程中，各级政府应加强指导，建立社区居家养老服务监督体系，对服务质量进行评价和监督。

参考文献：

[1]长沙市居家养老服务条例[EB/OL].http：//www.

changsha.gov.cn/szf/ztzl/2020zwgkgzydzl/shzdlyxxg k/zdmslyxxgk/yl_128500/202106/t20210622_10021 446.html.

[2]长沙市民政局关于印发《长沙市社区居家养老服务规范（试行）》的通知[EB/OL].http：//www.yuhua. gov.cn/zwgk97/xxgkml/384213/383838/383849/383 872/202103/t20210305_9811870.html.

[3]田野.浙江省社区居家养老服务的问题与对策[J].绍兴文理学院学报（人文社会科学），2020，40（4）.

[4]刘祥云.老龄化背景下的南宁市中心城区社区城市养老服务中心布点规划研究[D].南宁：广西大学，2019.

[5]于一凡.社区居家养老服务设施的规划配置研究[J].南方建筑，2019（2）.

[6]朱晓芳.快速老龄化背景下城市社区居家养老设施规划策略探析——以镇江市为例[J].工程建设与设计，2019（24）.

[7]崔树义，杨素雯，田杨.供需视角下社区居家养老服务提质增效研究——基于山东省1200名老年人的调查[J].山东社会科学，2020（9）.

责任编辑：赵春燕