组织结构变革：提升基础教育学校治理能力的动力机制

赵连杰 杨朝晖

摘    要：学校本质上是一个组织，其组织结构设计的合理性与科学性对提升学校治理效能的重要性不言而喻。传统的学校组织结构存在管理导向唯上是从、管理决策单向输送、管理文化本位主义等弊端，所以组织结构变革是实现学校治理能力提升的动力机制。构建扁平化的矩阵治理结构、重构学校组织的核心要件、树立师生第一的价值取向是构建基于治理理念的学校组织结构的可行策略。

关键词：学校组织结构变革;教育治理;治理能力;治理效能

近年来，国家相继出台了一系列有关基础教育改革与发展的重要政策和文件。2018年12月8日，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，明确要求“提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，推进教育治理体系和治理能力现代化”。2020年9月15日，《教育部等八部门关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》（以下简称“《意见》”）颁布，提出健全办学管理机制（完善宏观管理、完善内部治理）等意见。北京师范大学中国教育政策研究院执行院长张志勇教授认为，《意见》的颁布是推进教育治理现代化的重大举措，为推进基础教育学校教育治理现代化提供了行动指南。

作为教育系统中相对独立的自运转主体，学校的组织结构直接关系着其治理能力和治理体系的建设，是其治理评价的重要组成部分[1]。在政策的引领下，当前越来越多的基礎教育学校认识到，必须从理念和行动层面实现从学校管理到学校治理的转型，进而实现重构学校教育生态、建构符合现代学校制度的治理体系的目的。然而，这一转型从何处切入成为困扰基础教育学校的“痛”点。鉴于此，本文以学校组织结构为视角，在剖析传统学校组织结构存在的诸多管理弊端的基础上，指出组织结构变革是实现基础教育学校治理能力提升的动力机制，并阐述基于治理理念的学校组织结构构建策略，以助力学校实现从管理到治理的跨越。

一、传统学校组织结构的管理弊端分析

长期以来，很多学校的校长们往往有一种误解。他们认为，学校的组织结构是历史形成的，是教育行政部门确定的，是不能作出调整和变革的。实际上，我国传统的学校组织结构源于苏联的学校管理体制，是比较典型的按照学校权力大小进行分工和分层、确定上下级关系的科层制结构[2]。详言之，我们绝大多数基础教育学校的组织结构基本都是“金字塔”状的层级管理体制，从校长、副校长、中层干部、年级主任、班主任，到达师生这一“神经末梢”，一般都有5～6个管理层级。我们可以将这种学校组织结构称为“学校组织管理结构”。客观地讲，这种科层制的学校组织结构有其特定的管理优势，如职责明确、层级分明、结构稳定、易于执行等，但这样的组织结构带来的管理弊端也显而易见。

首先，管理导向唯上是从。按照科层制来划分学校职能部门，校长们多从教学、德育、行政、后勤等对学校管理工作进行切分。这样的职能划分看似科学合理，但究其实质功能来说，是为了更好地服务上一级的管理。确切地说，是为了校长更好地掌控全校工作。可以想象，在这样的组织结构中，组织的制度制订、机制运行、资源流通等很难看到处于学校管理“最底层”的师生。这也是为什么很多学校会感到来自教育教学一线的问题总停留在问题发生的地方的深层次原因。

其次，管理决策单向输送。科层制下的学校组织结构犹如管理层级上的“金字塔”，有关学校管理的决策往往是自塔尖到塔底的单向流通。这一决策输送路径固然有诸多优点，但也蕴藏着很大的风险。比如，学校大量的问题存在于教育教学一线，如果解决这些问题的决策只依赖自上而下的单一路径，难免会让学校领导层捉襟见肘，影响决策的科学性和合理性。正所谓“让听见炮火的人去指挥战斗”，不给予基层在应对复杂多变的日常工作时决策的权力，是无法激发与释放办学活力的。

最后，管理文化本位主义。科层制下的学校组织结构强调分工的明确性，学校每个部门都有其固定的职责和权限。分工如此明确虽然有利于各部门各司其职，但同时也助推了管理文化本位主义的形成。具体而言，科层制管理从纵向上明确了领导与被领导的关系，但对横向上各部门之间的配合与协同的限制较为乏力。面对需要协同解决的重要学校事务，学校各部门很有可能形成“踢皮球”的作风，严重影响组织内部成员的凝聚力和组织效率的发挥。

总之，“传统科层制管理模式所带来的学校管理的僵化与民主性的缺失，以及逐渐显现的学校教育与科层制内涵存在本质区别等问题，都束缚了学校的进一步发展”[3]。因此，为了解决学校科层制组织架构下被动、集权、内耗、低效等诸多弊端，瞄准现代学校治理体系建设，重构学校组织结构与制度，建立学校治理科学的运行机制和动力机制就变得极为紧迫。

二、基于治理理念的学校组织结构的构建策略

“要实现学校的战略目标，就要构建与之相匹配的组织结构，这是学校系统变革的第一粒扣子”[4]。借鉴组织行为学和管理学的理论，以组织结构变革为抓手，促进学校实现由管理向治理的转变，既需要理念层面的探讨，又需要实践操作层面的经验积累。我们可以将基于治理理念的学校组织结构称为“学校组织治理结构”，其构建可采用如下策略。

（一）构建扁平化的矩阵治理结构

扁平化管理，是企业为解决层级结构的组织形式在现代环境下面临的难题而实施的一种管理模式。通过减少管理层级，增加管理跨度，原来科层制下金字塔状的组织形式就被“压缩”成扁平状的组织形式。矩阵式管理是指通过横向联系和纵向联系的管理方式，平衡组织内部的分权化与集权化问题，使各个管理部门之间相互协调、相互监督，更加高效地实现组织的工作目标。

近年来，国内基础教育领域的一些学校将扁平化管理和矩阵式管理引入学校治理体系的建设之中。其中，最具代表性的是作为“北京市综合改革实验学校”和国家级教育体制改革试点项目“深化基础教育学校办学体制改革试验项目学校”的北京市十一学校及其十余所盟校。这些学校尽可能压缩学校组织的结构层级，使各层级的管理跨度处于一个合理的范围;同时，构建学部、年级负责制与中层处室的矩阵结构，实行分责分权的管理机制，推动每一位学校员工对自己的事业负责。

（二）重构学校组织的核心要件

李希贵校长在《学校如何运转》一书中谈到，要厘清学校的组织结构和运行机制，首先要做到的是把一所学校的教学人员、管理人员和服务人员等清晰地放置在组织结构不同的部分中，然后进一步界定组织成员在组织中各自的职能，进而通过制度将他们连接起来，以发挥组织效力[5]。那么，学校组织结构的核心要件到底是什么？

全球管理界享有盛誉的管理学大师亨利·明茨伯格在其代表作《卓有成效的组织》中提出了组织结构的五个组成部分，即战略决策层、操作核心层、中间层、技术分析层以及支持层[6]。北京市十一学校及其盟校基于亨利·明茨伯格的理论，根据学校实际情况，创新性地从功能角度把学校组织结构拆分为战略高层、中层管理者、教育教学一线、支持人员和研发平台。当然，核心要件确立后，后续还需要配套设计相应的制度和机制[7]，使五个核心要件自身和整体结构之间形成系统，并良性地运转。

（三）树立师生第一的价值取向

学校组织内任何一个系统的自运转与系统运转，都应遵循学校办学的价值观。对于任何一所学校而言，以学生成长为中心是其基本的价值遵循和行动指南。教育教学一线是学校最终产生教育效益的地方。因此，学校应该把人力、物力、财力等调配到组织产生效益的关键环节，让资源和服务响应师生和教育教学需求，流向一线最需要的地方[8]。

现代学校组织结构治理要树立“师生第一”的价值导向。随着教育系统内部变得越来越复杂，学校组织结构也趋于复杂化。需要理性对待的是，无论组织结构如何调整与變革，服务好师生，助力师生发展，快速响应师生的需求，在教育教学一线的“紧要处”巧妙布局与重点发力，应是矢志不移的价值追求。

三、构建学校组织治理结构的实践案例

作为全国教育较为发达的区域，北京市的基础教育学校一直很重视治理结构的设计与治理能力的建设。近些年来，相继涌现出一批组织治理结构特色显著、组织治理水平高、教育教学效益好的优质学校。本文选取其中的优秀代表，简述其在组织治理结构上的创新性探索与实践。

（一）北京市育英学校：组织结构变革与对教育本真的追求相对接

北京市育英学校是北京市海淀区一所具有红色传统的优质学校，一所从西柏坡走来的十二年一贯制学校。学校秉持“在最美校园，做最有价值的教育”的办学理念，其“扁平化—矩阵式”组织结构除了有助于提高治理效能外，还体现了对教育本真的追求。学校成立了“四中心”“一院”，即教育服务中心、教学服务中心、行政后勤服务中心、人力资源服务中心及课程研究院。

四大服务中心调动了学校全体教职员工的工作积极性，极大地激活了学校的人力资源潜能，最大程度实现了组织效能的最大化。学校组建的超越矩阵横纵边界的“课程研究院”，明确了以课程建设为中心的学校治理重心，有效解决了学校课程治理体系所面临的诸多难题，为学校课程建设注入了组织结构和制度文化的动力[9]。总之，学校的组织结构体现了对学生需求的尊重，体现了对学校教育教学核心规律的尊重。

（二）首都师范大学附属育新学校：横向与纵向治理并行的扁平化治理结构

首都师范大学附属育新学校，是位于北京市海淀区的一所集中小学为一体的十二年制优质公办学校。学校秉持“每个人都是主角，每一步都是结果”“让专业的人做专业的事”的管理思路和“人各有才，才各有异，扬长避短，人人成才”的育人理念，对组织结构进行了深度变革，构建了纵向治理与横向治理并行的扁平化学校治理结构：在横向治理结构设计上，设置12个年级部（1～12年级）以及学生发展中心、教师发展中心、教学管理中心、教学服务中心、体育健康中心、艺术审美中心、科技创新中心和行政后勤中心等8个中心;在纵向治理结构设计上，由学校党政联席会统筹校务委员会、党总支、工会，形成议事决策机构，直接面向12个年级部和8个中心。学校组织结构变革的顶层设计带来了学校治理主体的多元化以及治理方式的多样化，治理体系得以逐步完善，治理能力得到显著增强。

（三）北京亦庄实验中学：学校战略管理体系下的组织结构再造

北京亦庄实验中学是北京市十一学校与北京市大兴区政府共同创办的一所完全中学，是北京市教育委员会批准的“综合教育改革实验学校”。该校传承北京市十一学校的教育理念和课程体系，建立了以学生为中心、符合学校发展需求的现代化治理体系。

为了让该体系有序高效运行，学校开展了战略管理体系构建研究。该战略管理体系的构建参照了企业战略管理体系的构建过程，即战略洞察、战略制订、战略解码、战略执行、战略评估，五个阶段循环形成闭环[10]。此外，为获得科学、规范而高效的学校治理效果，学校从治理体系的标准化构建入手，将治理体系标准化设计为三级：第一级为校级，第二级为年级和主管部门，第三级为学科和分布式管理岗位[11]。这一学校内部治理体系标准化的架构，极大地推动了学校治理体系和治理能力的现代化建设。

“学校治理体系变革是教育内部发展的逻辑必然和现实需要。”[12]近年来，国家基础教育课程改革向纵深推进，客观上要求学校变革组织结构，以落实新时代立德树人的根本任务。正所谓“拥有什么样的组织结构，存在什么样的制度文化，决定了一个组织以什么样的机制进行日常运行”[13]，把组织结构变革作为基础教育学校提升治理能力的动力机制，推动学校治理体系和治理能力现代化，充分释放中小学办学活力，是一个较为可行的解决方案。[□][◢]

参考文献：

[1]袁贵仁.中小学校管理评价[M].北京：人民教育出版社，2014：1.

[2]李凌艳.学校诊断[M].北京：北京师范大学出版社，2020：4.

[3]冯晓敏.现代学校治理体系的理念框架与内容建构[J].现代教育管理，2015（8）：14.

[4][13]刘艳萍.战略管理视角下的薄弱学校改进路径研究[J].中小学管理，2020（5）：24-27.

[5][8]李希贵.学校如何运转[M].北京：教育科学出版社，2019：2，39.

[6]亨利·明茨伯格.卓有成效的组织[M].魏青江，译.北京：中国人民大学出版社，2012：111.

[7]李希贵.学校制度改进[M].北京：教育科学出版社，2021：3.

[9]于会祥.做中国最有价值的教育：北京市育英学校课程建设与育人模式变革探索之路[M].北京：首都师范大学出版社，2019：128.

[10]金术超.基于新时代背景下学校战略管理体系的构建与实施[J].未来教育家，2021（5）：52-55.

[11]常晟.学校内部治理体系标准化架构与实践探析——以北京亦庄实验中学为例 [J].未来教育家，2019（9）：56-59.

[12]程红兵.教育治理现代化进程中学校治理体系变革研究[M].福州：福建教育出版社，2019：5.