我国社区矫正工作主体的困境与出路

摘要：近年来，我国社区矫正工作取得了长足进步，让一大批社区服刑人员成功回归社会，充分体现了社会主义法治的优越性。但是，我国社区矫正制度在不断发展的同时，也出现了许多新的问题，不仅会导致社区矫正工作出现无人负责、执行困难的被动局面，而且会使矫正的实际效果大打折扣，严重阻碍我国社区矫正工作的发展和完善。为促进我国社区矫正工作的平稳发展，文章针对当前社区矫正工作主体存在的不足，结合我国实际并借鉴国外相关实践经验，提出较为有效的对策和建议。

关键词：社区矫正；工作主体；困境；对策

基金项目：国家社科基金项目“我国社区犯罪预防模式研究”（17CSH030）。

作者简介：王瑜，中国人民公安大学犯罪学学院（北京100038）。

中图分类号：D917.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）09-0090-03

一、社区矫正的定义

社区矫正是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织及社会志愿者的协助下，矫正其犯罪心理和行为恶习，促使罪犯形成健康的社会人格，使罪犯最终能够以普通社会成员的身份顺利回归社会[1]。

早在2002年，上海徐汇、普陀等区就开展了社区矫正的试点工作，我国社区矫正工作拉开序幕。2003年，我国最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两高两部”）相互分工配合，又在广东、北京、上海等6个省市展开了试点工作，我国社区矫正工作正式开展。在之后的十几年时间里，我国社区矫正工作不断向纵深推进，在全国范围内不断扩大。2019年12月，全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称《社区矫正法》）。2020年7月《社区矫正法》正式开始实施。据相关数据统计，截至2019年12月28日，全国累计接受社区矫正对象478万，累计解除矫正对象411万，近年来每年新接收矫正对象50多万。

社区矫正制度的存在明确了坚持依法管理与尊重和保障人权相统一的原则，强调了坚持监督管理与教育帮扶相结合原则，对全面推进依法治国和保障司法公正具有重要意义。但是，随着社区矫正工作的不断深入，一些问题也逐渐暴露出来，其中最突出的就是社区矫正主体的设置及其职责问题。

二、当前国内社区矫正工作主体存在的困境

（一）立法上的缺失

社区矫正作为一项严肃的刑事执行活动，自然需要出台权威的法律法规对其进行规范，特别是对于社区矫正工作人员的身份资格和执法权限，更需要有相关法律法规的明确规定。在2020年7月《社区矫正法》正式施行之前，我国社区矫正工作所依据的只是由全国人大、人大常委会以及司法部等出台的部门规章，而且这些规范只是对社区矫正工作的职责内容、执行对象和执行程序等进行了相关规定，对于社区矫正主体的资格、身份认定和执法权限等方面并没有进行相应表述。例如，在2003年7月出台的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中，只规定了社区矫正日常工作需由该地区所在街道、地方司法所等承担，但未对社区矫正工作主体及其职责予以明确规定。2019年12月，我国正式通过了社区矫正领域内的第一部专有法律《社区矫正法》，其对我国社区矫正工作的进一步细化与推动我国社区矫正工作的发展起到了重要作用。虽然其在第二章第十条中明确规定了，社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员（以下简称“社区矫正机构工作人员”）履行监督管理、教育帮扶等执法职责，但是只说明了应配备相应专业的国家工作人员及其职责，并未详细论述该国家工作人员的身份地位和执法权限。因此，立法上的缺失从根本上导致了我国社区矫正工作中主体设置及身份问题突出[2]。

（二）矫正工作主体权限不明

我国《立法法》中明确规定，对于“犯罪和刑罚”及“对公民政治權利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能由法律进行规定。因为这些都涉及我国公民最基本权利的行使，必须由法律严格进行限制。此外，《社区矫正法》中虽然说明了社区矫正工作需要由具备法律专业知识的专门国家工作人员承担，但是并未赋予该专门国家工作人员相应的职责与权限。

在当前基层社区矫正工作实务中，社区矫正机构的工作人员需对矫正对象进行思想教育、行为改造以及监督考核等，这难免会对服刑人员的人身自由进行一定程度的限制，甚至涉及惩罚性质的内容。而社区矫正机构工作人员不属于我国刑罚执行的警察序列，他们没有接受过相关的警务专业知识和技能训练，不具备基本的警察执法权限。因此，在对服刑人员进行约束时，不具有执法权的司法行政机关易受到质疑，从而导致社区矫正工作难以开展，执法安全得不到保证[3]。

（三）专业执法机构和队伍建设缺失

据《社区矫正法》的相关规定，全国范围内的社区矫正工作由国务院司法行政部门负责，而县级以上地方人民政府则负责本行政区域内的社区矫正工作。从中可知，司法行政部门已经成为社区矫正的工作机关。但从实际情况出发，司法行政部门作为社区矫正的工作机关有诸多不合适的地方。

例如，《社区矫正法》中规定“司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作”。而地方司法所作为社区矫正的执行机构，可以说有许多不宜之处。首先，社区矫正作为一种刑罚执行方式，承载了法律的严肃性和司法的公正性，需要一个由法律明确规定的长期稳定和较为专业的机构和队伍进行专项负责。司法所只是最基层的司法行政部门，同时也承担法制宣传、人民调解、法律服务等重任[4]。在此情况下，如果让司法所长期担任社区矫正的执行机构，很难保证社区矫正工作的有效执行和可持续发展。其次，《社区矫正法》中对社区矫正机构进行了规定，即县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施。但此项规定过于模糊和笼统，该“社区矫正机构”的性质地位如何、归属于哪个部门、具有何种权限，我们无从得知。最后，从我国社区矫正基层实践情况来看，也存在许多问题，例如：司法所的专职社区矫正工作者数量较少；社会上的大量志愿者和公安机关的部分监狱民警等不同程度地承担着社区矫正的工作重任；各地区司法机关的业务量也有很大的差距；社区矫正工作人员工作量大、工作负担太重等等。因此，虽然我国在立法上明确规定了司法行政部门是社区矫正工作的主管机构，但在实践中，负责社区矫正工作的具体执行机构职责不清、负担过重，所参与的人员素质也参差不齐，亟须加强专业矫正机构和执法队伍建设。

三、对策与建议

（一）加强立法规范

国家层面要组织专家学者对社区矫正主体机构、工作人员身份和权限等问题进行重点讨论，在新的《社区矫正法》实施过程中，应广泛听取和吸收社会各界的意见，同时还可以借鉴发达国家的立法和实践经验，将法律中的“社区矫正机构”具体化，如美国的矫正局、英国的缓刑局和日本的更生保护局等，最终形成意见稿，在我国部分地区试行，结合具体实践情况不断对社区矫正的主体机构、工作人员身份和权限等内容进行完善，最后以法律的形式确定下来。社区矫正在有明确法律依据之后，执法人员才能按照相关法律规定依法办事，社区矫正工作的开展才能得到有效保障。

（二）建立社区矫正专门机构和执法队伍

首先，如果要发挥社区矫正的最佳效果，就必须有一个专业的、负责任的社区矫正机构。由前述可知，新的《社区矫正法》中“司法所承担社区矫正相关工作”的规定有着诸多不宜之处，而且我国目前在社区矫正专门机构的设置方面也存在着一定的空白，在此情况下，我们需对国外社区矫正机构的实践经验进行借鉴。例如，美国绝大多数的州政府下设矫正局，州下属的市、县还设置缓刑假释办公室、中途训练所等社区矫正机构，在基层还有民间社区矫正服务机构，比如各类工作站和治疗机构等；英国在中央一级设立内政部国家缓刑局负责社区矫正工作，在基层还设立了地方缓刑局；日本法务省辖有更生保护局及其地方假释委员会、保护观察所等機构，负责社区矫正工作。因此，我国需将本国国情与国外经验相结合，在基层司法行政部门内部设立专门的社区矫正机构，由以矫正官为主的专职社区矫正工作队伍组成，主要负责辖区内社区矫正工作的具体开展，这将有利于矫正经验的积累和矫正项目以及矫正方法的更新。

其次，社区矫正作为一项极其严肃的非监禁刑罚执行活动，其相关工作人员必须具备较高的准入门槛，需建立相关的考察考核机制，实行社区矫正职业资格认定制度，吸收具有学士学位、硕士学位的高学历人才和具有心理学、犯罪学、法学等相关学科背景的专业型人才，建立一支具有相关专业背景、高学历高素养、接受过培训的高质量专职社区矫正队伍，还可以招募部分社会志愿者加入其中，扩大社区矫正工作人员的规模。只有这样，才能逐渐改变目前我国社区矫正专职工作者专业素质不高的局面，提高社区矫正工作的专业性和权威性。

最后，为了使社区矫正机构能够实现专职化，发挥最好的矫治效果，可以借鉴西方经验，如英国在42个区分别设立了地方假释委员会，这些地方假释委员会直接受内政部缓刑局的领导。可将我国的社区矫正机构独立出来，对矫正机构的人员、经费、业务指导统一进行管理，集中精力专注于本机构内部的社区矫正事务，以免被各方行政事务牵制，耗费过多的精力。

（三）明确执法人员的身份和权限

一方面，由于社区矫正是在社区内执行刑罚，矫正工作人员（即矫正官）在本质上依然是代表国家对其进行帮助和改造，因此对于专业的矫正官，需要使其享有国家公务员的身份和级别，具有和地方公务员相当的薪资和待遇。这样既可以加强矫正官的个人工作责任感和荣誉感，也有利于保持执法队伍的权威性和稳定性[5]。除此之外，针对基层社区矫正工作压力较大、工作人员负担过重等问题，我们可以在社区矫正专业人员之外，通过社会招募等方式，组建一支社区矫正志愿者队伍，吸引有责任感、富有爱心的居民参加，形成以社区矫正专业人员为主、矫正志愿者为辅的矫正队伍。由于社区矫正工作属于非监禁性矫正形式，具有一定的严肃性和正规性，因此，我们还需要对这些志愿者进行专业培训，使他们严格遵守有关程序规定，掌握基本的矫正方法。在实际工作中，矫正志愿者主要负责配合社区矫正专业工作人员的工作，帮助其共同完成矫正任务。这样既能减轻基层社区矫正工作人员的工作压力，保证矫正任务的顺利完成，也能使志愿者在参与过程中具备基本的法律素养，起到一定的法治宣传的作用。

另一方面，因为社区矫正实质上仍是一项刑罚执行活动，矫正对象仍然具有人身危险性，所以应当赋予社区矫正工作人员一定的执法权限。只有具有一定的执法权限，必要时对矫正对象可采取适当的强制措施，才能最大限度地保障执法者的人身安全，从而实现矫正效果最大化。同时，还可以参照现行的监狱警察制度，在考虑到社区矫正工作实际的前提下，在社区矫正队伍中配备一定数量的矫正警察，以此来协助矫正官进行矫正帮扶工作，对矫正过程中拥有的权限和可采取的强制措施予以明确规定，管理模式可以参照监狱警察进行设置，授予其警衔，使其享受相应的津贴待遇等。这样既能够提高社区矫正机构工作者的执法权威，保障其执法活动安全，也有利于社区矫正工作依法依规顺利开展。

四、结语

社区矫正制度对于社会转型期的发展中国家具有重要意义，它能有效促进我国司法体制改革，合理配置司法行政资源，帮助罪犯重新回归社会等等。《社区矫正法》的出台，是我国社区矫正制度历史性的改革和创新，它奠定了社区矫正工作的法律基础，推动了我国社区矫正制度进一步发展和完善。但我们必须认识到，我国社区矫正制度尚处于初步发展阶段，我们仍需不断总结和思考当前社区矫正实践中的经验和不足，借鉴国外相关立法和实践经验，继续进行补充和完善。尤其是对社区矫正主体的设置问题，需要予以认真对待。只有这样，才能不断促进社会管理创新，保证国家的长治久安。

参考文献：

[1]董孝威，柏璐.2012年刑事诉讼法修正案中社区矫正问题研究[J].法制博览（中旬刊），2014（7）.

[2]但未丽.社区矫正官执法身份的实然与应然[J].首都师范大学学报（社会科学版），2017（2）.

[3]但未丽.当前中国社区矫正发展的困境及应对[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2015，31（5）.

[4]孟建柱.深化司法体制改革[N].人民日报，2013-11-25（6）.

[5]顾榕.应组建社区矫正官队伍[J].人民检察，2017（22）.

责任编辑：朱婧婧