论基于优益权的行政协议单方变更解除权之行使

王亚利 岳雪峰

摘 要：行政机关在行政协议中享有基于优益权的单方变更解除权。单方变更解除权的行使体现了公共利益优先、公私法益平衡及契约严守的理念。实践中，滥用行政优益权、混淆单方变更解除权类型、程序规范不足、赔偿补偿标准模糊等问题阻碍了单方变更解除权的规范行使。因此，需通过规范行政优益权之行使、厘清单方变更解除权的类型、健全程序规则、明确赔偿补偿标准等途径来完善其行使规则和相关制度。

关键词：行政协议；行政优益权；单方变更解除权

中图分类号：D912.1   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）11-0090-04

行政机关在履行行政协议的过程中可基于行政优益权单方变更解除行政协议，①即基于行政优益权单方变更解除权。《行政诉讼法》（2015）将行政机关变更解除行政协议引发的纠纷纳入行政诉讼受案范围后，2019年出台《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《司法解释》），又对单方变更解除权做了进一步规定，②但并未对单方变更解除权的行使提供具体指导，导致单方变更解除权行使规则不明。如唐某诉某县政府案（以下简称“关岭案”）中，③初审法院认为：县政府以相对人唐某获得补偿款过高，损害公共利益为由，单方变更行政协议的行为符合公共利益，遂驳回唐某诉讼请求。唐某不服，提起上诉。二审法院以一审判决事实不清，证据不足，缺少法律依据为由撤销原判。县政府遂申请再审，本案诉至最高人民法院（以下简称最高法），最高法认为：县政府仅以补偿款过高为由，认定损害公共利益，从而基于优益权单方变更行政协议，缺乏事实和法律依据，遂维持二审判决。

本案主要争议焦点在于县政府能否基于行政优益权单方变更行政协议，即县政府是否具备基于优益权之单方变更解除权的行使条件。一审法院认为本案满足行政优益权的行使条件，而再审法院实际上否定了县政府行使优益权的基础。两份不同的裁判结果背后是关于单方变更解除权的行使规则之争。但问题在于，我国当下的法律法规尚未对此做出具体的、统一明确的规定。此外，不同类型的单方变更解除权的提出，又容易造成行使规则的混乱[1]。因此，对行政机关基于优益权的单方变更解除权的行使进行探讨，检视其存在的问题并寻求其完善路径具有重要意义。

一、单方变更解除权的基本理念

（一）公共利益优先

公共利益优先是公法上的基本原则，也是一种利益衡量标准[2]。社会契约论认为，国家和政府的权力由人民赋予，人民通过将部分权力让渡给国家来获得政府提供的公共服务，所以提供公共服务和维护公共利益乃政府首要职责。为保证这一职责的履行，行政协议中行政机关必须享有一定特权。换言之，单方变更解除权的存在就是为了保障公共服务的实现或维护公共利益。《司法解释》第16条赋予行政机关单方变更解除权以维护公共利益，实践中法院也将公共利益作为单方变更解除权行使的理由。笔者通过对最高法发布的18个典型案例的裁判文书进行梳理，其中以“公共利益”为变更解除理由的案件为11件，占比为61%。如“兴国公司诉某县政府单方解除行政协议案”（以下简称“兴国案”）中[3]，县政府依据相关规定，为保护生态环境收回兴国公司的水电站项目建设开发权，取消了尚未开工的相关项目。法院均认为，县政府单方解除行政协议是为了维护公共利益，具有合法性，遂驳回原告诉讼请求。由此可见，为公共利益可以变更解除行政协议已经成为共识。相较于私人利益，公共利益处于优先保护地位。

（二）公私法益的平衡

公私法益平衡是单方变更解除权行使的内在要求。行政机关在行使单方变更解除权时，应当兼顾公共利益与私人权益之平衡。应对受到损失的相对人给予适当的补偿或赔偿。为此法国创设了“经济平衡原则”，以经济补偿作为公私法益平衡的桥梁，在维护公共利益基础上确保相对人获利与损失实现平衡[4]。现实中，行政优益权易被滥用，从而造成公共利益与私人利益的失衡，而“经济平衡原则的存在本身将为个人权利提供保障，阻止行政机关随意行使权力”[5]，从而维护相对人的合法权益。《司法解释》第16条明确规定，行政机关因行使单方变更解除权给相对人造成损失的应予以赔偿，该条文体现了经济平衡原则在我国行政协议制度中的借鉴和运用。实践中法院在认可行政机关为保护公共利益行使单方变更解除权的同时，也主张对相对人产生的合理的直接损失予以补偿。①

综上所述，行政机关行使单方变更解除权并非任意的，还要受到经济平衡原则的制约，给相对人造成损失的，应当对其予以补偿，令其在金钱上没有损失[6]。以此来实现公共利益与私人利益的平衡。

（三）契约精神的遵循

其一，行政协议目的在于公共利益之实现。在协议履行过程中，若公共利益严重受损，则协议的基础将会动摇甚至丧失。继续履行协议将导致行政机关承受巨大损失而显失公平，有悖于诚实信用原则。而诚实信用原则作为契约精神的应有之义，是行政机关订立、履行、变更及解除必须遵守的准则。如最高法在发布的第76号指导案例中指出行政机关在变更行政协议时应有事实和法律依据，且不得违背诚实信用原则。②某公司与某市国土资源局行政合同纠纷案中，法院亦强调变更解除行政协议须遵守诚实信用原则。③其二，行政协议具有契约属性，契约严守原则是契约精神的集中体现，因此协议双方不得任意解除协议[7]。受契约严守原则的约束，行政机关也不得任意行使单方变更解除权，变更或解除行政协议。同时公平原则要求行政机关对相对人的损失予以赔偿或补偿。

二、单方变更解除权行使中存在的问题

（一）滥用行政优益权

行政优益权的行使以公共利益为基础，但公共利益的范圍具有高度的抽象性和模糊性，行政机关难以对其做出准确判断，进而造成行政优益权的滥用。如一些行政机关将公共利益范围扩大至政府利益，单纯地以财政支出多寡作为公共利益是否受损的判断标准。在“关岭案”中，一审法院认为偿款数额过大损害公共利益，而最高法认为“补偿款数额失实”并不能直接证成公共利益受损。前后两种截然不同的判决表明，行政机关存在对公共利益解释的任意扩张，滥用行政优益权的可能。在何某某诉某镇政府行政协议案中，镇政府以安置奖励计算错误等为由解除协议。二审法院认为，行政优益权之行使应基于对公共利益的维护，镇政府以奖励费计算有误为由单方解除行政协议系对行政优益权之滥用，且有悖于诚实信用原则，因此否定了镇政府单方解除行政协议的行为。④

本文认为，行政协议之履行应遵循合同相对性原则，非因公共利益必要，不得随意变更解除协议。所以有必要对行政优益权的行使条件，特别是公共利益情形加以明确，防止行政优益权的滥用。

（二）混淆单方变更解除权类型

不同类型的单方变更解除权，决定了其行使规则和依据有所不同。若当行政协议符合《民法典》第563条规定的情形之一时，行政机关亦可单方解除行政协议，⑤那么此时所依据的并非行政优益权而是《民法典》的相关规定。然而行政机关与司法机关经常忽视这一问题。如在“草本公司诉荆州经济开发区管理委员会行政协议案”（以下简称“草本案”）中，一、二审法院判定行政机关基于行政优益权单方变更解除行政协议合法，但最高法却认为：本案解除协议之行为属于合同法框架内的解除行为。原告的行为已符合合同约定解除条件，行政机关完全可依合同法的规定或合同约定解除协议，而不必行使行政优益权。⑥可见最高法亦主张对单方变更解除权类型进行区分，而非把所有单方变更解除权归于行政优益权的行使。综上，单方变更解除权类型混淆给行政机关和法院带来新的考验。如何对不同类型的单方变更解除权进行区分，关系到单方变更解除权的具体行使规则，应该引起学界和实务界的重视和思考。

（三）程序规范不足

实体法权力的落实有赖于程序制度供给。我国重实体轻程序的法治现状，以及行政协议程序规则的阙如，使得单方变更解除权行使缺少具体的程序规则。而行政优益权必须建立在正当程序的基础之上，行政協议制度才有存在的可能[6]。当下行政协议单方变更解除权行使程序上主要存在两大问题：一是缺乏明确具体的规则指引。笔者分别以“行政协议”与“行政合同”为关键词在“北大法宝”检索栏中进行检索，检索到司法解释、行政法规、部门规章、地方性法规及规章共计79篇立法文件。其中，对行政协议单方变更解除权行使程序做出规定的仅有9篇，占比11.4%。但这些规定又较为笼统，缺乏可操作性。二是有关单方变更解除权行使的程序性规定散见于各地方立法，效力较低，未形成统一的适用规范，导致同类案件发生不同判决结果。①如某公司诉某市管委会变更行政协议一案中，原审法院以行政法未对单方变更解除权行使程序做出具体规定为由，认定单方变更解除权行使程序合法，②从而使相对人丧失了程序救济途径。与之相反，在某公司诉某市政府解除特许经营协议一案中，法院以行政机关未履行告知义务判定解除行政协议程序违法[8]。同类案件的不同判决结果，体现了程序规则缺失带来的司法裁判混乱的问题，表明当下亟须建立具体统一的程序规则，以实现对单方变更解除权行使的控制和规范，保障相对人的合法权利。

（四）赔偿补偿标准模糊

《司法解释》第16条规定，行政主体因单方变更解除行政协议给相对人造成损失的应当赔偿或补偿。然而，赔偿补偿标准究竟是参照国家赔偿标准还是民事赔偿标准并未做出具体说明。学界对这两种标准适用存在争议，司法机关对行政协议的赔偿补偿标准也未做出明确裁判。如在刘某某诉某市某区人民政府及街道办变更行政协议案中，③最高法虽责令行政机关对相对人做出补偿，却未对补偿标准做出说明，使得补偿标准交由行政机关裁量，由此也产生了新的问题。一方面，行政机关对协议相对人获得赔偿补偿金额的自由裁量权过大，容易在做出赔偿补偿决定时倾向于自身利益而减损相对人权利。另一方面，赔偿补偿标准模糊，缺乏统一性，增加了法院在司法审查中的工作难度，令法院在判决中无法就赔偿补偿问题做出合理裁判，难以对相对人进行充分救济。

三、单方变更解除权行使的完善路径

（一）规范行政优益权的行使

1.严格规范对公共利益的认定。公共利益作为行政协议单方变更解除权行使的基本条件，其概念具有模糊性和抽象性。目前，我国对公共利益的衡量标准主要采取法定公共利益需求说，即将案件所涉事实类型化为实在法的有名法定公共利益后，再根据具体法规判断案件是否适用优益权。但公共利益种类多样，无法详尽列举，而行政事务一般都与公共利益有关，使得行政机关判定公共利益时自由裁量权较大，易以“公共利益”为借口，滥用行政优益权。相对人难以在实体法上寻求与之抗衡的依据或救济[9]。因此，行政机关行使单方变更解除权必须就个案中的公共利益做出具体阐释和说明。一般而言，公共利益通常以国家、社会与集体的公共财产或关乎民生的社会福利与基础设施的形式体现，譬如桥梁、土地、水电、道路、医疗卫生、环境资源、公共教育等。由此可见，行政机关行使单方变更解除权至少应满足以上情形，而不能单纯地以成本的增减和财政收入的盈亏为由单方变更解除行政协议。

2.引入比例原则。单方变更解除权既具有高权色彩，也体现出行政裁量的特点。而比例原则调整的是高权性和裁量性的行政行为[10]，因而单方变更解除权的行使理应受到比例原则的约束。

比例原则对单方变更解除权的约束主要体现在以下三个方面：一是适当性，指行政机关在众多实现行政协议目的之路径中，只有当最大限度满足公共利益需求或使行政协议目的实现时，行政机关才能单方变更解除行政协议。二是必要性，即“损害最小原则”，是指行政机关在追求行政管理目标之过程中须采取对相对人损害最小的手段。否则，行政机关不得行使单方变更解除权[11]。三是均衡性，指行政机关要经过利益衡量，保证变更解除协议所带来的收益大于造成的损失。因为即使采用对相对人损害最小的方式，仍可能导致给相对人造成的损失高于行政机关所追求的公共利益，这与行政协议初衷相悖，故而需要对双方利益做出权衡[12]。若行政机关变更解除行政协议给相对人造成的损失远超于要维护的公共利益，则不能行使单方变更解除权。

（二）厘清不同类型的单方变更解除权

首先，应判定是否存在维护国家利益和公共利益的需要，若无维护国家利益和公共利益的需要，则行政机关不能基于行政优益权单方变更解除行政协议，否则将构成对行政优益权的滥用。其次，要看是否发生约定的变更解除情形，有约定的应当从约定，此时变更解除行政协议与行政优益权无关，而是交由合同法框架内进行调整。最后，要看是否满足民法规定的变更解除情形，尤其是当满足《民法典》第563条规定的法定解除情形时，行政机关可以直接依据民法相关规定单方解除行政协议而不必动用优益权。此外，当发生情势变更时，也可以参照《民法典》第533条之规定单方变更解除行政协议[7]。

（三）健全程序规则

1.完善协商机制。协商的本质是意思自由达成合意，实现行政协议双方的利益平衡有赖于协商机制作用的发挥。可以借鉴德国法中优先以协商解决行政协议履行争议的做法，行政主体在行使单方变更解除权时应先同相对人进行协商，协商不成再行使单方变更解除权。协商机制能够促进协议双方相互理解与沟通，通过对话的方式解决争议。

2.落实告知与说明理由制度。告知与说明理由是判定行政行为是否合法的重要依据，也是正当程序原则在单方变更解除权行使过程中的价值体现。行政机关行使单方变更解除权时，应履行先行告知义务，说明变更解除理由，并告知补救措施和救济途径。既可以保障相对人的程序性权利，避免相对人利益受损，也有利于规范单方变更解除权。

3.完善听证程序。行政机关变更解除行政合同，若涉及重大的公共利益，或对相对人的利益有重大影响的，应举行听证[13]。一方面，通过听证能够增加决策的科学性、民主性和透明度，有效制约行政优益权的滥用，保护相对人的合法权益；另一方面，能为双方提供充分交流意见的平台，听取合理诉求，保障权力的正确行使，实现行政管理目的。

（四）明确赔偿补偿标准

如前所述，行政机关须对因变更解除协议遭受损失的相对人进行赔偿或补偿，但赔偿补偿标准尚未统一，缺乏明确规定，由此形成了学界和司法实践中的争议。笔者认为，在赔偿补偿标准上采用如下标准较为合适。

1.參照民事赔偿标准。虽然《行政诉讼法》第78条与《司法解释》第16条对赔偿补偿责任做出了规定，但关于赔偿标准是适用民事赔偿还是国家赔偿并未说明。实践中，法院多采用国家赔偿标准。①有学者认为“不能如民事合同般进行全面赔偿，而适用行政赔偿更符合法理和现实”[14]。但是，行政协议作为公私法交织的产物，相对人基于对国家的信赖与行政主体订立协议，其信赖利益应当得到保护。因此，除直接利益损失之外，相对人因行政机关违法行使单方变更解除权而失去的预期利益也应该获得赔偿。毕竟在行政协议的关系中，相对人并非单纯的被管理者而是政府的合作伙伴，单一地适用行政赔偿标准有失偏颇。尽管契合行政协议的行政性，也不能忽略其协议性的特点。因此，参照民事中的全面赔偿标准适当扩大赔偿范围，将实际损失与期待利益均纳入赔偿范围之中，既能弥补相对人的利益损失，又能防止行政机关肆意行使特权。

2.采用充分补偿标准。有学者主张“作为单方变更解除权的效果，行政机关必须对相对人进行全额补偿，补偿范围包括直接损失及预期收入损失，以此来重建行政协议的经济平衡。”[15]这一观点虽具有合理性，但仍值得商榷。赔偿和补偿属于两种不同的责任承担方式，赔偿之前提乃行政机关行为违法，因此带有惩罚性色彩，故而即使对相对人的赔偿额超出其实际损失也无不当。然而，补偿的前提是行政机关行为具有合法性，若采用全额补偿则加重了行政机关的负担，易使之怠于行使单方变更解除权，放任公共利益受损。充分补偿标准以实际损失的全面填补为必要限度，不计算可得利益，避免了行政主体因过度补偿而消极行使特权的弊端。同时，充分补偿标准能有效实现公共利益与私人利益的平衡，做到“对价”支付，也是经济平衡原则的体现。

四、结语

行政协议作为新型行政管理手段，对其认识与研究有待深入。单方变更解除权作为行政协议制度的重要组成部分，规范其行使规则，完善相关制度构建，建立健全相应的机制体制，对于深化行政协议研究有重要意义。尽管我国行政协议制度仍有待完善，但对行政协议及其单方变更解除权的研究必将随着理论的深入和实践发展趋向成熟。

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