乡村旅游高质量发展的法制思考

摘 要：近几年，受疫情影响，乡村旅游成为消费者选择旅游产品的主基调。携程统计数据显示， 2022年以来乡村旅游较2019年同期已恢复至92%，乡村旅游显然已成为提升乡村经济的重要途径。进入新时代，我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。作为一种旅游新业态，乡村旅游在其蓬勃发展过程中仍存在一些问题。《关于进一步加强市县法治建设的意见》指出：“加强乡村振兴法律服务和法治保障，规范涉农行政执法行为，依法妥善处理‘三农领域传统纠纷、乡村旅游等新业态纠纷。”运用法律思维为乡村旅游高质量发展保驾护航，是确保乡村旅游发展行稳致远的关键。

关键词：乡村旅游；新业态；高质量发展；法律思维

一、乡村旅游发展的现状

近年来，国家高度重视乡村旅游发展。为进一步推进乡村旅游健康发展，各部门联合推出多项利好政策。乡村旅游发展已经成为农村发展、农业转型、农民致富的重要渠道，党的十九大报告提出的乡村振兴战略无疑成为乡村旅游发展的又一剂催化剂，乡村旅游业将会有更大作为、更大担当。目前来看，我国乡村旅游的发展模式主要可归结为以下7种：

（一）城市依托型：环城市乡村旅游发展模式

城市依托型乡村旅游模式是依托于城市的区位优势、市场优势等，环城市区域易于形成一批规模较大、发展较好的环城市乡村旅游圈。比如位于北京市朝阳区金盏乡境内的蟹岛就是城市依托型模式的典型代表，目前已发展为环城市乡村旅游的知名品牌。

（二）景区依托型：景区周边乡村旅游发展模式

成熟的景区有着巨大的辐射力，可为区域旅游在资源和市场方面带来发展契机，有利于周边的乡村地区抢先成为乡村旅游优先发展区。比如山西阳城县皇城村，围绕“夏季康养”“教育研学”“古堡文化”，打造周边村落宜居宜游、功能耦合的“大景区”，以皇城相府为龙头，把周边多个景区景点连珠成串。去年5个村旅游综合收入1亿多元，皇城村村民人均可支配收入达6万元，其余4个村村民人均可支配收入达3.7万元。这种依托大景区的带动作用整合周边资源，实现文旅深度融合，从而带动景区周边乡村旅游业的发展模式，是一种常见的乡村旅游发展模式。

（三）产业依托型：现代农业产业庄园乡村旅游发展模式

特色庄园模式是在统筹做好生态庄园的规划、建设、管理、服务工作的基础上，融合新产业、新业态，突出主导产业、特色产业，通过打造一批有影响、有实力、有效益的农业庄园，培植一批有特色的农产品品牌，用品牌效益、市场效益带动农村土地流转，用产业支撑农村土地流转，实现用“庄园经济”推动乡村经济高质量发展的新支撑和新引擎。

（四）历史文化依托型：古村古镇乡村旅游发展模式

古村古镇旅游是一种比较特殊的旅游形态，其发展必须依赖当地厚重的历史文化积淀，以其深厚的文化底蕴、淳朴的民风和古香古色的建筑遗迹等特点在乡村旅游多种模式中经久不衰。

（五）民俗依托型：乡村文化活化与社区发展模式

近几年，我国的民俗文化旅游事业也取得了很大进步，以民俗文化作为旅游项目逐步树立了自己的品牌形象，各地旅游部门都在大力挖掘本地区的民俗文化资源，使之成为新的经济增长点。民俗风情游、古民居游等具有民族民间文化特色的旅游项目发展迅速，如山西黄河民俗游、昆明云南民族村游、内蒙古草原风情游、新疆民俗游。

（六）创意主导型：传统民间艺术助推乡村旅游发展模式

《“十四五”旅游业发展规划》提出推进“旅游+”和“+旅游”，措施之一就是“创意下乡”“创意进景区”。文化和旅游部办公厅《关于推进旅游商品创意提升工作的通知》要求，“全面推进各省（区、市）‘创意下乡‘创意进景区工作”，以创意设计呈现文化内涵。目前，越来越多的地方开始逐步推广创意下乡，创意进景区、进服务区、进康养基地等模式。

（七）科技依托型：科技引导现代乡村旅游发展模式

科技小镇已成为特色小镇的后起之秀，是按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，聚焦新兴科技产业，融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台。目前具有代表性的有佛山高新区科技小镇群、余杭梦想小镇等，科技小镇是在数字经济发展背景下，通过数字赋能带动当地乡村旅游新发展。

二、乡村旅游发展过程中可能存在的法律问题

（一）乡村旅游用地土地流转缺乏法律规定

无论哪种模式下的乡村旅游的发展都离不开修建旅游设施、开发旅游资源，这些都需要改变现有的土地资源分配格局，因而可以说乡村旅游用地问题就是农村土地资源分配问题，包括土地承包经营权流转的农业用地和非农业用地。从法律层面解决好农村土地流转面临的诸多问题，是推动乡村旅游高质量发展的前提。但现有的《农村土地承包法》對于农村土地承包经营权流转的各种形式以及操作规程并没有给出详细明确的解释。同样，现有法律规定对于不同的土地流转形式，也没有制定不同性质的明确的指导性法律条文。这就使得在流转后的土地上开发乡村旅游项目产生了一定的法律空白。

在我国，现行的农村土地使用权和所有权分立的前提下，征地用地部门在获得土地使用权后，拥有规划主导权并控制土地的经营、收益和转让等权力。与城市土地主体、权属关系明确不同，农村土地权力界定不清，土地集体所有主体不明确，土地产权基础保障能力不足，从土地、房屋到自然资源的登记和确权管理比较模糊。

（二）环境污染须引起重视

乡村旅游最大的吸引力就是其原生态性，无论是城市依托型、景区依托型还是产业依托型的乡村旅游，对环境的要求都是非常高的，发展乡村旅游核心就是要保护当地的生态环境。近年来，随着乡村旅游的发展引起的环境污染问题引起了广泛重视。

在全面推进乡村振兴战略的背景下，现代乡村发展朝着生态宜居的目标不断前进，国家层面虽然对农村污染物的处理有着严格的规定，但是面对缺乏有效的监督和高昂的治理成本的情况，当地政府一般都是睁一只眼闭一只眼。大多数农民仍是采取传统的垃圾处理办法，随意丢弃、填埋、焚烧等，这样的处理方式，对当地的环境产生了巨大影响。国家目前还没有相关防治方法来专门规制乡村旅游环境污染问题，只能依靠当地有关部门的政策文件来管理。而基层地方环保部门的监管力量有限，存在着较大的监管难度，因此部分规章办法的存在只是流于表面，并未发挥应有的效用。

（三）食品安全有一定隐患

发展乡村旅游的经营者多是以当地村民为主体，囿于自身文化素养的限制，他们往往会忽视食品制作的卫生环境、操作流程、安全标准等，使得加工出的食品存在着严重的安全隐患。经营者所提供的食材主要源于野外采摘、自家种植或者购买。野外采摘的食材风险较大，经营者采摘之后也只是经过简单的清洗，若其中有毒有害，残留物较多，就会对人的身体造成一定伤害；自家种植食材的主要问题是农药残留可能超标；购买的食材主要问题是原料采购环节没有统一的管理，进货渠道不正规，对原料相关安全检验等资料不进行查阅，使食品原材料质量往往难以保障，忽视了很多食品安全方面的问题。

（四）消费者维权较为困難

一般而言，乡村旅游的消费者多是自驾出行的散客，在进行消费的时候很少去查看民俗户、农家院等经营者的主体资格，更不要说在消费前签订消费合同，在此情况下，一旦在消费中发生纠纷，消费者碍于时间成本，往往会选择调解的方式来解决纠纷。除了以上因素，消费者法律知识欠缺、侵权行为举证难、维权成本高、追责主体不明确等，也使得消费者维权难上加难。

目前，我国《民法典》《旅游法》以及《消费者权益保护法》中虽均设有专章规定了消费者或旅游者权利，但很多规定倾向原则化，缺少规则性的条款，法律制度的可操作性不强，不能全面有效地规制违法经营活动。乡村旅游与成熟的旅游景区相比，乡村基础设施较落后，从业人员缺少上岗前的培训，政府监管力度不足、违法经营行为缺乏规制，导致乡村旅游市场更加复杂，消费者需要更为规范制度化的法治保障。

三、乡村旅游高质量发展的法规建设

（一）制定乡村旅游用地相关的法律制度

乡村振兴是当前解决“三农”问题的关键，发展乡村旅游是实现乡村振兴的必经之路。乡村旅游的推进不仅会出现土地流转不规范的问题，还会出现新的社会问题，只有制定相应的乡村旅游法律法规及配套制度，才能真正化解当前及此后制约乡村旅游发展的土地问题。通过规范农村土地流转法律法规体系，建立相应的农民社会保障法律法规体系，以法律保障农民长远权益。

考虑到乡村旅游对当地经济的带动作用，为防止出现权力寻租的现象，要严格把控乡村旅游项目审批和准入，制定并规范乡村旅游准入标准，严格执行乡村旅游审批程序与要求，加大地方政府官员考核的综合指标，降低经济性指标。制定乡村旅游用地专项法律法规，明确乡村旅游用地概念、分类、流转和使用用途的法律条文。

（二）加快推进乡村生态环境保护地方立法

2015年3月，十二届全国人大三次会议修改《立法法》，赋予所有设区的市地方立法权。地方立法权主要是指在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项上，地方行使立法权限的规定，充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能，在市容管理、城乡规划、饮用水保护、大气污染防治、非物质文化遗产保护以及文明促进等方面制定出台一系列有效管用的地方性法规。赋予所有设区的市地方立法权，既是机遇也是挑战。既然将立法权赋予地方，那么地方政府就应该在社会治理中用好立法权，制定出高质量、符合当地实际的地方性法规。

“十四五”时期乃至更长的时间内，发展乡村旅游都是乡村经济发展的重点，对于乡村生态环境的保护必须依靠法制。夯实乡村生态环境法制基础，构建系统完整制度框架，对实现乡村旅游高质量发展至关重要。地方立法机构更熟悉当地的环境治理情况，更知晓当地群众对生态产品的需求，制定的法规也就更有针对性。今年3月，中办、国办《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确，鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家进行立法。由此可见，各地可以根据当地旅游资源的特色，制定符合旅游与当地自然环境保护协调发展的地方法规。

（三）加大对乡村旅游的食品安全监管

乡村旅游过程中饮食问题是头等要事。2009年，我国颁布了《中华人民共和国食品安全法》，规范了食品安全问题。2018年，根据国家正式发布的机构改革方案，组建国家市场监督管理总局。随着经济体制的改革和发展，食品安全监管力度不断加大，体系不断完善。但是，由于乡村旅游地多在偏僻的农村、分布零散，在监管体制机制不完善的前提下，食品安全监管就是保障食品安全的关键，应建立健全“地方政府负总责、监管部门各负其责、餐饮企业是第一责任人”的景区餐饮食品安全责任体系。旅游景区餐饮服务提供者应强化食品安全责任主体意识，严格执行餐饮服务食品安全操作规范，对于存在安全隐患的野果、野菜和非食品原料等禁止使用，不吃野味，不滥用食品添加剂，确保饮食安全。此外，旅游景区经营管理者应加强对餐饮服务提供者和服务人员的日常管理。地方各级农业部门、食品安全监管部门和旅游行政管理部门等相关部门应在政府的领导下，采取有效措施，加强沟通协调，严格监督管理，落实监管责任。

（四）健全多元化乡村旅游纠纷解决机制

我国现行的纠纷解决方式有和解、调解、诉讼、仲裁。在纠纷解决方式的选择上，人们基于时间、成本的考量，大部分当事人选择用和解与调解，因此在乡村旅游纠纷解决机制中要建立起以调解为主，和解、诉讼为辅的多元纠纷解决机制。目前，在乡村旅游纠纷解决实践中创建的 “首问负责制”，有效化解了旅游矛盾纠纷。所谓“首问负责制”，即旅游旺季到来时，社区干部分片负责，每位干部负责一片区域，疏导交通、调解纠纷。同时，压实社区调解委员会工作职责，利用聘请社区法律顾问的有利契机，在每个社区打造“1＋1＋N”（“联户党员＋和事佬＋网格员/社区法律顾问”）的调解模式，推动“枫桥经验”在各社区落地，巩固社区矛盾纠纷化解的第一阵地。另外，当社区调解方式无法解决问题时，及时适用法院调解，积极有效地促进当事人之间的和解，防止矛盾的进一步扩大。

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作者简介：张欠欠（1990—），女，河南商丘人，助教，硕士，研究方向：基层法治建设、行政法学。