中国共产党治理形式主义官僚主义的脉络回溯、历史经验和时代要求

2022-05-30洪志雄

党政干部学刊 2022年11期

洪志雄

［摘要］基于不同历史背景的时代主题，中国共产党对形式主义、官僚主义的治理经历了不同的历史阶段，积累了丰富的历史经验。其中，强化科学理论武装是政治前提，坚持正确思想路线是思想基础，深化体制机制改革是体制保证，紧扣问题靶向治疗是核心内容，领导干部率先垂范是关键因素，从严从实久久为功是根本态度，构建有效长效机制是效能保证。新时代对治理形式主义、官僚主义提出了新要求，要聚焦源头治理，净化变种异化滋生土壤，注重系统治理，构建六位一体治理生态，加强综合治理，织牢全面从严约束合力，完善依法治理，推进用人做事实干导向。

［关键词］形式主义；官僚主义；治理经验

［中图分类号］D261.3 ［文献标识码］［文章编号］1672-2426（2022）11-0048-06

习近平总书记在党的二十大报告中指出，要“持续深化纠治‘四风，重点纠治形式主义、官僚主义”［1］。以历史思维对中国共产党百余年来治理形式主义、官僚主义的历程与经验进行梳理和总结，为当前和今后相关工作的开展提供理论遵循和实践指引，是新时代反对形式主义、官僚主义，提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力的重要课题。

一、中国共产党治理形式主义、官僚主义的脉络回溯

基于不同历史背景的时代主题，形式主义、官僚主义的表现形式各异，因此中国共产党对形式主义、官僚主义问题的治理也经历了不同的历史阶段，并呈现出差异化的阶段性特征。

（一）新民主主义革命时期（1921—1949）

这一阶段形式主义、官僚主义主要表现在理论水平不高导致世界观和认识论上的唯心主义，如形式主义中的本本主义、主观主义等。毛泽东早在1929年就指出“形式主义之来源是由于唯心主义”［2］74。在《反对本本主义》中，毛泽东认为形式主义表现为“不根据情况进行讨论和审查，一味盲目执行”［3］111。刘少奇也认为当时党内一些干部中主观主义和形式主义的毒很深，“只注意事物的表面和形式，而不注意事物活泼的内容；只记得马克思主义的条文，而不能将这些条文活泼地运用到具体环境中去；使我们机械地处理问题，一切工作公式化、刻板化”［4］71。1945年的《关于若干历史问题的决议》更是指出这种由形而上学的哲学所产生出来的错误是导致一切政治上、军事上和组织上错误的根源。［5］990关于官僚主义，毛泽东早在1933年就指出“官僚主义的领导方式，是任何革命工作所不应有的”［3］114，认为前者“不知道领导和群众相结合、一般和个别相结合的原则”［5］902，为了反对官僚主义就必须提倡马克思主义的科学方法。

综上所述，这一阶段治理形式主义、官僚主义的主要特点是以集中性的整党整风，加强理论学习和思想教育。1942年的延安整风运动就是一场深刻的马克思列宁主义思想教育运动，它提高了广大中国共产党党员、干部尤其是中国共产党的高级干部的思想理论水平，弘扬了实事求是的思想作风，达到了整顿学风、党风和文风的目的。在中国共产党第八次全国代表大会上，毛泽东高度评价了以1942年延安整风运动为代表的数次整风运动，认为对于“思想上的主观主义、工作上的官僚主义和组织上的宗派主义，必须继续用加强党内思想教育的方法来克服”［6］116。总的来说，这一阶段形成了以大规模的学习运动武装头脑，以正确的思想路线推进思想建党的重要经验。

（二）社会主义革命和建设时期（1949—1978）

这一阶段形式主义、官僚主义主要表现在执政地位转变带来的官僚主义、贪污腐化、“五多五少”等。“执政党的地位，很容易使我们的同志沾染上官僚主义的习气。”［7］214毛泽东将干部中官僚主义如“摆架子、摆资格、不平等待人、看不起人”［6］378等称为“官气”，认为这是最低级的趣味，脱离实际、脱离群众，“不愿意以普通劳动者的姿态出现”［6］378。除此以外，毛泽东还在《反对官僚主义，克服“五多五少”》中指出官僚主义的突出表现是“会议多，联系群众少；文件、报表多，经验总结少；人们蹲在机关多，认真调查研究少；事务多，学习少；一般号召多，细致工作少”［8］167。周恩来在《反对官僚主义》中列举了官僚主义的多种典型形式，如“脱离领导、脱离群众”“强迫命令”“事务主义”“文牍主义和形式主义”“摆官架子”“执法犯法、自私自利”［9］418-422等。

这一阶段中国共产党对形式主义、官僚主义的治理，除了承袭之前理论学习和思想教育的经验外，还初步形成了思想作风建设必须依靠制度和监督的正确思路，提出“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对党的组织和党员实行严格的監督”［7］215。这种监督除了党内监督，还包括人民群众及党外人士的监督两个方面。遗憾的是，此时中国共产党还没有建立起正式、有效的监督制约机制，并且随着1957年“开门整风”的措施失当，及其转向“反右”，导致党内存在的官僚主义、主观主义、宗派主义等错误作风非但没有克服，反而更加严重。总体而言，这一阶段治理形式主义、官僚主义获得的有益经验：一是要坚持党的群众路线，加强对执政党的批评和监督；二是这种批评和监督要依赖于相应的制度和机制，而不是大规模的暴风骤雨式的群众性政治运动。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期（1978—2012）

这一阶段形式主义、官僚主义主要表现在：领导干部的特殊化、官僚化以及市场经济体制下的贪污腐败。1979年，邓小平在党、政、军机关副部长以上干部会上集中谈了党风建设问题。他指出：“最近一个时期，人民群众当中主要议论之一，就是反对干部特殊化。要讲特殊化，恐怕首先表现在高级干部身上。当然，我不是说所有的高级干部都是这样，我们的许多高级干部是很艰苦朴素的，但确实有些人特殊化比较厉害……应该看到，这不单是一个党风问题，而且形成了一种社会风气，成了一个社会问题。”［10］216他还将当时党和国家领导制度和干部制度的弊病概括为“官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制以及形形色色的特权现象”［10］327。另外，改革开放以来，腐败问题有了新的滋生土壤。邓小平同志指出：“这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那末，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌的问题。这不是危言耸听。”［10］403从而，党的十四大把“党坚持不懈地反对腐败”写进党章，将反腐败斗争上升为重大战略。十四届中央纪委二次全会，首次作出“反腐败斗争的形势是严峻的”重大判断。

这一阶段治理形式主义、官僚主义的主要特点是明确并逐渐落实制度建设、严格法制、强化监督的新思路。邓小平从根本上指出，“当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”［10］328。邓小平强调“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等”［10］332，“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”［10］332。在此精神指导下，中国共產党十二大新党章的通过，标志着对党内问题从集中整党向经常性建设的方式转变，特别是制度建设和组织建设，这同样是这一时期治理形式主义、官僚主义的实践积累的最重要的经验。

（四）中国特色社会主义新时代（2012至今）

这一阶段形式主义、官僚主义主要表现为阻碍党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实的形式主义、官僚主义及其新变种。习近平总书记指出，当前形式主义、官僚主义依然突出，又有新的表现形式，比如“有的口号喊得震天响、行动起来轻飘飘。有的把‘痕迹当‘政绩。有的工作拖沓敷衍，遇事推诿扯皮。有的看似讲规矩，实则不担当。有的搞家长制、‘一言堂”［11］44-45等，并且在高压之下出现改头换面、由明转暗等隐形变异。习近平总书记在不同场合反复强调要“充分认识形式主义、官僚主义的多样性和变异性，摸清形式主义、官僚主义在不同时期、不同地区、不同部门的不同表现”［11］43，同形式主义、官僚主义进行坚决斗争，并号召“各级领导干部要敢于拿自己开刀，解决问题才能势如破竹，改进工作才能立竿见影”［11］130。

十八大以来中国共产党治理形式主义、官僚主义的主要阶段性特点是推进全面从严治党。“全面”是指全面推进党的政治、思想、组织、作风和纪律五个方面的建设，并把制度建设贯穿其中，这是新时代整治形式主义、官僚主义的根本之道。“从严”是指“作风问题抓和不抓大不一样，小抓大抓也大不一样，只有动真格打硬仗，才能扫除顽瘴痼疾，取得人民满意的实效”［12］，要有严抓的决心、常抓的韧劲、久抓的耐心。新时代全面从严治党的要求在实践过程中所形成的全方位的举措既是这一时期党风建设的主要特色，也为治理形式主义、官僚主义贡献了新的经验，概括起来，主要包括：解决突出问题和探索治理规律相结合；强调抓“关键少数”，注重以上率下；决心、韧劲、耐心缺一不可；“六大建设”一体推进等等。其中一些具体的举措，既继承了历史上行之有效的做法，又将其系统化提升到一个新的高度，取得了新的成效。

二、中国共产党治理形式主义、官僚主义的历史经验

形式主义、官僚主义是作风问题中的顽瘴痼疾，中国共产党在不同的历史阶段对其进行了深刻的理论剖析和强有力的治理实践，积累了丰富的历史经验。

（一）强化科学理论武装是治理形式主义、官僚主义的政治前提

习近平总书记指出：“‘四风问题只是表象，根本是背离了党性，丢掉了宗旨。”［11］33强化科学理论武装，通过对马克思主义科学真理和马克思主义中国化理论创新成果的学习贯彻，来坚定党员干部的理想信念、政治立场，提高全党的思想水平和政治水平，是历史上中国共产党治理形式主义、官僚主义的重要经验。为克服主观主义和形式主义，1941年中共中央就以中央委员为范围成立了中央学习组，以提高党内高级干部的理论和政治水平。在中华人民共和国成立初期，毛泽东又提出要“用阅读若干指定文件，总结工作，分析情况，展开批评和自我批评等项方法……克服工作中所犯的错误，克服以功臣自居的骄傲自满情绪，克服官僚主义和命令主义”［13］72。进入新时代，习近平总书记同样强调要持续开展党内教育，“从思想上正本清源、固本培元，筑牢信仰之基、补足精神之钙、把稳思想之舵”［14］31。

（二）坚持正确思想路线是治理形式主义、官僚主义的思想基础

实事求是是形成理论联系实际、密切联系群众、求真务实、调查研究等优良作风的思想基础。坚持实事求是，就必须坚持想问题、作决策、办事情从实际出发，而不能从本本出发，要了解客观实际，就必须深入群众、深入实践进行调查研究，发扬求真务实的工作作风，善于批评与自我批评，提高解决实际问题的能力。形式主义、官僚主义及其各种表现形式在于世界观、人生观和价值观的“总开关”没有把好。从思想根源上来破解，首先就要回到实事求是的思想路线，解决滋生形式主义、官僚主义的世界观、人生观、价值观问题，以及用马克思主义的立场、观点、方法克服权力观异化、宗旨观异化、政绩观异化等认识论、价值论问题，还需要坚持一切从实际出发的方法论，解决工作作风不实、脱离实际的问题。

（三）深化体制机制改革是治理形式主义、官僚主义的体制保证

邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就可能重新出现”［10］333，并提出官僚主义的一个病根是长期缺少自上而下的明确的约束法规和对个人的权责规定。针对滋生形式主义、官僚主义的体制根源，习近平总书记强调，治本就需要从工作程序、体制机制等方面下功夫。从中国共产党的历史实践看，这方面概括起来主要包括深化体制机制改革、有效转变政府职能、合理矫正利益分配、理顺工作权责关系，建立健全科学的领导体制与管理体制、科学的选人用人与干部考核评价晋升机制、科学的干部激励机制与容错纠错机制、科学而完善的权力监督与制约机制等。

（四）紧扣问题靶向治疗是治理形式主义、官僚主义的核心内容

中国共产党作风建设的一个突出特点是立足问题导向，聚焦突出矛盾，猛药去疴以治标促治本。在治理形式主义、官僚主义方面，除了针对“保持同人民群众的血肉联系”和“反腐倡廉”这两个持续关注的问题外，还根据党在不同历史时期的不同历史任务，对影响完成这些任务的形式主义、官僚主义的突出表现进行精准靶向治疗，如新民主主义革命时期的主观主义、形式主义，改革开放初期的特权主义、干部特殊化，新时代阻碍党中央决策部署贯彻落实的形式主义、官僚主义等，都是各个时期作风整顿的重点。习近平总书记强调：“反对形式主义要着重解决工作不实问题，督促领导干部树立正确政绩观，克服浮躁情绪，抛弃私心杂念。反对官僚主义要着重解决在人民群众利益上不维护、不作为问题，既注重维护最广大人民根本利益和长远利益，又切实解决群众最关心最直接最现实的利益问题。”［11］30习近平总书记强调要摸清形式主义、官僚主义在不同地区、不同部门的不同表现，在分析其产生根源的基础上进行针对性的治理。

（五）领导干部率先垂范是治理形式主义、官僚主义的关键因素

习近平总书记强调，全面从严治党，关键是要抓住领导干部这个“关键少数”。形式主义、官僚主义的病症在下面，病根却在上头，要“以上率下，自上而下，一级带一级，一级做给一级看，自觉起示范带头作用”［11］127-128，形成“头雁效应”。在中国共产党作风建设的历史上，领导干部率先垂范是其中的一条重要经验。延安整风时期，毛泽东就指出整风的主要和首先的對象是党的高中级干部，特别是高级干部。十一届三中全会后，针对当时的干部特殊化问题，邓小平强调要从高级干部抓起，要求高级干部带头解决这个事情。十四届四中全会要求理论武装必须以党的高级干部尤其是省部级以上主要领导干部为重点。进入新时代，习近平总书记更加突出了以上率下对解决作风问题的重要意义，强调“正人必先正己，正己才能正人”［11］129，要落实一级抓一级的主体责任，以问责为抓手，层层传导压力，确保责任落到实处。

（六）从严从实久久为功是治理形式主义、官僚主义的根本态度

以形式主义、官僚主义为代表的作风问题具有顽固性和反复性，克服这些问题不仅需要攻坚战，还需要持久战，需要常抓的韧性和久抓的耐心。习近平总书记指出，过去作风问题一直在抓却收效欠佳，原因在于低估了问题的复杂性和顽固性，没有将严的主基调坚持下去，很多人就地观望盼着紧绷的弦松一松，甚至觉得活动结束后又会“涛声依旧”。作风建设如同逆水行舟，一篙不可放缓；又同水滴石穿，一滴不可迟滞。正是本着这种认识和态度，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面从严治党，持续保持高压态势，针对形式主义、官僚主义的突出问题，真抓、严抓、常抓、细抓，将各项整改措施落到实处，坚决防止老问题反弹回潮。这种以自我革命的精神铲除作风毒瘤的态度是新时代作风建设取得实效的重要保障。

（七）构建有效长效机制是治理形式主义、官僚主义的效能保证

习近平总书记在分析作风问题反复时，指出“缺乏管长远、固根本的制度”是一个重要原因。随着党风问题上从集中性的整党到经常性的制度建设的路径转向，通过构建有效长效的制度机制来维持整风的实效成为中国共产党治理形式主义、官僚主义的主要举措和重要经验。这种有效长效机制的构建主要体现在教育、制度和监督三者的并举。教育方面，中共中央办公厅在2006年印发的《关于加强党员经常性教育的意见》和2010年印发的《关于推进学习型党组织建设的意见》等文件标志着中国共产党历史上通过学习教育的规范化和常态化来克服思想作风问题的实践开始走向成熟。制度方面，在十四届四中全会之后，中国共产党的党内法规和制度建设步伐明显加快，在民主集中制、基层党组织建设和干部的培养和选拔等方面出台了一系列的规章制度，对作风问题的整治逐渐规范化、制度化。监督方面，通过不断完善党内法规，包括党章、监督条例及其他规范等，已逐步形成党内监督法规体系。

三、中国共产党治理形式主义、官僚主义的时代要求

虽然中国共产党在治理形式主义、官僚主义方面取得了重要的成就，积累了丰富的历史经验，但依然面临形式主义、官僚主义久治不绝和隐形变异等治理困境。党的二十大报告指出，“一些党员、干部缺乏担当精神，斗争本领不强，实干精神不足，形式主义、官僚主义现象仍较突出”［1］。对形式主义、官僚主义的治理需要坚持问题导向，在方式手段、态度方法、体制机制等方面综合施策。

（一）聚焦源头治理，净化变种异化滋生土壤

当前的形式主义、官僚主义是一种明知有错但为了个人私利仍然去做的“自觉故意”的形式主义、官僚主义，它产生的原因，习近平总书记指出，“说到底，还是理想信念不坚定”［15］339。理想信念上的动摇和缺失导致部分党员干部在工作中转向“务实”，丢掉了共产党人的初心使命，丧失了担当意识和为民意识，造成权力观、事业观与政绩观的扭曲。在新时代和新发展阶段，解决形式主义、官僚主义问题，需要坚持和发展党史上推进思想建党的宝贵经验，使党员干部牢固树立人民立场，坚定理想信念，筑牢信仰之基、补足精神之钙。一方面，党员干部要通过常态化学习机制学习党的创新理论，学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于力戒形式主义、官僚主义的重要论述，“坚持用新时代中国特色社会主义思想统一思想、统一意志、统一行动”［1］，树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，以自我革命的精神拧紧思想信念的“总开关”。另一方面，展开警示教育，通过为形式主义、官僚主义“画像”，使党员干部们自我对照、自我剖析、自我反思，以反面教材警示党员干部明底线、知敬畏，筑牢思想防线。

（二）注重系统治理，构建六位一体治理生态

形式主义、官僚主义的有效治理还依赖于风清气正的政治环境。这就需要坚持系统思维，全面推进党的建设，持续净化党内政治生态，为治理形式主义、官僚主义提供结构性保证。要以政治建设为统领，从讲政治的高度审视形式主义、官僚主义问题，牢记党的性质和宗旨，牢记党对干部的要求，使各级领导干部在整治形式主义、官僚主义问题上与党中央保持高度一致，切实将党中央关于力戒形式主义、官僚主义的精神和要求落到实处。在思想建设上，通过加强党性修养坚定理想信念，进而端正思想认识，提高道德操守，抵制歪风邪气，做到心存敬畏、手握戒尺，慎独慎微、勤于自省。在组织建设上，严肃党内政治生活，各地区各部门党委（党组）要履行治理形式主义、官僚主义的主体责任，将自己摆进去，拿出有效的整治措施。在作风建设上，将治理整治形式主义、官僚主义问题作为当前作风建设的重点来抓，以点带面，为党内思想作风转变和党内其他一些问题的解决奠定更好的基础。在纪律建设上，结合干部考察、工作检查、专项巡视、重点督查、强力问责等方式，严明党的纪律，提升全党的规矩意识，使整治形式主义、官僚主义成为时刻紧绷的弦。在制度建设上，完善党的自我革命制度规范体系，进一步改革和完善党内法规、领导体制和管理体制，营造风清气正的政治生态，为解决好形式主义、官僚主义问题提供制度保障。

（三）加强综合治理，织牢全面从严约束合力

在新时代推进全面从严治党的要求下，治理形式主义、官僚主义需要掌握治理经验的核心要义，坚持问题导向，在方式手段、态度方法、体制机制等方面综合施策。一是与时俱进地将百余年来治理形式主义、官僚主义行之有效的手段、做法、经验制度化、常态化，并根据时代特征赋予新的内容和形式，主要涉及教育、制度、监督三个层面。二是基于新时代的实践，将解决突出问题和探索治理规律结合起来，将抓住“关键少数”和引领“最大多数”结合起来，将制度的刚性约束和先进文化、政治价值、共同体道德等柔性机制结合起来，形成治理合力。三是加强前瞻性，察觉和预测形式主义、官僚主义在新领域新工作中的新表现和演化趋势，防范在先、处置在小、防微杜渐。如在新发展阶段，以新发展理念推动高质量发展形成新发展格局的“三新一高”中的形式主义、官僚主义问题，影响党中央决策部署贯彻落实、漠视侵害群众利益、加重基层负担的形式主义、官僚主义问题等。

（四）完善依法治理，推进用人做事实干导向

形成求真务实、清正廉洁的新风正气还有赖于清晰的法制导向，这就需要完善相关国家法律、党内法规、政治规矩等，形成系统完备、科学规范、运行有效的治理形式主义、官僚主义的法治体系，同时增强各级领导干部的法治思维、法治观念，提升其依法执政的本领，在党内形成崇法、依法的氛围，不断提升整治形式主义、官僚主义法治体系的治理效能。落实以立法为基点转变工作作风，特别是要“建立科学规范的干部考核评价体系，形成激励干部求真务实的有效机制”［11］99，以科学的评价标准和奖惩机制作为指挥棒，“引导干部树立和践行正确政绩观，推动干部能上能下、能进能出，形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的良好局面”［1］。完善和落实容错机制，打消一些敢闯敢干的干部的疑虑，让这些机制真正发挥其导向作用。同时，完善法律、制度、机制间的衔接与协同，发挥系统集成、协同高效的整体效应，严格执法、狠抓落实，避免以形式主义反对形式主义、以官僚主义反对官僚主义。

参考文献：

［1］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2022-10-26（1）.

［2］毛泽东文集（第一卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［3］毛泽东选集（第一卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［4］刘少奇选集（上卷）［M］.北京：人民出版社，1981.

［5］毛泽东选集（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［6］毛泽东文集（第七卷）［M］.北京：人民出版社，1999.

［7］邓小平文选（第一卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［8］毛泽东文集（第八卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［9］周恩来选集（下卷）［M］.北京：人民出版社，1984.

［10］邓小平文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［11］习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编［M］.北京：中央文献出版社，2020.