以商事矛盾纠纷调解为突破口深化行业协会商会守正创新改革

陈金明

我国社会矛盾纠纷呈现加速上升态势，特别是受新冠肺炎疫情影响，经营者之间、经营者与消费者之间的商事矛盾纠纷增多，如果都走法律诉讼渠道，不仅法院的工作量大幅度增加、处理效率下降，还显著抬升了整个社会的运行成本。我们最近在开展市域社会治理调研中发现，行业协会商会参与基层矛盾纠纷调解成功率普遍较高，调解作用日益凸显。与此同时，也还存在授权不足、案源不畅、定位不准、专业化不够、体系不全等突出问题。如若坚持“授权、赋能、守正、健身”等改革之道，必将为行业协会商会转型发展开辟大有作为的新空间。

一、行业协会商会在社会矛盾纠纷调解中的作用日趋显著，守正创新初见端倪

习近平总书记专门作出重要指示，要求厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，理清政府、社会、市场三者关系，加强综合监管，加强党的领导，规范行业协会商会依法运行，促进行业协会商会更加有效地发挥作用。

（一）改革新起点上，要在实践中不断厘清行业协会商会职能边界

行业协会商会与行政机关脱钩改革进入全面做深做实阶段，已基本完成了最初设定的脱钩改革目标任务。截至2020年底，全国共有728家全国性行业协会商会和67491家地方行业协会商会，按照“五分离、五规范”的要求基本完成了脱钩改革，完成率分别为92％和96％。推进行业协会商会与行政机关脱钩、深化行业协会商会改革，是一篇前后相续的大文章，“前半篇”重在调整减量，厘清职能边界，形成物理变化；“后半篇”重在提质增效，激发内在活力和发展动力，催生化学反应。目前，“前半篇”已基本完成，“后半篇”正待谋划跟上。

（二）行业协会商会在调解社会矛盾纠纷中的作用愈加突出，日益成为基层治理改革的一大亮点

随着我国社会结构深刻变化，市场主体及群众法治意识不断增强，利益诉求越发多元，矛盾纠纷易发多发，一些行业、专业领域矛盾纠纷呈不断增长态势。据有关资料显示，以上海市为例，行业、专业领域矛盾纠纷年受理数量已占全市纠纷受理总量的60％。完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，是社会治理现代化的重要体现。行业协会商会作为社会组织的重要组成部分，是提升社会治理现代化的重要力量。深化行业协会商会改革，促进行业协会商会发挥职能优势，实现矛盾纠纷发现在基层，化解在基层，不断激发社会组织参与社会治理的内生动力。行业协会商会调解方式灵活，程序便捷易行。相比社会矛盾纠纷进入诉讼程序，行业协会商会调解社会矛盾纠纷，能够有效降低社会成本和经济成本。

（三）一些地方因势制宜积极创新，在调解基层矛盾纠纷中积累了不少改革经验

随着法院案件量大幅增长，行业协会商会参与调解在化解社会矛盾纠纷中的作用更加凸显，成为提高化解矛盾纠纷效率的重要途径。比如，深圳市集装箱运输协会、盐田港口汽车运输业工会联合会、深圳市物流行业协会、深圳市平江商会等社会组织积极设立“行业调解室”。盐田街道打造“李饶工作室”等5个门类调解工作室，组建30个调解小组，形成一支218人的兼职调解员会员队伍，搭建了“行业+商会+小区+社区+街道+派出所”调解工作网络，2019年成功化解基层矛盾纠纷500余宗，调解成功率达98％以上。浙江嘉兴南湖区率先探索建立“商人纠纷商会解”涉企纠纷多元化解机制，2020年4月至2021年4月，共调处665件，调解成功352件，调解成功率52.3％。曲靖市在部分区县设立专门调解场所，主动邀请金融、汽车、律师等当地行业协会商会参与商事纠纷调解，2021年上半年调解成功率在80％以上。

二、行业协会商会与行政机关脱钩之后发展仍存在一些困难，面临不少体制机制障碍

推进行业协会商会与行政机关脱钩以来，其规范健康发展取得了明显的积极成效，但也存在“冰火两重天”的倒置现象，一方面人员闲置无所作为，另一方面社会需要解决的商事矛盾纠纷“案源”节节攀升，这其中就暴露出若干体制机制难点堵点。

（一）法定授权不足

目前，行业协会商会调解社会矛盾纠纷缺乏立法层面的顶层设计和程序构造的法律强制性。比如，缺乏程序保障，当事人如何申请调解、怎样受理调解申请、调解时限是多少等等，均未作相应规定。相关法律法规滞后，《人民调解法》颁布实施已有10年多时间，社会矛盾纠纷发生了许多新的变化，既有调解体系已难以适应新的形势需要，特别是行业协会商会调解缺乏明确上位法规定。加之宣传力度不够，群众的认可度和认同感不高，人们惯性思维还是遇到矛盾纠纷首选到法院诉讼，与把矛盾纠纷解决在基层的初衷存在偏差。

（二）案源机制不畅

参与商事矛盾纠紛调解是行业协会商会新时期发挥作用的有为空间，是推进其转型改革的重要方向，但日益增多的商事矛盾纠纷调解“业务”到不了这里，自然也就难以发挥其调解作用。目前，社会普遍认为矛盾纠纷化解是公安、司法、法院的职能，与行业协会商会没有关系，人民法院接到商事矛盾纠纷案件源源不断增长，人民银行系统掌握的商事调解潜在案源不能推送到调解中心，事实和潜在案源都各管一段，导致行业协会商会参与调解矛盾纠纷的“市场”不充分，理顺调解链条还面临多个堵点断点。

（三）调解定位不准

商事矛盾纠纷调解是纯公益性还是准公益性乃至市场化行为，亟待解决这个定位难题。法院打官司要耗费大量诉讼成本和时间成本，但调解节省成本和时间，却不能取得补偿。目前，《人民调解法》规定的调解都是公益性的，商事矛盾纠纷调解若只能定位公益性，一定程度上降低了行业协会商会参与调解矛盾纠纷的内在动力。商事矛盾纠纷调解该不该收费、要不要收费等都是摆在现实面前的课题。

（四）专业化水平不高

行业协会商会的调解员多为兼职，没有足够的时间和精力完成矛盾纠纷多元化解工作，且部分调解人员业务不精，缺乏专业法律知识，对部分专业性较强的纠纷，对事实认定和法律适用掌控能力不足。基层行业协会商会更为薄弱，甚至一些基层行业协会商会处于“僵尸、空壳”组织。部分行业商会协会规模偏小，号召力、凝聚力不足，调解方法、手段还比较单一。要“揽瓷器活”，没有“金刚钻”。

（五）体系建设不全

按照把矛盾化解在基层的治理要求，今后包括商事矛盾纠纷在内的社会矛盾要就近就地化解，但目前，商事纠纷调解体系与能力建设跟不上日益增加的调解需要。社会治理的主阵地在基层，专门化标准化的区县调解中心、镇街（乡）调解室等相应的调解体系和能力建设亟待补短板和提质量。

三、要以新时期商事矛盾纠纷调解为重要支点，坚持“授权、赋能、守正、健身”，推动行业协会商会改革走深走实

当前，行业协会商会改革正经历大考，行业协会商会是我国经济建设和社会发展的重要力量，是有效市场和有为政府之间不可或缺的重要一环，是推动国家治理现代化和建设高标准市场经济的一个重要标志，做好新时期行业协会商会改革顶层设计至关重要。建议将调解商事矛盾纠纷拓展为新时期行业协会商会四大职能之一，并着重从“授权、赋能、守正、健身”等环节深化改革。

（一）加强规范授权，拓展行业协会商会调解商事矛盾纠纷的职能作用

建议在中央出台的深化行业协会商会和中介机构改革文件中，对行业协会商会参与社会矛盾纠纷调解作出顶层设计和具体指引。建立健全法律法规体系，加强法定授权，进一步明确行业协会商会的调解权限和调解范围，明确规定当事人申请行业协会商会调解社会矛盾纠纷的期间、调解的基本原则、调解时限、当事人在调解过程中的具体权利与义务、调解协议涵括的内容及调解不成时的处理方式等等。加强人民法院对达成的调解协议法律效力和执行力保障。积极推动政府购买调解服务制度化，建立公益调解与商事矛盾纠纷专业调解制度，并采取不同的经费保障模式，彻底堵住行业协会商会靠收取会费谋生的不正之道，开正门堵邪路，支持行业协会商会高质量转型发展。

（二）建立健全人民法院、人民银行、行业协会商会等联动顺畅的商事矛盾纠纷案源供应机制和诉调对接机制

积极推动行业协会商会朝着参与社会矛盾纠纷调解业务方向转型发展，要着力打通案源供应机制，帮助行业协会商会解决“无米之炊”的现实难题。针对商事矛盾纠纷，在全社会逐步树立调解是首选、诉讼是次要方式的新理念和新模式，加快构建新时代大调解新格局。推动人民法院在案源机制化分级分类基础上将绝大部分适合调解的商事矛盾纠纷诉讼转为调解中心（室）调解案源，推动人民银行等金融机构将专业监管平台识别出的商事矛盾纠纷“潜在案源”通过合法程序和共享数据推送给调解中心（室），以此建立常态化的案源保障机制。积极建立快捷调解通道机制。

（三）推进基层社会矛盾纠纷调解中心和调解工作室标准化建设，纳入国家基本公共服务体系建设规划

在推进市域社会治理现代化试点中，探索建立标准化的社会矛盾糾纷调解中心和调解工作室。考虑服务半径、服务人口和案源数量特点等因素，在区县（县级市）、镇街（乡）分级建设，建立相应的设施建设标准、人员配置标准、调解流程标准。通过设立改革专项资金或政府购买服务方式，帮助和支持行业协会商会建设信息大数据库。建立一批商事矛盾纠纷调解经典案例库。

（四）建立首席调解员和专业调解工作室制度，推进行业协会商会调解队伍高质量发展

行业协会商会要发挥好作为经济建设和社会发展的重要力量的应有作用，就要推进自身高质量发展。行业协会商会是轻资产机构，关键靠人，核心是服务会员群体的信息优势。要着力提高调解人员专业化水平，推进调解人才建设提升工程，老化弱化的退出一批、专业能干的到位一批、经验不足的轮训一批、年轻紧缺的储备一批。完善激励机制，吸引优秀人才。比照大国工匠支持模式，探索在不同行业协会商会建立首席调解员制度。参照非遗传承支持模式，支持专业化的调解工作室建设发展，专项支持推出一批群众口碑好的商事矛盾纠纷调解品牌工作室。

（五）加快修订完善行业协会商会调解矛盾纠纷的法律法规

法律是治理的重器。建议尽快启动修订《中华人民共和国人民调解法》，并增加发挥行业协会商会调解社会矛盾纠纷的相关条款或表述。健全商事矛盾纠纷调解案源推送和数据共享法治配套保障。适应治理现代化要求，研究制定《行业协会商会法》，逐步构建起一个以法律和行政法规为核心，地方性法规、部门规章为配套，规范性文件为补充的较为完善的现代行业协会商会法规体系，逐步将行业协会商会调解社会矛盾纠纷纳入法治化轨道。

（作者单位：国家发展改革委体管所）