检察机关对社会组织提起民事公益诉讼开展监督之思考

王浩　李洋　牟琦

摘 要：社会组织提起民事公益诉讼后，可能存在公共利益保护不到位、不充分等风险。检察机关应履行法律监督和公共利益代表职责，督促社会组织依法行使公益诉权，构建支持、配合与监督的良性互动关系。检察机关对社会组织提起诉讼不予支持后，发现可能存在社会公共利益无法得到有效保护情形的，可以通过向人民法院提出异议、检察建议或抗诉等方式履行监督职责。

关键词：民事公益诉讼 社会组织 支持起诉 提出异议

一、基本案情

2014年4月至9月间，B石油化工有限公司（以下简称“B石化公司”）、C化工有限公司（以下简称“C化工公司”）分别将125车5107.1吨、70车2107.2吨废硫酸交由不具有危险废物处置资质的个人，违法倾倒至山东省淄博市淄川区某废弃煤井和渗坑中，造成严重环境污染。2017年3月，淄川区人民检察院（以下简称“淄川区院”）以被告单位B石化公司、C化工公司、被告人刘某等14人犯污染环境罪向淄川区人民法院提起公诉。2020年3月，法院判决两被告企业犯污染环境罪，分别判处罚金1000万元、600万元，其他被告人被依法判处有期徒刑1年10个月至6年10个月不等，并处罚金2万元至45万元不等。

2018年1月，淄川区院将该公益诉讼案件线索移送淄博市人民检察院（以下简称“淄博市院”）。2018年3月，淄博市院依法立案并发布民事公益诉讼诉前公告。2018年4月，A发展基金会向淄博市中级人民法院提起民事公益诉讼，请求两被告企业承担环境侵权责任，具体赔偿生态环境损害费用以鉴定或评估报告为准，未请求其他侵权人承担环境侵权责任。

经淄博市环境保护局淄川分局委托，山东省环境保护科学研究设计院出具检验报告，评估被污染场地的生态环境损害费用为14474.18万元。2019年12月，淄博市中级人民法院根据淄博市公安局淄川分局查明的事实及上述检验报告，鉴于涉案环境污染系两被告以及河北省三家单位倾倒废硫酸共同造成，综合考量两被告非法倾倒污染物的数量及生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为获得的利益以及过错程度等因素，作出一审判决：两被告因非法倾倒造成涉案地环境污染，应承担生态环境修复费用和生态环境服务功能损失费，由B石化公司承担生态损害赔偿金6000万元，由C化工公司承担生态损害赔偿金3000万元，分别支付至山东省生态环境损害赔偿资金账户。

B石化公司不服一审判决，上诉至山东省高级人民法院。二审期间，A发展基金会与两被告达成和解协议：A发展基金会同意B石化公司、C化工公司在分别承担6000万元和3000万元生态损害赔偿金范围内自行修复受损环境。如按照修复方案完成修复工作，A发展基金会不再要求B石化公司、C化工公司承担生态损害赔偿金等。三方当事人请求法院对和解协议效力予以确认，2020年10月9日，山东省高级人民法院对该和解协议予以公告。

二、检察履职情况

淄博市院在和解协议公告期间得知协议内容，认为和解协议未达到有效修复受损生态环境目的，如被法院司法确认，社会公共利益可能受到严重损害，遂向山东省人民检察院（以下简称“山东省院”）报告。山东省院经审查，决定一体化办案，并确定“调查核实、提出异议、跟进监督”的指导意见。

（一）调查核实

检察机关通过向生态环境部门调取文件资料，对被污染地进行现场勘验，询问当地村民，就环境修复问题咨询专业机构意见等方式调查取证，初步证明被污染地一直未修复，和解协议可能无法实现修复目的，损害社会公共利益。

检察机关会同市、区两级生态环境部门召开专家论证会，委托山东大学、山东省环境保护科学研究设计院等单位环保领域专家实地查看被污染现场，就和解协议实质内容、修复可行性、是否违反法律规定以及是否足以保护公共利益等进行论证。

经调查核实并专家论证，检察机关认为和解协议不能确保受损生态环境得到有效修复，将损害社会公共利益。一方面，受损环境是否具有实际修复的可行性应在调查论证的基础上确定，不能由和解协议随意约定。另一方面，案发6年多来，两涉案企业未出具任何修复方案，也未承担其它损害赔偿责任。和解协议未确定环境修复方案，由外地侵权企业自行修复，缺乏当地环保部门和被污染地村民等第三方有效参与和监管，修复时间和修复效果无法保证。

（二）提出异议

2020年11月，淄博市院会同淄博市生态环境局向山东省高级人民法院提出书面异议，指出和解协议内容达不到使受损生态环境得到有效修复的目的，可能损害社会公共利益，法院依法不应据此出具调解书；并将专家论证意见、走访当地村民以及政府工作人員调查笔录、生态环境损害结果地所在村村委会诉求书、相关刑事判决书等证据提交山东省高级人民法院。

法院经审查认为，淄博市院和淄博市生态环境局在和解协议公告期间提出异议，故对和解协议效力不予确认。2020年12月10日依法作出民事判决，认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，B石化公司的上诉请求不能成立，不予支持，判决：驳回上诉，维持一审判决。

（三）跟进监督

本案判决生效后，检察机关与法院召开联席会议，加大对生效裁判执行监督力度。同时，山东省院指导淄博市院主动对接生态环境和财政部门，对已执行到账的生态环境损害赔偿金使用跟进监督，确保用于修复受损的生态环境。

三、办案难点及解决路径

根据民事诉讼法第58条，检察机关履行诉前公告程序后，没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的，方可提起民事公益诉讼。同时，根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第90条，检察机关对适格主体提起的诉讼不支持起诉的，应当作终结案件处理。因此，检察机关未提起民事公益诉讼且未支持起诉的案件，社会组织提起诉讼过程中一旦存在损害公益的情形，检察机关将面临发现难、监督难等困境。支持起诉是检察机关办理公益诉讼案件的一项重要制度安排，但现行法律未明确支持起诉的启动方式、适用条件、不予支持起诉后续监督等具体内容。本案的成功办理为检察机关在社会组织提起民事公益诉讼后如何履行监督职责提供了有益参考。

（一）探索检察机关对社会组织支持起诉的适用条件

支持起诉制度最早源自1982年施行的《民事诉讼法（试行）》第13条，1991年施行的民事诉讼法第15条延续了上述规定，后历次修改均原文保留，但该条款作为一项民事诉讼原则适用范围应限于私益诉讼。［1］2017年修改后的民事诉讼法第55条专门规定了民事公益诉讼中检察机关支持起诉制度。2021年施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《公益诉讼办案规则》）对检察机关支持起诉范围、撤回支持起诉等予以具体规定。然而，上述条款未明确支持起诉启动方式和适用条件，导致检察机关实践中缺乏明确指引。如果对社会组织提起的公益诉讼一概支持起诉，既不利于社会组织良性发展，也不利于节约司法资源。一般来讲，支持起诉的程序应当依申请并经检察机关审查后启动。但是，检察机关作为法律监督机关和社会公共利益代表，具有督促社会组织依法行使公益诉权的职责，且公益诉讼具有较强的国家干预和职权主义特征，社会组织的处分权应受到严格限制。因此，与私益诉讼支持起诉制度救助弱者的福利性不同［2］，检察机关在发现社会组织未依法行使公益诉权导致社会公共利益严重受损等情形时，可以秉持能动检察理念，依职权启动支持起诉程序。

支持起诉条件一般应当包括：社会公共利益遭受严重侵害、社会影响较大、人民群众反映强烈、原告诉讼能力较弱等。检察机关与社会组织拟提起的民事公益诉讼，在被告和诉讼请求认定等方面存在严重分歧时，也可以决定不予支持起诉，并向社会组织说明理由。本案中，检察机关依法发出诉前公告后，A发展基金会申请淄博市院支持起诉。淄博市院与社会组织沟通协商后，发现在被告认定、诉讼请求等方面存在分歧。淄博市院向山东省院请示是否支持起诉，山东省院组织专家召开法律论证会，经论证认为检察机关审查发现不符合支持起诉条件的，可决定不予支持起诉。

（二）检察机关应对不予支持起诉的案件跟进监督

检察机关在办理案件中发现，部分社会组织在提起民事公益诉讼过程中可能存在利益寻租等风险。如果检察机关对不予支持起诉的案件终结处理后缺乏必要的持续关注，可能导致部分违法处置社会公共利益的和解案件逃避监管。为确保公共利益得到有效维护，检察机关对不予支持起诉的公益诉讼案件，应依法持续跟进监督。本案公益诉讼案件线索系检察机关在办理刑事案件中发现，依法发出诉前公告后，A发展基金会主张提起民事公益诉讼，检察机关将相关案件材料移交社会组织后持续关注。A发展基金会向人民法院提起民事公益诉讼后，法院依法支持其诉讼请求。但被告上诉后，主动提出与A发展基金会和解并达成和解协议，山东省高级人民法院审查后对和解协议依法进行公告。检察机关主动对和解协议内容进行调查核实，并邀请生态环境保护、法学领域专家进行论证。

经多次论证，检察机关认为和解协议由人民法院出具调解书予以司法确认后，可能严重损害社会公共利益，决定在和解协议公告阶段以提出书面异议的方式履行法律监督职责，尽量避免法院司法确认后再提出抗诉可能产生的司法资源浪费。同时，与上级检察机关抗诉相比，淄博市院对本案证据情况掌握更充分，更便于精准化维护社会公共利益。如果提出异议的方式无法发挥作用，再由上级检察机关提出抗诉，符合法律监督、维护公益手段之间的梯度性、递进性。

（三）借助专家意见判断生态环境修复方式是否足以保护社会公共利益

判断生态环境修复方式是否足以保护社会公共利益是环境民事公益诉讼的基础工作，也是检察机关办理环境民事公益诉讼案件亟待破除的难点，其作为专门性问题，需要借助具有专门知识的人进行技术判断。《公益诉讼办案规则》第34条专门将“专家意见”规定为公益诉讼证据种类之一。专家意见已经成为一类特殊的证据，为环境民事公益诉讼司法实践所认可。

本案中，A发展基金会与违法行为人达成和解协议后，检察机关初步调查认定和解协议约定被告自行修复生态环境的方式不足以保护社会公共利益。为充分论证和解协议是否足以保护社会公共利益，提升办案的说服力和公信力，检察机关参照最高法《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼案件解释》）第15条的规定，邀请生态环境和法学相关领域专家对生态环境修复方式等进行论证，并由其出具专家意见。专家意见认为，和解协议在未对被污染地是否具有实际修复可行性论证的前提下，随意约定侵权人自行修复受损环境，并约定侵权人完成自行修复后不再承担生态损害赔偿金，缺乏第三方有效参与和监督，从程序上不足以保证社会公共利益切实得到保护。检察机关在向山东省高级人民法院提出书面异议时，将专家意见一并提交。最终，专家意见为本案成功办理提供了有力支撐。

（四）发挥一体化办案优势，形成监督合力

从实践情况看，一体化办案机制符合公益诉讼办案的特点和规律，有利于发挥检察机关上下级领导关系的体制优势，发挥公益诉讼检察在国家治理现代化进程中的独特制度优势。［3］一方面，本案案件线索系由检察机关刑事检察部门移送至公益诉讼检察部门，体现了同级检察机关各业务部门之间的协作配合。另一方面，本案由山东省院、淄博市院两级检察机关联合办理，符合上下一体行使检察权的运行规律。由于本案具有人民群众反映强烈、损害后果严重、具有较大社会影响等情形，淄博市院按照相关规定向山东省院请示报告。山东省院审查后认为该案较为重大，决定联合淄博市院共同办理，两级检察机关发挥上下一体、协同办案优势，研究确立了“调查核实、提出异议、跟进监督”的指导意见。

在案件办理过程中，山东省院专门成立办案组，实地走访被污染地利益相关主体，主动听取群众意见，多次邀请专家进行法律论证，指导淄博市院联合淄博市生态环境局向山东省高级人民法院提出书面异议。经过全面调查、充分论证后，山东省院向山东省高级人民法院提出法律意见：根据和解协议出具调解书可能损害社会公共利益，检察机关将依据办案当时适用的民事诉讼法第208条（现为2021年修正后的第215条）的规定提出检察建议或者抗诉。最终，山东省高级人民法院采纳检察机关的法律意见，对和解协议不予出具调解书，判决驳回上诉，维持一审判决。

四、案件办理相关思考

检察机关在办理民事公益诉讼案件过程中，应注重与社会组织形成“支持+配合+监督”的良性互动关系。一方面，检察机关应积极支持、协助社会组织承担更多的公益保护职责，发挥其在公益保护治理中的价值。另一方面，检察机关应督促、监督社会组织依法行使公益诉权。

（一）积极支持社会组织提起民事公益诉讼

民事公益诉讼中检察机关支持起诉，具有平衡多元诉权主体间内在关系，践行公益保护多元共治理念，协助提升社会组织权益救济能力的制度功能。［4］检察机关作为法律监督机关和社会公共利益代表，其性质决定支持社会组织起诉是其职责所在。检察机关通过提供法律咨询、向人民法院提交支持起诉意见书、协助调查取证、派员出席法庭等方式支持起诉，可以有效促进、协调以及引导具备资格的社会组织依法开展民事公益诉讼活动。

《环境民事公益诉讼案件解释》第10条第2款规定：“有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告；逾期申请的，不予准许。”但是，鉴于检察机关法律监督机关的定位，对社会组织未申请但检察机关主动启动支持起诉程序的民事公益诉讼案件，可以向人民法院申请参加诉讼。此时检察机关的身份应是支持起诉人，而非民事公益诉讼的共同原告。

（二）严格督促社会组织依法行使公益诉权

民事公益诉讼中的支持起诉，不应止步于字面意思，狭隘理解为对起诉的支持，还应包括对社会组织起诉的监督。检察机关作为国家法律监督机关，在支持起诉工作中既要保持客观中立，又要发挥法律监督作用，督促、监督社会组织依法、及时提起民事公益诉讼，有效维护社会公共利益，确保法律统一正确实施。监督具体可以体现在以下三个方面：首先，社会组织提起诉讼后，无正当理由变更、撤回部分诉讼请求等，致使社会公共利益不能得到有效保护等不适合支持起诉情形出现的，检察机关可以根据《公益诉讼办案规则》第102条，撤回支持起诉，并基于公益诉讼检察的法定职责，全面运用调查核实权，依法开展监督。其次，发现社会组织提起公益诉讼的已经发生法律效力的公益诉讼判决、裁定确有错误，损害社会公共利益的，检察机关应当根据《公益诉讼办案规则》第64条，依法提出抗诉；对社会组织提起诉讼的调解书，损害社会公共利益的，检察机关根据《人民检察院民事诉讼监督规则》第75条，依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。最后，对社会组织表示拟提起诉讼，但是无正当理由久拖不诉，造成无法及时有效保护社会公共利益的，检察机关可以直接提起民事公益诉讼。

根据最高法《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第29条，调解书公告期间届满前，自然人、法人和社会组织认为调解协议或者和解协议不足以保护社会公共利益的，可以向人民法院提出书面异议。为防止社会组织擅自处分公共利益，检察机关应对社会组织与侵权人达成的和解协议，从合法性、可行性等方面进行审查。对和解协议可能损害社会公共利益的，检察机关可以在协议公告期间通过向法院提出书面异议的方式监督，防止协议被司法确认后造成不利后果。如果人民法院未采纳异议，根据和解协议出具调解书，损害社会公共利益的，检察机关应当通过抗诉、检察建议等方式依法履行诉讼监督職责。显然，检察机关提出异议这种融入式、过程中的监督，比起外在、事后的监督，发现问题更及时、监督纠错更直接，也更有利于实现保护公益的目的。如果等待法院确认协议之后，再进行诉讼监督，公益损害有可能不可逆或者扩大。

（三）持续构建公益保护多元共治格局

首先，完善与法院信息通报机制。人民法院可以参照《环境民事公益诉讼案件解释》第12条，对社会组织提起民事公益诉讼案件，在立案后10日内告知检察机关。检察机关可以向法院了解社会组织提起民事公益诉讼的裁判和执行情况，依法、及时开展后续监督。

其次，深化与行政机关协作配合。行政机关是公益保护第一责任主体，在配合调查取证、验收修复效果和后续监督等方面可以发挥专业优势。检察机关可以邀请行政机关以协助调查、出具专家意见等方式，共同支持、监督和配合社会组织提起民事公益诉讼。

最后，扩大社会公众参与程度。公共利益归根结底就是人民的利益，故社会公众不应被排除在公益诉讼程序之外。检察机关办理社会组织提起民事公益诉讼监督案件，应主动听取当地群众意见，走访被污染地相关利益主体，向群众了解违法企业修复生态环境等方面情况，从而保障公众参与权和监督权。在违法行为人履行生态环境修复义务时，检察机关邀请社会公众作为第三方参与监督，既能够增强公众环保意识，又可以最大限度确保社会公共利益得到全面维护，实现办案政治效果、社会效果和法律效果的统一。

*山东省人民检察院第八检察部二级检察官助理［250014］

**山东省淄博市人民检察院第六检察部副主任、一级检察官［255051］

***最高人民检察院第八检察厅三级高级检察官助理［100726 ］

［1］ 参见秦天宝：《论环境民事公益诉讼中的支持起诉》，《行政法学研究》2020年第6期。

［2］ 参见李德恩：《接近司法视阈下检察机关支持起诉的体制建构》，《法治研究》2016年第1期。

［3］ 参见胡卫列、解文轶：《〈人民检察院公益诉讼办案规则〉的理解与适用》，《人民检察》2021年第18期。

［4］ 参见前注［1］。