市域社会治理多元共治策略研究——基于后现代公共行政话语理论的分析*

何植民，毛胜根

(江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013)

一、问题的提出与文献梳理

自中央政法委秘书长陈一新2018年6月4日在延安干部学院首次提出“市域社会治理”以来，加快推进市域社会治理现代化建设受到党和国家的高度重视。2019年10月，中共十九届四中全会提出，要加快推进市域社会治理现代化，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。2019年12月3日召开的全国市域社会治理现代化工作会议提出：“牢牢把握坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的总要求,以开展市域社会治理现代化试点为抓手,探索具有中国特色、市域特点、时代特征的社会治理新模式,推动平安中国建设迈上新台阶。”[1]862020年10月29日，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次提出：“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。”

市域社会治理是一个由多元主体共同参与的社会治理行动体系，是指“在设区的城市区域范围内社会治理主体(党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民)在形成合作性关系的基础上，运用一定的社会控制手段(党建、法律、道德、心理、科技、民规民约)化解市域社会矛盾、解决市域社会问题，以达到促进市域社会和谐稳定与良性运行目的的一种枢纽性基层社会治理”[2]228。多元共治是市域社会治理的应有之义和典型特征。所谓多元共治是多元主体合作共同治理的简称，是指在管理体系中纳入多元主体，基于民主、沟通、协同、配合而实施组织管理的模式。就市域社会治理领域而言，多元共治内涵包括三个方面：第一，治理主体的多元性。市域社会治理的主体不仅包括党委和政府组织，还包括经济组织、社会组织、群团组织、自治组织和公民个体等，每个治理主体在治理活动中都有其独特的优势和作用。第二，治理系统的开放性。系统的开放性是保证多元共治的前提和基础。市域社会治理系统包括决策系统、执行系统和监督系统，只有保持整个治理系统的开放性，才有可能在治理过程中纳入各类治理主体并充分发挥各自的优势和作用。第三，治理机制的多样性。“对话、竞争、妥协、合作和集体行动是多元共治中的五个核心机制”[3]18,多元主体在多样化的平台中通过平等对话、公共协商、真诚合作等多元的方式参与市域社会治理。加快推进和实现市域社会治理现代化成了新时代社会治理建设的重要理论和实践命题，在我国大力推进市域社会治理现代化进程的背景下，加强对市域社会治理多元共治的研究具有重要的理论意义和实践价值。从理论上看，此项研究不仅为具有中国特色的多元共治理论构建提供有益的探索，为我国市域社会治理提供可借鉴的理论视角，而且为完善和发展我国国家治理体系和治理能力现代化理论提供有力的支撑；从实践上看，此项研究可以为我国正在开展的市域社会治理具体实践提供有效的操作指导，为打造共建共治共享的社会治理格局提供有益补充。应该说，市域社会治理多元共治的研究不仅是我国具体社会治理实践的时代呼唤，更是实现社会治理体系和治理能力现代化的必然要求。

国内外学界对公共治理多元共治的相关研究取得了丰硕的成果。公共行政经历了传统公共行政、新公共行政、新公共管理、公共治理四种研究范式的演进，随着新公共管理研究范式特别是公共治理研究范式的兴起，协作性公共管理、网络化治理、协同治理、多中心治理等治理理论纷纷涌现，这些理论的核心就是多元合作共治。在(市域)社会治理领域，学者们在借鉴上述治理理论的基础上，从不同视角对(市域)社会治理的多元共治进行研究。主要包括：第一，从不同主体类型角度来研究(市域)社会治理多元共治。学者们分别从党政组织、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织等不同主体分析它们参与(市域)社会治理的行动逻辑，提出它们参与(市域)社会治理的体制和机制建设路径。比如，祝灵君[4]37-45从党委这个治理主体视角分析党委领导基层社会治理的基本逻辑，徐越倩和吴丹阳[5]88-97以社会组织为主体视角分析它们参与社会治理的体系构建与路径优化,解丽霞和徐伟明[6]69-75则从群团组织的视角分析它们参与社会治理的逻辑进路。第二，以不同的理论基础为切入点对(市域)社会治理多元共治进行研究。例如，陈成文[7]56-63从行动者网络理论视角探讨多元主体在市域社会治理中的不同行动逻辑和制度构建，张振波[8]58-61+110从协同治理理论视角探讨(市域)社会治理中协同治理的生成逻辑和构建路径，范如国[9]98-120+206从复杂系统理论视角探讨(市域)社会治理协同创新路径，邓建高[10]18-24从社会网络结构理论视角采用社会网络分析方法研析了社会治理协同创新系统网络结构。第三，从社会治理共同体构建视角对(市域)社会治理多元共治进行研究。如王惠指出：“通过价值共识凝聚耦合、民主协商制度实践、多元主体利益整合、科技支撑技术赋能,建构出新时代中国特色社会治理共同体的行动逻辑,完成中国特色社会治理从共识到共赢的完美蜕变。”[11]115郑敬斌和万坤利从“理论与实践、历史与现实的四维向度”提出了新时代社会治理共同体的建构进程。[12]146

总体来看，既有研究为市域社会治理的多元共治提供了有益的参考和借鉴。但梳理所有相关研究文献发现，从后现代公共行政话语理论视角对市域社会治理多元共治进行专门研究的则鲜有提及，这为本文的研究提供了广阔的空间。后现代公共行政话语理论(以下简称“话语理论”)产生于20世纪90年代，以福克斯和米勒在《后现代公共行政——话语指向》一书中的话语理论为代表。话语理论指出，公共事务的治理是一个公共能量养成、转换和凝聚的场域，即公共能量场的构建过程,多元主体在公共能量场中参与公共事务治理，并根据自己的“意向性”在保持“话语的正当性”的基础上通过“恰当的话语形式”来表达自己的利益主张，最终在互动的情境中形成合作和集体行动。为此作者用“公共能量场、话语正当性和话语的形式”三个模块对其理论进行构建。可以看出，话语理论是一种关于公共事务治理(特别是公共政策的形成、实施和管理)中多元主体该如何达成合作性集体行动的一种理论，即“多元共治”的一种理论。因此，话语理论，无论是其理论的思想核心还是其理论的构建框架，对分析市域社会治理的多元共治都具有较好的启发和借鉴。为此，本文以福克斯和米勒的话语理论为视角，在对话语理论进行阐释的基础上，围绕分析话语理论何以可能嵌入市域社会治理多元共治，分析当前我国市域社会治理的多元共治存在哪些问题，以及如何从话语理论的视角来探寻市域社会治理多元共治的策略等几个重要问题进行探讨，以期进一步推动市域社会治理现代化的理论与实践发展。

二、后现代公共行政话语理论与市域社会治理多元共治的契合性

(一)后现代公共行政话语理论的简要阐释

后现代公共行政话语理论主要体现在查尔斯·J.福克斯和休·T.米勒合著的《后现代公共行政——话语指向》一书中。福克斯和米勒用后现代解构主义方法在对传统的公共行政理论——官僚制及其替代——宪政主义和社群主义进行全面解构和批判的基础上，以现象学、构成主义和结构化理论作为理论依据，整合汉娜·阿伦特和哈贝马斯的公共领域及物理学中的能量场概念，最终构建了后现代公共行政的话语理论。后现代公共行政话语理论主要是关于公共事务治理中多元主体集体行动构建的一种理论，该理论的主要内容包括“公共能量场、话语的正当性和话语的形式”三个核心组成部分。

第一，公共能量场。福克斯和米勒指出：“公共能量场是表演社会话语的场所，公共政策在这里制定和修订。”[13]10“在公共能量场中,组织的行为者与环境的行为者之间是互动的,他们的动机和场内的能量具有自由性,具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践的语境中为获取意义而相互交流、论争，这也是对传统官僚制与环境分离、官员独白式话语的超越。”[14]3它在实践上为“公共话语的实现提供了一个真实而恰当的时空维度，即具有制度化特征的重复性实践的对话竞技场”[13]98。可以看出，公共能量场是一个作为多元行动者参与整个公共政策过程、表达自己利益主张的具有制度化特征的重复性实践场所，在公共能量场中，每个参与者都有其自身的意向性，为了达成一致性协定和行动，多元主体彼此间应本着真诚的态度进行开放、平等的协商对话。

第二，话语的正当性。福克斯和米勒指出，多元行动者在公共能量场中为了能够实现合作和集体行动应秉持“话语的正当性”，即他们在交互中应满足“真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献”四个方面的要求。“真诚”要求在公共能量场中参与者的态度是诚恳的，话语的内容是真实的，参与者彼此间是信任的；“切合情境的意向性”要求参与者能够根据不同的语境和情境，针对特定的事件把自己的诉求和注意力集中在公共利益和公共政策问题上；“自主参与”要求参与者按照自己的意图用一种积极主动甚至热情参与的精神状态来自主表达特定政策讨论的事件,同时也要求参与者在充分尊重他人合理观点的基础上,实实在在地努力跟上讨论的整个进展，并学会善听和善言；“实质意义的贡献”是指参与者能够为公共政策提供有价值的作用(如一个独特的观点)，“具有实质意义的贡献表明参与者的话语效应、话语影响和话语作用。”[15]58

第三，话语的形式。福克斯和米勒认为，在公共能量场中存在三种对话形式：“少数人对话”“多数人对话”和“一些人对话”。在这三种话语形式中，“少数人对话”实质上是精英权威理论家们“独白式”的对话，不但容易陷入权势者对决策的独白式操纵，而且可能导致一个更大的问题,即公众的冷漠；“多数人对话”是基于网络空间的“闲聊”，在其对话模式中，用词是随机的、话语是无情境的、意向性和指向性是不明确的，因此，“多数人对话”很难达成共识，也产生不了实质意义的贡献，是一种表现主义的无政府状态；而“一些人对话”是最理想的话语形式，参与者参与的讨论不是一时的,而是持续的一段时间，对话的持续性对促进 “话语的正当性”有着积极的意义。因此，一些人对话“优于少数人的对话和多数人的对话，尽管它有限制参与的缺点，但真诚性和切合情境的意向性却是它突出的优点。”[13]120

(二)话语理论与市域社会治理多元共治的契合性

实现市域社会治理多元共治需要满足三个要求：治理系统具有开放性以保证多元主体有权力和机会参与共治、多元主体有参与共治的场所和平台、多元主体有参与共治的手段和方法。福克斯和米勒的话语理论正好能够满足市域社会治理多元共治的三个要求，两者间有较高的契合度，具体表现在：

1.治理系统开放性是话语理论和市域社会治理多元共治的共同前提和基础

话语理论的假设前提和市域社会治理的多元共治都要求系统具有开放性。首先，话语理论的假设前提要求治理系统具有开放性。如上所述，话语理论是在对传统和现代公共行政进行强烈批判与解构基础上构建的后现代公共行政理论，该理论认为传统公共行政是一个缺乏沟通的充满话语霸权的封闭体系，公共政策实际上是官僚们“独白式对话”的结果，而现代公共行政中的宪政主义太保守甚至是“反动的”，社群主义既无法解决公民的冷漠问题，甚至还可能导致陷入无政府状态。话语理论包括三个核心内容：公共能量场、话语正当性和话语形式，其核心思想是在公共行政领域内构建公共能量场，并在公共能量场中提倡真诚的、开放的“一些人对话”。可以看出，无论是对传统和现代公共行政的批判，还是话语理论的思想，其实都隐含着一个基本前提，那就是要求治理系统具有开放性。没有系统的开放性，公共能量场就无从谈起；没有公共能量场，就无法选择恰当的话语形式，更无法表现话语的正当性。其次，市域社会治理的多元共治也要求治理系统具有开放性。市域社会治理是社会治理的有机组成部分，党的十九届四中全会明确指出，要加快推进市域社会治理现代化，构建共建共治共享的社会治理格局，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。可以看出，多元共治是市域社会治理的应有之义，治理系统的开放性是实现市域社会治理多元共治的基础和前提，只有治理系统具有开放性，才能保证多元主体自由、平等、有序地参与到市域社会治理中来。

2.公共能量场为实现市域社会治理多元共治提供场所和平台

市域社会治理多元共治是多元主体共同参与公共事务治理的行动体系。在这个行动体系中，多元主体储备着行动的能量，但此时的能量还是物理学中的“势能”，要把这个势能转换成治理的动能并转化成效能，就需要有各种制度化和非制度化的场所和平台，使得各类治理主体能在此平台和场域中不断进行能量的养成、传递、转换和凝聚。换句话说，在市域社会治理中，党委、政府、群团组织、社会组织、经济组织和公民等多元主体需要有场所和平台对市域社会治理领域的问题进行能量间的交流、转换和凝聚，从而为公共政策的形成、实施、贯彻并产生一致性行动提供场域。上面描述的市域社会治理多元共治的情境正好与话语理论中所描述的公共能量场相吻合，因为，公共能量场是具有制度化特征的重复性实践对公共事务进行治理的对话场所，多元参与主体在公共能量场中以不同意向性的政策话语进行充分、自由的互动,为获取意义而相互交流、论争,最终公共政策在这里制定和修订。因此，把公共能量场引入到市域社会治理中，实际上就是等同于为市域社会治理搭建多元共治的场所和平台。

3.话语正当性和话语形式为市域社会治理多元共治提供有效的可借鉴手段

市域社会治理需要多元主体共同合作治理，但是，多元主体间应该怎样合作，应该以什么样的方式合作，在合作的过程中各个主体又应该保持怎样的姿态等，这些都是在多元共治中不得不面对而又必须要解决的理论和实践问题，否则将会直接影响多元合作共治的有效性。话语理论提出的“话语的正当性”和“话语的形式”为实现市域社会治理多元共治提供了有效的可借鉴手段。话语理论指出，在公共能量场中多元主体间的合作要秉承“话语的正当性”的四个要求，即“真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献”。也就是说，在合作共治的过程中，各主体间应该在自主参与的情境下，以真诚合作的态度进行切合情境的意向性表达，从而为多元共治做出有实质意义的贡献。可以看出，“话语的正当性”为多元主体在市域社会治理多元共治中该以怎样的姿态进行合作提供了有益的参考。另外，话语理论还指出在公共能量场中存在着“少数人对话”“多数人对话”和“一些人对话”三种话语的形式。“少数人对话”是一种精英权威理论家们“独白式”的对话，容易陷入权势者对决策的独白式操纵和公众的冷漠；“多数人对话”由于“话语的无情境性、不明确的意向性和指向性”使得很难达成共识，产生不了实质意义的贡献，甚至可能导致表现主义的无政府状态；而“一些人对话”由于类似于“政策网络”，参与者在持续的对话网络中容易实现 “话语的正当性”，因此，“一些人对话”是最理想的话语形式。可以看出，话语理论的“话语的形式”为市域社会治理多元共治的参与形式提供了有益的借鉴。

总之，从上述分析可以看出，福克斯和米勒的后现代公共行政话语理论与市域社会治理的多元共治具有较高的契合性，把话语理论引入到市域社会治理活动过程，对实现市域社会治理的多元共治具有积极的借鉴意义。

三、话语理论视角下市域社会治理多元共治存在的问题

(一)市域社会治理多元共治的公共能量场发育不够完全

公共能量场的内涵有两个层面：一是公共能量场是一个多元主体参与公共活动的对话场所和平台；二是在这个场所和平台中多元参与主体根据自己的意向性对公共事务的治理进行能量间的传递、转换和凝聚并最终形成具有实质意义的公共政策。然而，从当前市域社会治理的实践来看，多元共治的公共能量场的发育并不完全。具体表现在：首先，市域社会治理系统在实际运行中表现出相对的封闭性，导致多元主体参与市域社会治理的机会和平台不足。市域社会治理的活动过程包括决策、执行和监督三个阶段，每个阶段都需要进行决策，正如西蒙所说“管理就是决策”。每个决策的过程其实就是一个公共能量场的构建过程，在这个过程中，每个主体在理论上都应该纳入多元共治的公共能量场中，但从市域社会治理的具体实践过程来看，无论是在决策阶段，还是在执行与监督阶段，多元主体参与对话的机会和平台都不够充分。仔细梳理近些年来发生的一系列群体性公共事件不难发现，在社会治理领域内，多元主体缺少参与的机会和平台是造成这些群体性事件的重要原因之一。其次，市域社会治理中的公共能量储备、传递、转换和凝聚还有待提高。从公共能量的储备看，群团组织、经济组织、社会组织及公民个人等主体在面对市域社会治理活动时存在不知道该做什么、怎么做以及能否做好等疑问，这与它们自身的服务能力和服务水平不够密切相关，也就是说它们参与市域社会治理活动的能量储备还不够。从公共能量的传递、转换及凝聚看，各主体间能量的传递、转换和凝聚需要有效的介质、很强的合作意识和能力以及合作的中心才能完成，但是目前的治理实践中，这些方面还存在明显的短板。从整体看，政府与其他主体间的合作相对较好，但是其他主体间相互的合作，比如群团组织与经济组织、经济组织与社会组织以及群团组织与社会组织间的合作无论是在合作的介质还是在合作的意愿和能力方面都明显不够，所以更难形成以某一主体为中心的合作机制，从而导致它们之间能量的传递、转换和凝聚难度较大，也因此导致市域社会治理的能量在合作协同的过程中耗损过多。

(二)话语形式选择有偏差

话语理论提出了“少数人对话“多数人对话”和“一些人对话”三种话语形式，并认为“一些人对话”是最理想的话语形式。随着我国对决策的科学化和民主化要求越来越高，多主体参与决策过程成常态化，其决策的形式可以是话语理论提倡的“一些人对话”，也可能是“少数人对话”或“多数人对话”。但是，在市域社会治理实践中，管理者在面对出现的治理问题时，常出现话语形式选择偏差的现象，最主要的表现在于话语形式选择的错位。所谓错位是指该选的没选，不该选的却选了，在此，可以从公共政策过程的视角进行分析。詹姆斯·E.安德森把政策过程分为“问题形成、政策方案制定、政策方案通过、政策实施、政策评价”[16]27五个阶段。在市域社会治理实际运行中，公共政策过程的五个阶段中都不同程度地存在话语形式选择错位的现象。比如在问题形成阶段，从“问题→社会问题→社会公共问题→公共政策问题”，这是一个民众、社会和政府对治理问题感知和确认的过程，也是一个对公共政策议题征集、选择和确认的过程，在此过程中充分发动广大市民对市域治理议题进行征集是重要活动之一，“多数人对话”是其最理想的话语形式。但从实践看，一些公共政策过程却跳过了此阶段，或者在此阶段错选了“一些人对话”甚至“少数人对话”，比如，政府管理过程中的“拍脑袋决策”就是一个典型的表现形式。再如在政策方案制定阶段，有些政策方案制定选择了“少数人对话”形式，在方案的制定中缺少专家和智库的参与，致使决策不够科学而有可能带来重大的损失。因此，在实践中，最大可能出现的话语形式偏差是在公共政策过程中会不自觉地选用“少数人对话”。另外，在市域社会治理活动中，为了保证活动的合法性和民主性，也经常引入多元主体参与，选择“多数人对话”和“一些人对话”的话语形式。但是，如果对参与的范围与层次、参与的渠道、参与的人员确定等方面设置其他不科学、不合理的条件，便可能会导致这些话语形式的失效，最终有可能演变成福克斯和米勒所说的“官僚式独白”。

(三)话语的正当性不足

话语的正当性要求多元主体在公共能量场中表现出“真诚、切合情境的意向性、自主参与”，但在市域社会治理多元共治中，话语的正当性还存在较多的问题。

首先，“真诚”有所欠缺。福克斯和米勒指出，不真诚的诉求包括“由于对话参与者彼此间的不信任产生的不真诚的诉求、对于已做出的不真诚的诉求的无力辩护、精心计算和有意识的迂回的诉求”[13]120-121。市域社会治理多元共治中存在着这三种不真诚的诉求现象。其一，多元主体间互信不足导致不真诚的诉求。政社、政民及社民间互信是真诚的基础，但过去出现的腐败、官员素质低、行政效率低、代表性和回应性弱等问题曾一度使得我国政府公信力下降。党的十八大以后，虽然我国政府公信力明显提升，但政府信任的重塑仍需一个过程。“塔西佗陷阱”效应影响表明，民众对政府的不信任具有明显的“溢出效应”，不信任的隔阂仍将在相当长的一段时间内存续。另外，部分官员对社会和民众的“傲慢与偏见”也时常有之，导致多元主体在市域社会治理中互信不够，真诚不足。其二，对已做出的不真诚诉求有时感到辩护无力。在市域社会治理中，各类主体出于某些原因可能会做出不切合情境的意向性表达，但因信息不对称使得很难发现其决定是否是真诚的行为；进一步说，即使发现了其行为不真诚也不切合情境，或者是精心计算和有意识的迂回诉求，他们在面对某些问题时刻意避重就轻或无关痛痒地闲谈或虚情假意地客套等，但又因监督和惩罚的机制与手段不完善，对其不真诚行为感到无能为力。

其次，自主参与有待提高。自主参与有两个层面的内涵：一是指参与者可以按照个人意向性自由表达的积极主动、热情参与的精神状态；二是参与者在尊重他人合理观点的基础上，有善听和善言的能力。从参与精神状态看，目前群团组织、经济组织等主体在参与市域社会治理的广度和深度上都不够。张波在研究群团组织参与社会治理时就指出群团组织在城市社区民主协商中“隐匿”甚至出现“断裂”[17]159-166。这在一定程度上反映了它们参与市域社会治理的积极性和主动性还有待提升。另外，在政府层面偶尔也会出现自主参与不足的情况，特别是在最基层的乡镇政府层级上，仍有一些工作人员表现出不作为，存在懒政庸政现象，对民众的诉求“推诿、扯皮和拖延”。从参与的善听善言看，各类主体的善听和善言能力有待提高。善听和善言关键在于“善”字，这要求多元主体在听和言上要保持平等身份、掌握好时机、选择好恰当的媒介和载体、学会听和言的技巧等。但在市域社会治理的一些对话场域中，由于在倾听和言说的姿态和能力上有所欠缺，常使得矛盾冲突升级，甚至酿成危机。比如早些年媒体报道的关于民众冲击乡镇政府大院的事件，原因之一就在于乡镇政府在对待社会和民众的诉求时回应性低、回应时效滞后以及过多使用官方化的表达方式等；同样，其他参与主体在面对矛盾或冲突时，也表现出不愿意倾听政府的解释，或者不选择合法正规的渠道和媒介去言说，而是在网络、论坛等新媒体上不理性、不客观地宣泄个人情绪等。

四、后现代公共行政话语理论视角下市域社会治理多元共治的改进策略

市域社会治理多元共治的实现需要多元主体在发育成熟的公共能量场中，选择适合情境的话语形式，并在对话的过程中保证话语的正当性。因此，通过赋权赋能构建多元共治的公共能量场、根据政策情境选择合适的多元共治的话语形式以及多元主体在互信的基础上坚守话语的正当性是实现市域社会治理多元共治的有效途径。

(一)通过赋权赋能构建市域社会治理多元共治的公共能量场

1.通过法制赋权保障治理系统的开放性，为多元共治的公共能量场构建提供前提基础。系统的开放性是公共能量场构建的前提基础，也是保证系统具有旺盛生命力的源泉。按照耗散结构理论观点，系统只有通过不断与外界进行物质和能量交换,才能转化为一种时间、空间、功能的有序状态。因此，在市域社会治理中，通过法制赋权来保障治理系统具有开放性，就是要通过法律法规和制度来保障各类主体有进入治理场域的自由，保障各类主体在治理场域中的地位和作用，保证各类主体在治理场域中有进行物质和能量交换的权力和机会。党的十九届四中全会已明确提出要建立“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，形成共建共治共享的社会治理格局”。这为市域社会治理系统的开放性提供了指导和战略安排。“共建共治共享”为各类主体提供了进入市域社会治理场域的权力和机会，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”规定了各类主体在市域社会治理中的地位和作用，“人人有责、人人尽责”对各类主体在市域社会治理中的义务提出了要求，“法治保障、民主协商、科技支撑”为各类主体进入市域社会治理提供了路径和手段。当前应该把“法治保障”贯穿于市域社会治理的全过程、全环节。不但要在国家立法层面设定公民参与市域社会治理的权力，更要在部门和地方性法规规章和制度层面对群团组织、经济组织、社会组织和公民等多元主体进入市域社会治理场域进行赋权，特别是要在多元主体进入市域社会治理的准入制度上放开限制，扩大多元主体参与市域社会治理的主体资格、范围和领域，明确多元主体在市域社会治理中的权力和义务，规范和完善多元主体参与的程序、方式和手段等，同时也要完善和落实政府权力清单制度、问责制度、权利救济制度和信息公开制度等相关制度，为赋权多元主体参与市域社会治理提供更全面的制度保障。总之，通过法制赋权保障市域社会治理系统的开放性，保障了多元主体进入市域社会治理的权力和机会，为实现多元共治的公共能量场构建奠定了前提和基础。

2.通过技术赋能拓展话语平台，为多元共治的公共能量场构建提供工具支撑。多元共治需要有能够参与的平台，公共能量场的构建实际上就是一个多元主体参与平台的构建，因为公共能量场是一个平等自由对话的场所。在市域社会治理中，应通过技术赋能来拓展话语平台，从而为公共能量场的构建提供工具支撑。座谈会、协调会、听证会和信访等话语平台的存在形式在以往是以实体性方式呈现的，也就是说，多元主体在参与座谈会、协调会、听证会和进行信访时，需要在实体性的场所内进行聚合，这种传统的模式易受时空的限制，从而影响多元主体参与的效能。然而，随着现代网络技术、信息技术和数字技术的发展，技术能够为平台赋能，实现话语平台的拓展。比如，2020年很多实体性的对话平台因受新冠疫情的影响而被迫取消，但在技术赋能的作用下，网上会议、网上教学、网上法庭、网上信访等新技术话语平台充分发挥替代实体性话语平台的效能，它们超越了时空的限制，为多元主体参与市域社会治理扩展了时空广延性。因此，在现代信息化、网络化和数字化背景下，应加快数字政府、电子政府的构建进程，加大对现代技术开发与应用的投入力度，加快科技人才的培养，加快信息基础设施建设，打破沟通对话的数字壁垒、信息壁垒等技术性障碍，从而通过技术赋能来拓展话语平台，为公共能量场的构建提供工具支撑。

3.通过话语赋权提高话语自由，为多元共治的公共能量场的构建提供能量保障。话语赋权是指“社会发展过程中为实现权力配置的均衡化和合理性，通过强势群体的权能转移，缓解弱势群体的乏力感并增强效能感”[18]83。话语赋权具备话语“权利”和“权力”的双重属性，其中，话语权力指话语的表达具备支配力和影响力，而话语权利表明社会成员均具有言论自由的权利。[19]99政府通过法律法规和制度等方式设定并赋予其他多元主体话语权，能保证多元主体有效地参与市域社会治理，实现多元共治；也能为市域社会治理多元共治的公共能量场构建提供能量保障，因为多元主体只有获得了话语权，才有机会围绕市域社会治理中的公共事务展开自由、平等的对话、协商甚至论争。市域社会治理多元共治的公共能量场构建，话语赋权要求话语赋权主体(主要是政府)提高话语赋权的意识、制定赋权的制度、设定赋权的程序、规范赋权的行为；同时也要求话语赋权的对象有理性话语表达的意识和能力，能充分合理地使用话语权，提高自身的话语自由，从而为公共能量场的构建提供能量保障。

(二)根据政策情境选择合适的市域社会治理多元共治的话语形式

恰当的话语形式是有效实现市域社会治理多元共治的重要条件之一。话语理论指出，在公共能量场中存在三种话语形式，即“少数人对话”“多数人对话”和“一些人对话”，其中“一些人对话”是最理想的话语形式。福克斯和米勒关于三种话语形式的划分具有较大的参考价值，但是在对“一些人对话”肯定的同时，完全否定和摒弃“多数人对话”和“少数人对话”则略显偏颇。其实三种话语形式各有其优缺点，单从对话人数的规模来判断其优劣有武断之嫌，在实际的公共政策活动中，虽然能找出一些对“多数人对话”和“少数人对话”的负面效应的实例，但也能找到很多正面的例子。例如，我国在决策中实行的“民主集中制”其实就是三种话语形式的有序结合。每年“两会”前，我国实行的网络问政就是“多数人对话”，“两会”中的代表制可以看作是“一些人对话”；在一些具体的行政决策中，当存在重大争议但又必须做出决策时，行政领导或负责人直接拍板决定，这是“少数人对话”。所以武断地摒弃“多数人对话”和“少数人对话”有待商榷。就我国而言，最恰当的话语形式应该根据具体的话语情境来判断。因此，在市域社会治理中，应根据政策情境选择合适的多元共治的话语形式。多元共治的政策情境主要包括两个关键因素：政策质量要求和政策可接受性要求。这两个因素将直接影响多元主体参与市域社会治理时话语形式的选择(即公民参与的适宜度)，正如托马斯指出：“公民参与的适宜度主要取决于最终决策中的政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。”[20]32对政策质量要求越高，那么对公民参与的限制就越多，也就意味着参与人数的规模将越小，话语的形式就倾向于选择“一些人对话”和“少数人对话”；对政策可接受性要求越高，那么对公民参与的需求就越强烈，也就意味着参与人数的规模将越大，话语的形式就倾向于选择“一些人对话”和“多数人对话”。政策质量要求、政策可接受性要求和话语形式之间关系如图1所示。图1中，象限1表示公共问题对政策质量要求高，对政策的可接受性也高，此种情境下理想的话语形式应该是“一些人对话”，这样既可以满足政策质量的要求，又能适当满足公民参与的要求。这也是福克斯和米勒所表达的最理想的话语形式。象限2表示公民对政策接受性要求很高，但对政策质量要求低，此种情境下的理想话语形式应该是“多数人对话”，这样可以优先满足公民的参与需求。象限3表示对政策质量的要求高，但公民对政策接受性要求低，此种情境下理想的话语形式应该是“少数人对话”，这样可以优先满足政策质量的要求。象限4表示对政策质量和政策可接受性要求都低，此种情境下三种话语形式都适宜。

图1 政策质量、政策可接受性与话语形式

另外，话语形式选择也受不同政策阶段的影响。在公共政策的征询意见和建议阶段，应广开言路，采用网络问政等形式，就是否要有相关公共政策、应该有什么样的公共政策以及选择哪些代表来参与此项公共政策等应然方面广泛征询意见，这时“多数人对话”是其不错的选择。在市域社会治理进入公共议程后，代表们围绕市域社会治理的公共政策制定进行自由平等的对话、协商甚至论争，这时实行“一些人对话”是其理想的话语形式。在最终形成决议阶段，为了防止无休止的争议或闲聊，“少数人对话”是世界各国常用的方式之一。三个阶段的话语形式与我国的民主集中制原则正好一致，所以，尚虎平在谈到我国“焦点事件”的解决方式时就指出：“由于‘拐点时期’管理情境的特殊性,话语理论在我国具有不同的运行规律,即零星对话-公共能量场-公共能量束-公共行政议程-结果。”[21]32当然，话语形式的选择还会受到各类主体的思维和能力的影响。总之，在市域社会治理中，应该根据具体的政策情境来选择恰当的话语形式，以有效实现市域社会治理多元共治。

(三)在互信的基础上坚守话语的正当性

互信是话语正当性的基础，话语的正当性是实现多元共治的有效手段和要求。因此，多元主体应在互信的基础上坚守话语的正当性，从而实现市域社会治理的多元共治。

1.构建多元主体间互信网络。互信是实现多元共治的基础。在市域社会治理中，为了实现多元共治，政府与其他主体要保持互信。首先，政府要对其他主体保持信任。在市域社会治理中，政府在治理理念和思维上要树立“以人民为中心”的思想，充分相信群众、尊重群众和依靠群众，正如习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中所说：“尊重人民主体地位，尊重人民群众在实践活动中所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用，充分激发蕴藏在人民群众中的创造伟力。”为此，要在党政系统继续深入开展对人民认同的主题教育，开展群众路线教育，使得党政官员树立“立党为公，执政为民”的信念；在制度上、行动上要抓落实、出成效。政府要制定有关多元主体参与市域社会治理的制度和规章，在程序上设定参与的路径，在具体的市域社会治理行动中尽可能把各类主体纳入进来，发挥他们的积极性、能动性和创造性，为我国创造出更多具有创新性、实效性的市域社会治理实践方案。其次，其他主体也要相信政府、相信组织。面对当前政府在市域社会治理中暴露出来的问题(如腐败、不作为、形式主义、官僚主义等)，民众要相信党和政府对这类问题的治理力度，对于极个别没有达到人民满意度的现象要适当包容，对于发现的问题要勇敢、真诚地反映、揭露，对于自身的需要和诉求要真实地表达，对于具体创新性的观点和建议要及时提出，等等。尽量克服市域社会治理活动中的参与冷漠和无聊的闲谈。最后，其他主体间也要保持相互信任。盘活社会资本存量，培育社会资本增量。社会资本分为个体性社会资本和集体性社会资本，这要求加强对群团组织、社会组织和自组织的培育，坚持公益性导向；同时，也要求提升公民素质，加强社会主义核心价值观的教育，加强社会信用体系建设，提升整个社会的信用水平。

2.在多元共治的公共能量场中坚守话语的正当性。“真诚、切合情境的意向性、自主参与和具有实质意义的贡献”是话语正当性四个方面的要求和准则。自主参与是实现话语正当性的前提，真诚和切合情境的的意向性是话语正当性的体现，具有实质意义的贡献是话语正当性的结果。多元主体只有自主参与市域社会治理，才能以积极主动的精神状态参与活动，才能在活动中表现出真诚和切合情境的意向性，才能做出具有实质意义的贡献。因此，第一，各类主体要自主参与市域社会治理的话语场域。各类主体要有强烈的社会责任感和使命感，要积极主动地关注社会和身边出现的各类问题和现象、关注话语场域中需要讨论的特定事件；各类主体也要有大局观和奉献精神，在话语场域中表现出切合情境的意向性，话语能围绕着特定的市域社会治理内容展开，而不是漫无目的的闲聊；话语能聚焦于实现市域社会治理“善治”的目标，能为公共利益适当地妥协和平衡，而不是为私利进行喋喋不休的争吵。第二，多元主体在公共能量场中要保持真诚。首先态度要真诚。在市域社会治理中，多元主体间要有合作的姿态，保持真诚的态度。在互信的基础上，各主体地位平等，互相尊重，平等协商；各主体要畅所欲言，而不是避重就轻、虚情假意、精心算计。其次，话语内容要真实。多元主体在保持真诚态度的基础上，话语内容一定要是真实的，要以事实为依据、以法律为准绳。实事求是地表达和反映市域社会治理领域中呈现的诉求、问题等相关信息和内容。最后，要对已做出的不真诚的诉求进行有力辩护。在市域社会治理中，要建立和完善多元主体间的监督机制和惩罚机制。在监督机制上，在制度层面要对监督主体资格、监督的程序、监督的范围和领域、监督的渠道、监督的手段与方法等进行科学的设定，从而解决“谁来监督、监督谁、监督什么和怎样监督”这几个问题。在监督过程中，同时要完善信息公开制度，要及时准确地公开有关市域社会治理活动全过程、全领域的相关信息，为监督提供信息基础。

五、结语

在当前全面推进市域社会治理现代化的实践进程中，将福克斯和米勒的后现代公共行政话语理论嵌入到市域社会治理进行探讨，能为我国多元共治的市域社会治理创新提供一个新的理论视角。首先，市域社会治理多元共治其实是一个构建公共能量场的过程。在这个过程中，党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织和公民等多元主体在市域——一个具有枢纽性和开放性的场域——以恰当的话语形式保持话语的正当性，为实现“公益维权”和“公害维稳”[22]43的社会治理靶向进行多元能量的激发、交换以及聚合，最终达成“合作和集体行动”以实现善治。其次，应通过法制赋权保障社会治理系统的开放性、通过技术赋能拓展话语平台、通过话语赋权提高话语能量等方式来构建公共能量场，从而为实现市域社会治理多元共治提供平台和机会。再次，在市域社会治理的公共能量场中，应根据政策质量、政策可接受性和政策阶段等政策情境选择多元共治的话语形式。最后，市域社会治理多元主体应构建互信网络，通过“自主参与”的方式，以“真诚的态度”进行“切合情境的意向性”表达，最终为市域社会治理实践做出“具有实质意义的贡献”。当然，我们在引进与吸收后现代公共行政话语理论时要注意批判分析其理论的适用性问题。毕竟，福克斯和米勒的后现代公共行政话语理论是在西方后现代社会背景下产生和运用的，而我国当前正处在传统、现代和后现代交织的社会场景中。同时，今后的研究仍需进一步关注市域社会治理多元共治的公共能量场域内部结构组成问题。比如，不同领域的市域社会治理问题构成了不同的公共能量场，在这些差异化的治理场域中，如何对参与治理的主体数量与规模、治理的联结点、治理的主导者等这些具体问题进行比较清晰的界定与分析，有待进一步深入探讨。