国家治理现代化进程中的中国老龄社会治理制度创新研究

□ 周学馨

《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》指出，“十四五”时期，积极应对人口老龄化国家战略的制度框架基本建立，全社会积极应对人口老龄化格局初步形成，老年人获得感、幸福感、安全感显著提升。第七次全国人口普查数据显示，我国65岁及以上人口占总人口比例为13.50%。随着中国老龄化程度进一步加深，按照国际惯例(1)按照联合国《人口老龄化及其经济后果》标准划分，65岁以上人口占比7%～14%是老龄化社会(ageing society)，14%～21%是老龄社会(aged society)，21%以上为超老龄社会(hyper-aged society)。我国学者将老龄化社会、老龄社会、超老龄社会分别更加直观表述为轻度、中度、重度老龄化社会。，中国即将于“十四五”时期进入老龄社会[1]，老龄社会新形态格局已经形成且不可逆转，中国将长期处于老龄社会状态[2]，且老龄社会伴随国家治理现代化进程[3]。为此，在我国即将跨入老龄社会的“门槛期”[4]和“关键期”，加强老龄社会治理制度及其相关配套制度的优化建设，积极回应日益严峻的人口老龄化对经济发展、社会发展、政治发展以及文化价值等方面的多重挑战，对提升中国老龄社会治理水平，继而推动国家治理现代化具有重要的理论价值和现实意义。

一、问题的提出

随着我国人口老龄化程度的不断加深，学者对老龄社会研究逐渐从广度和深度展开。一是对老龄社会概念和特点的研究。学者们分别从老龄社会概念辨析的视角[5]、社会形态变迁的视角[6]，以及老龄社会(aged society)与老龄化社会(ageing society)差异的视角对老龄社会内涵进行分析，认为老龄社会是一种因老年型人口年龄结构变化引发的社会结构整体变迁[3]而出现的一种新的社会形态[6]，表现为年龄结构的变化及经济结构、社会结构、政治结构、文化价值的变迁。二是对老龄社会治理内涵的拓展研究。从广义来看，老龄社会治理是以构建未来与全面现代化相适应的老龄社会文明为目标，站在国家治理的视角所做出的全局性、系统化和科学化的努力，其治理目的在于激发老龄社会“治理红利[7]”。从狭义来看，老龄社会治理指在中国共产党的领导下，政府、经济组织、社会组织、自治组织、家庭及老年人等多元治理主体在合作关系的基础上，以法律为基础[8]，通过加强治理理念认同、政策构建、资源整合等治理能力建设，依法对社会保障、养老服务、健康支持、权益保障等涉老公共事务和社会关系进行引导和规范，最终实现群体公共利益最大化的过程。三是对提升老龄社会治理效能的路径研究。学者们提出，以战略规划适老化和法律政策适老化建构来推进老龄社会治理现代化[9]。具体通过明确社会各主体的职责定位，优化制度安排和政策设计来建立健全适应老龄化趋势的社会支持体系[2]。从资源整合、认同重构、服务供给和技术赋能方面来助推乡村老龄社会构建[10]，并从理念适老化、政策一体化、区域平衡化、治理多元化来规避老龄社会治理风险[1]。四是对国外老龄社会治理的研究。国外老龄社会治理研究主要聚焦在“东亚模式”与欧美国家模式的差异比较[11]、东亚国家老龄社会治理面临的诸如政府与市场责任不清、财政负担加重、储蓄率下降[12]等问题，以及通过建立老年人低收入群体保护机制、社会救助制度等来减少社会风险，解决老龄社会问题。

综上所述，学者们对老龄社会、老龄社会治理进行了大量的前期研究，并取得了前瞻性成果，但在老龄社会治理制度建设研究方面，有学者有针对性地提出我国老龄政策制度的框架虽基本确立，但制度不衔接、不配套，关键领域政策制度空缺等问题依然突出[13]，提出建立与老龄社会相适应的社会治理及制度安排[14]，并将政策调整实现从“以人口变动适应制度”到“以制度变革适应人口”的转变[15]。在推进国家治理现代化进程中，在助推政治、经济、社会、文化及科技“适老化”变革而采取的长期、常态、充分的制度设计和制度供给方面还存在很大的研究空间。为此，调试、拓展、优化现有老龄社会治理制度模式，规避日益严峻的老龄社会治理风险，不断提升老龄社会治理体系的系统性、整体性和协同性，进而提升国家治理现代化水平，是一个值得学界高度关注和深入研究的重要命题。

二、中国老龄社会治理制度创新与国家治理现代化的内在机理

人口是社会经济发展的基础。人口构成的变化不仅是社会经济发展的结果，同时对社会经济的各方面也必然将产生深远的影响[16]。作为国家治理的重要组成部分，老龄社会治理是国家治理的一个重要社会场域，而且为推进国家治理体系现代化提供了一个重要机遇。尤其是在中国人口老龄化的进程与建设社会主义现代化强国的时间表基本同步的背景下[17]，厘清中国老龄社会治理制度创新与国家治理现代化之间的内在机理，对国家治理现代化进程中积极应对人口老龄化挑战具有重要的现实意义。

按照系统论的观点，中国老龄社会治理制度与国家治理体系相互作用、相互促进。从中国老龄社会治理制度视角来看，中国老龄社会治理制度建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，该制度的科学完善程度是中国特色社会主义制度更加成熟和定型的重要标志，其目的在于构建“共建共治共享”的老龄社会治理格局。“共建共治共享”老龄社会治理格局作为老龄社会治理主体结构化的社会关系，其本质就是通过治理主体位置的优化，在治理主体承担各自治理责任的同时推动治理格局多中心、有序化；通过不同利益主体对话协商，优化老龄社会治理资源配置，实现资源配置结构由权威分配到目标需求主导转变；通过推进基本公共服务均等化、重视再分配的基础性作用等方式，改进社会利益分配结构，增强人民尤其是老年人的获得感、幸福感、安全感，从而助推国家治理能力的提升。

从国家治理体系视角来看，国家治理体系是政治、经济、社会、文化等各个领域的指导思想、法律法规、组织机构、组织人员、制度安排等要素构成的一整套紧密相连、相互协调的体系[18]。国家治理效能的提升，在政治环境层面，党的领导总揽全局、协调各方，为制度建设提供稳定的政治环境；在法治环境层面，中国特色社会主义法治体系为制度加快成熟和定型提供了法律依据；在社会环境层面，构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体将有效引导各方参与制度建设；在经济基础层面，中国特色社会主义经济制度有利于增强企业活力，为制度可持续发展筑牢财富基础；在行政支持层面，中国特色社会主义行政体制为制度顺利实施提供了强有力的行政管理及服务；在文化氛围层面，繁荣发展的社会主义先进文化广泛凝聚起爱老、敬老、孝老的精神力量，为制度发展提供丰富的文化土壤。

为此，中国老龄社会治理制度“嵌入”国家治理体系，并与国家治理体系构成一个“内协调、外适应”的动态开放系统，两者呈现出明显的“耦合共生”关系。中国老龄社会治理制度创新与国家治理现代化的内在机理如图1所示。

图1 中国老龄社会治理制度创新与国家治理现代化的内在机理

老龄社会已成为中国未来发展过程中长期面临的基本国情[19]。不断提高并持续稳定的老年人口比重对经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化诸方面产生着重要影响，这是国家治理现代化中必须面对的重大问题。厘清老龄社会治理制度创新与国家治理现代化的内在机理，有利于促进老龄社会治理制度与政治、经济、社会、文化等其他制度相衔接、相配套，进一步增强国家治理制度建设的针对性、协调性和系统性，从而全面系统、有机联系、发展动态地推进国家治理现代化，避免片面和孤军突进的形而上学的国家治理现代化发展逻辑。

三、国家治理现代化进程中老龄社会治理制度存在的问题

党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，中国老龄社会治理成效明显。在中国共产党的领导下，由政府、社会各类组织、家庭及个人组成的老龄社会治理组织体系逐渐形成，治理内容从养老服务、社会保障等民生领域扩展到经济、政治、社会、文化等多个领域以及国家战略、城乡、区域等多个层次，形成了涵盖养老服务、健康支持、社会参与、老年教育、权益保障等在内的内容体系。但是，随着人口结构的快速变迁，老龄社会治理制度规范、完善速度落后于国家治理的结构性制度建构进程，使得老龄社会的各个结构要素出现配置性脱节，老龄社会发展出现了不平衡、不充分的现象。加大制度创新力度，推进老龄社会制度适应性调试成为国家治理现代化进程中推进老龄社会健康发展的关键环节。

(一)制度优势的“导向性”有待彰显

习近平总书记指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”[20]当前，中国老龄社会治理制度优势还未得到充分发挥，制度优势转换为治理效能还面临着诸多挑战。

我国制度优势的最明显特征体现于中国共产党的领导。纵观中国共产党百年社会治理的发展历程，不难发现，始终坚持中国共产党的领导是保障中国社会治理持续发展、不断优化的基石[21]。但在老龄社会治理中，目前城乡基层党组织在主观能动性激活、互动合作与协同治理等方面还有很大的实践空间，“层层有责任、事事有人抓”“要保证城乡社区老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮”的格局还未完全实现[22]。

家庭养老是我国家庭成员提供养老资源的传统养老方式。尽管以孝道为核心的家庭伦理和传统文化给中国老龄治理提供了强大的文化伦理和稳定的价值理念支撑[23]，但随着人口老龄化的加速发展，随之而来的老年人口的高龄化、失能化、失智化，以及家庭规模小型化、核心化、孝道文化式微等，使得家庭养老面临经济、服务、技术、组织、伦理道德等多重风险[24]，多数农村家庭呈现“倒金字塔式”的家庭结构，家庭的养老压力巨大[25]，新形势下传统家庭养老优势难以发挥。以法律保障为例，2018年新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》将“家庭赡养与抚养”单独作为一章，并规定“国家建立健全家庭养老支持政策，鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住”，这充分体现了国家对家庭养老的重视，但目前家庭养老支持主要还停留在政策理念层面，系统性的、具体的家庭养老支持政策体系尚未建立，传统家庭养老的脆弱性仍十分明显。

我国互助养老来自农村地区，农村血缘、亲缘、自治以及邻里守望传统为互助养老开展提供了坚实的社会基础。尽管以村庄熟人社会和家庭养老为基础的低成本农村互助养老在农村基层自发探索成功，并逐渐成为我国乡村治理现代化的创新实践，但当前农村互助养老存在着选择性政策执行、乡村敷衍性应对、供给主体责任缺失与乡村信任危机[26]等诸多难题，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出，“以村级邻里互助点、农村幸福院等为依托，构建农村互助式养老服务网络”的目标还难以在短期内实现。

(二)制度安排的“前瞻性”有待提高

离开了人的发展，社会发展和国家治理就失去了真实的意义[27]。由于超大规模的人口与有限的社会资源间形成的巨大张力决定了国家治理的难度和特点[28]。特别是随着21世纪中国进入老龄化社会、“十四五”时期进入老龄社会，“超大规模社会”出现越来越多的随人口年龄结构新变化带来的整体经济结构、社会结构变迁的新特征[29]，导致老龄社会治理的制度供给与社会治理现代化发展、经济社会高质量发展和国家发展战略的总体要求“脱节”“脱钩”。

老龄社会治理制度应符合社会治理制度现代化的总体要求。治理主体多元化、治理领域扩大化、治理机制丰富化和治理程度深化[30]是社会治理现代化的基本特征。目前，老龄社会治理中治理主体单一、治理领域局限、治理机制简单等问题还普遍存在。在治理主体方面，老龄社会治理主体力量相对薄弱，除政府以外的市场和社会组织、家庭、个人等制度制定主体协同参与不充分，制度作用难以得到有效发挥。以基层老年群众组织为例，其在维护社会稳定、完善社会治理结构、培育社会良性行为等方面具有独特功能和优势，但目前基层老年群众组织发展还存在总量少、分布不均衡、立法滞后、自我发展能力滞后等问题[31]，亟待培育和扶持；在治理内容方面，随着我国由最初的实现温饱到21世纪初实现总体小康，再到2020年全面建成小康社会，老年人需求结构正在从生存型向发展型转变，老龄社会治理内容要从原有的给老年人提供基本生活保障延伸到为老年人提供精准化、精细化的社会保障，养老服务，健康支持，社会参与和法律保障等，确保老年人真正实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。

老龄社会治理制度应满足经济社会高质量发展的整体需求。人口老龄化程度的加剧尽管通过人力资本数量和质量效应对经济高质量发展产生积极影响[32]，但如何推进技术和产业结构升级、提升人力资本储量、借助人口合理流动腾挪发展空间，助推双循环发展格局，也日渐成为老龄社会背景下将人口老龄化对经济发展带来的不利影响降低到最小限度，从而更好推动经济高质量发展的关键。同时，随着老年人数量的不断攀升，不断满足老年人对养老服务、医疗服务、权利保障、自我实现等需求，增加其幸福感与社会归属感也是社会高质量发展的重要命题。以养老服务发展为例，据测算，我国65岁以上人口规模在2058年左右将达到本世纪峰值，约3.85亿，80岁及以上老年人口规模在2050年前突破1亿人后将长期维持高位[33]，且高龄组人口占比的不断升高，高龄老人养老的物质需求、服务需求及老年对抚养的期望值超过实际供养能力[34]。目前尽管各省份相继出台了护理补贴、高龄补贴等政策，但要实现《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出的确保基本养老服务保障到位，与老年人可享受方便可及、经济可负担、质量有保障的养老服务要求还有一定的差距。

面对健康中国、科教兴国、人才强国、创新驱动发展、积极应对人口老龄化等一揽子战略体系，老龄社会治理制度亟待调适与变革。如，截至2019年底我国老年人失能或半失能人口约4000万，75%以上的老年人至少患有一种慢性病[35]，“长寿不健康”问题比较突出。但是，目前我国还没有出台统一的福利性、普惠性和强制性长期护理保险制度，且医养结合还面临权责划分不清、管理机制不顺等问题，影响着健康中国战略的顺利推进。再如，随着健康老龄化的深入推进，生活照顾人才、生活服务人才、机构管理人才、教育培养人才，特别是医疗护理人才等专业人才面临巨大需求，亟待在人才强国战略推进中注重养老人才中长期发展规划，通过出台人才激励保障计划，建立养老人才培养机制，满足多层次、多样化、专业化的养老服务需求，助推人才强国战略的深入推进。

(三)制度执行的“有效性”有待提升

近年来，党和政府逐步意识到应对人口老龄化的紧迫性与重要性，老龄化社会治理的制度执行能力不断提升，但由于机制不健全等因素，许多制度在执行中走形变样，制度转化为行动的效能不高，未能达到制度设计的最初效果。

随着老龄社会不断深入和公共事务复杂程度的增加，政府跨部门工作事务日益增多，部门协同治理机制是否健全成为良好协同治理格局形成的关键。目前，党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制尽管已初步形成，但由于不同部门的利益诉求与动力机制造成了彼此间的博弈行为，党委领导下的老龄社会治理的协调机制、共治机制、经费保障机制、考核评估机制等还未完全建立[3]，全领域、多部门协同共治局面还未完全形成。以医养结合为例，由于涉及政府职能部门、医养机构等诸多主体的利益分享机制、责任共担机制、资源整合机制等不健全，导致多重标准、多重管理，职能部门间合作难度大，医养对接难，专业医护人员严重匮乏，医疗资源和养老资源难以整合甚至呈现碎片化状态[36]，“医通、财通、人通”目标还因不充分的制度供给而难以在短时间内实现。

随着城镇化进程的不断加快，城市群作为区域协调发展的主要载体在推动治理现代化方面起到越来越重要的作用。如何通过机制创新，突破当前城市群碎片化发展现状，实现区域内人口、资源、产业经济和环境的综合协调发展也成为老龄社会治理的重要议题。以养老服务为例，尽管京津冀、长三角、粤港澳大湾区在养老服务协同发展方面进行了创新性的探索，初步形成了政府主导型、市场主导型、社会主导型三种类型的养老服务协同发展模式[37]，但也存在城市群整体性政策不足、政策协同性较差，专项性规划失衡、规划协同性滞后，创新性发展分离、创新协同性不够，开放性产业匮乏、产业协同性不高的问题，亟待在城市群打破养老服务行政藩篱，推动养老资源高效配置，从而打造城市群整体、综合和内生性的养老服务发展格局。

强有力的制度监管是推进老龄社会治理的重要环节。为保证国家“十三五”“十四五”时期老龄事业发展和养老体系建设规划的顺利实施，全国老龄工作委员会(以下简称老龄委)明确提出对各部门以及地方政府就涉老领域的目标实现情况、重点任务、重大工程项目以及成效进展实施全面评估。但养老服务政策及其实施过程在一定程度上存在重顶层设计而轻具体落实的现象，“政府主导、机构自治、行业自律、社会监督”的养老服务监管体系、养老服务综合监管制度和监管机制不健全，影响了政策的权威性和有效性。

(四)制度运行的“保障性”有待加强

坚持立法先行、强化数据分析和信息通信技术运用是发达国家应对人口老龄化的一条基本经验，当前，中国老龄社会治理在法治建设、信息支持和技术保障方面与国家治理现代化提出的法治化、智能化、社会化还存在一定的差距。

法治是社会治理现代化的重要标志。美国、法国、日本等先期进入老龄社会的国家普遍都建立了比较完备的涉老法治体系。目前，我国老年法律法规的立法还存在许多空白与缺陷，具体表现为效力层次较低的行政法规较多，上升至国家立法层面的较少；分散性、间接性法规条文较多，集中配套、功能上相互支持补充的法律法规较少；原则性规定较多，明确的、具有权威性的法律法规较少。以老年人参与社会发展为例，我国《老年人权益保障法》规定：“保障老年人参与经济、政治、文化和社会生活”，但促进老年人积极参与的相关法律法规有待进一步健全，缺乏关于老年人社会参与的鼓励性措施以及规定政府、企业与个人权利义务的法律条款等。同时，遵循老龄政策法律化原则、适应性原则、整体性原则和借鉴域外经验原则而构建的以基本法为基础、老龄专门法为核心、其他涉老规范为补充的老龄法律体系还未完全建构[38](2)本段论述是现实中的问题，图1是理论的理想模型，是学理上的理想状态，因此二者不矛盾。。

大数据是全球信息化发展的重要技术手段，已经被逐步运用到社会的各个治理领域，但目前大数据信息用以支撑老龄社会治理的作用十分有限。以养老服务为例，目前全国还没有一个涵盖全国老年人养老服务需求的数据信息库，信息收集整理依然依靠传统手工，浪费大量人力、物力和财力。同时，由于地域间存在信息壁垒，相关数据标准不一致，导致养老资源难以在全国统筹协调，养老资源利用率较低。

当今信息革命的加速发展将科技创新不仅运用到为老年群体的生理功能延伸和自理水平提升等养老服务中，而且运用到改善对老年人和社区的服务，从而提高老龄社会治理效率[39]。这是未来老龄社会治理现代化的发展方向。但因以技术层、数据层和应用层为一体的老龄社会智能化治理架构缺失，导致老年人信息集聚割据、信息管理滞后，老年人在数字社会逐渐被边缘化[3]。大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等信息通信技术使用不充分，使得相关数据整合、关联应用、功能挖掘和精准服务严重不足，老龄社会治理中的“数字鸿沟”差异进一步凸显。

四、国家治理现代化进程中我国老龄社会治理制度创新的路径

“制度问题更带根本性、全局性、稳定性和长期性”[40]。随着我国人口老龄化加速发展，在国家完善相关制度安排和调整相应政策的窗口期非常短的背景下[41]，政府需要充分发挥制度优势，推进制度完善，提高制度效能，强化制度保障，不断提升老龄社会治理水平。

(一)创新参与模式，发挥老龄社会治理制度优势的“能动性”

党的十九届四中全会明确提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[42]的执政理念，为此，要着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，把制度优势转化为治理效能，以制度绩效确保老龄社会的全面发展。

实施“主导推动型”模式，强化党在老龄社会治理中的总揽作用。充分发挥各级党委在老龄社会治理中总揽全局、协调各方的领导作用，积极发挥城乡基层党组织在老龄社会治理中的基础作用。强化各级老龄委工作的独立性，进一步加强决策权、协调权和监督权。同时，在党委领导下，充分发挥各级政府在老龄社会治理中的政策引导、资金投入、兜底保障、管理监督、绩效考核职能，进一步厘清不同主体之间的动力因素和利益诉求。以制度安排明确政府、社会组织、市场、家庭责任边界，规范政府非公共治理领域干预行为，充分发挥市场机制作用，形成多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对、老龄社会治理人人参与、共建共治共享的新局面。

实施“参与推动型”模式，强化个体尤其是家庭在老龄社会治理中的基础作用。推进中国老龄社会治理，既要汲取国际有益经验，避免走先期进入老龄社会的发达国家的弯路，又要立足国情，总结提炼国内应对实践经验，形成老龄社会治理的中国方案。大力弘扬中国传统家庭文化，巩固家庭养老的基础地位，采取家庭补贴、税收减免、假期照料、托育机构建设、适老化改造等不同类别的家庭支持政策，支持家庭承担养老功能，把支持和巩固家庭在养老中的基础作用作为养老服务体系建设的主攻方向[3]，以此消解城市化、现代化进程中传统家庭养老功能被弱化、孝道文化被冲击带来的负面影响。

实施“协作推动型”模式，强化社会组织在老龄社会治理中的协同作用。老年人是老年社会组织的主体，大力发展老年社会组织，鼓励广大老年群众通过加入老年社会组织来参与社会、服务社会。在推动老年社会组织发展过程中，建议利用国家福利彩票金形成长期扶持体系，用于各地村(居)老年协会建设。在村(居)老年协会兴办经济实体和养老服务机构方面，给予减免各项费用等相应的资金支持。

(二)强化顶层设计，提升老龄社会治理制度设计的“适应性”

正如习近平指出的：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”[43]中国老龄社会治理需在推进国家治理现代化进程中，进一步注重制度体系的完备性、系统性、协同性，统筹制度改革创新和制度运行。

坚持“传承与创新”原则，使老龄社会治理制度创新适应社会治理现代化的需要。老龄社会治理是社会治理的重要组成部分，要坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，将“维护代际公平”“提升老年人福祉”作为老龄社会治理制度创新的切入点，将老龄社会治理从被动应对向动态、主动甚至预见性治理拓展，营造积极养老、健康养老的社会氛围。具体而言，通过制度创新，引导政府、社会、家庭及个人等多元主体共同参与社会保障、养老服务、健康支撑、适老化改造等老龄事务，推动老年人在参与合作中共享改革发展成果，安享幸福晚年。

厘清“经济与社会”关系，使老龄社会治理制度创新适应经济社会高质量发展的需要。通过制度设计实现经济发展与社会发展的“双赢模式”的关键在于在两者之间形成“净促进”的关系。一方面，将人口老龄化因素与高质量经济发展相结合，构建与老龄化相适应的现代化经济体系[44]。具体而言，要提高研发投入，增强国家自主创新能力，大力发展银发产业(3)银发产业是指以老年人为目标客户的产业。根据老年人群的基本需求和深层需求，可以将银发产业分成三个维度的产业：本位产业、相关产业、衍生产业。本位产业、相关产业、衍生产业之间相互补充，可以形成经济和社会效益的良性循环，共同促进银发产业的健康发展。，加快人力资本储备速度，充分发挥老龄化对经济高质量发展的促进效应。另一方面，重视老龄社会的民生改善，聚焦老年人在社会保障、养老、医疗等民生问题上的“急难愁盼”，完善老年人社会救助和社会福利制度，做好老年人公共卫生事件应急处置，为经济发展方式的快速转型构筑稳定的老龄社会基础。尤其在当前，财政税收体系面临财富储备不足、政府间财政关系失衡等风险挑战，要完善老龄事业发展财政投入政策和多渠道筹资机制，继续加大中央预算内投资支持力度，加大国有经济对普惠养老的支持。

推动“由边缘向中心”拓展，使老龄社会治理制度创新适应国家发展战略需要。通过老龄社会治理相关制度安排与国家系列发展战略体系深度融合，推动老龄政策和公共政策协调发展。比如，在推进健康中国战略方面，推动医疗服务向居家社区延伸，建立健全以社区为中心的老年医疗服务体系，提升居家社区养老服务能力，将党的十九届四中、五中全会精神提出的“建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”真正落到实处。在推进人才强国战略方面，完善老年人力资本投资体系，消除社会成员接受教育的年龄限制，推动建立人人皆学、时时可学、处处能学、代际均衡的终身教育体系[45]。在推进创新驱动发展战略方面，以人工智能、信息技术等科技产业与银发产业的有效融合为突破口，构建技术密集、创新引领、协同发展的银发产业体系，为经济高质量发展提供产业支撑。总之，通过老龄社会治理制度创新，提升其“内嵌”国家治理结构的深度，以制度变革来积极回应国家治理现代化的时代需求。

(三)完善治理机制，彰显老龄社会治理制度运行的“高效性”

中国“善治”经验的核心，就是在保持体制稳定的前提下进行机制创新。通过机制创新，使制度建设的方案协同、贯彻落实协同、执行效果协同，促进各项制度建设在政策指向上相互配合、在实施过程中相互促进、在执行成效上相得益彰[46]。

完善跨部门协同治理机制。打破条块体制内部的分割性，改变体制资源的分配方式，使体制资源配置更加合理、高效[47]。各级老龄委要发挥统筹协调作用，推动老龄委各成员单位履职尽责，形成工作合力。发挥养老服务联席会议制度作用，强化部门间激励机制、利益平衡机制、协同共治机制等机制建设，着重解决政府、市场、社会、家庭等治理主体在涉及老年健康、养老、教育、医疗、就业、社会保障和公共安全等方面面临的资源投入不均衡、闲置资源利用不充分、协同共治难推进等问题，推进养老服务体系建设。努力实现“城乡社区老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮”的治理目标。

完善城市群协同治理机制。遵循城市群发展的内在规律，突出顶层设计，统筹优化区域功能分工、产业分工和空间布局，形成目标同向、优势互补、互利共赢的协同发展格局。以养老服务为例，通过建立健全区域养老服务合作机制，包括建立国家部委层面的区域养老服务协同发展机构，形成高级别的政府层面养老服务战略对话机制。通过建立协同监督机制，加强对区域养老公共服务合作政策措施落实情况及效果的监测，以此推进城市群公共服务协调发展。

完善老龄社会治理考核倒逼机制。将各地老龄社会治理纳入县级以上地方政府重要议事日程，纳入经济社会发展规划，纳入民生实事项目。同时，围绕中共中央国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《关于加强新时代老龄工作的意见》相关要求，从治理主体、治理能力、治理过程和治理绩效四个维度构建老龄社会治理评估指标体系，通过委托第三方评估治理绩效，倒逼老龄社会治理水平的提升。

(四)强化要素支撑，确保老龄社会治理制度保障的“可行性”

中国老龄社会治理制度要有效运行，还需要健全的法治体系、完备的信息系统和强有力的技术保障。落实依法治国要求，依法保障老年人合法权益，提升老龄社会法治保障力度。推动制定养老服务法，构建以老年人权益保障、养老服务等法律为统领，行政法规、部门规章、规范性文件为主体，相关标准为支撑的养老服务政策法律体系，实现养老服务有法可依、有法必依。同时，发挥养老服务法律法规在保护当事人权益、维护市场秩序、规范合同管理、调解处理服务纠纷等方面的重要作用。

强化数据在老龄社会治理中的基础作用。要以长期性、全局性、前瞻性战略眼光，通过持续开展城乡老年人生活状况抽样调查，定期收集老年人相关信息，动态监测人口变化趋势，准确把握老龄社会发展及转型阶段性特征。同时，依托国家人口基础信息库，建设包括老年人社会保障、养老服务在内的全国养老数据资源体系，并加强老年人口数据在经济发展、社会建设及技术创新方面的充分运用。

提升老龄社会智能化治理水平。立足老年人多层次、个性化、定制化的健康养老需求，发挥信息技术的资源融合和服务功能，创新智慧养老的服务模式、商业模式、产品模式、技术模式，充分运用大数据等技术提升养老等服务的精准性、可及性，做好老龄社会治理的风险预警、防控与处置，同时，利用现代云技术、大数据、互联网+等先进技术手段，加快推进居民身份证件制度改革[48]，整合依附人身的限制流动的各种证卡，比如退休金卡、医保卡、老年证等，给老年人更大的迁移、流动的自由。