治理现代化背景下乡村权威的塑造：现实困境与基本路径

□ 罗栋梁

国家的稳定与发展重在基层，国家治理离不开乡村治理，乡村治理是国家治理的基础。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理过程是国家治理体系不断顺利运转的一个动态过程，是各国家治理主体在国家治理过程中有效履行自身功能的过程。有学者归纳出国家治理主体包括执政党、协商参议机关、民意代表机关、政府行政系统、公务员系统、司法机关、地方和基层、公民及其组织、市场及其组织、市场和企业、学者记者律师和国际行动者[1]。多元的治理主体形态在中国乡村地区展现出了丰富的面貌，也展示出时代特征。乡村治理现代化是国家治理现代化的一部分,乡村治理的好坏不仅事关乡村的良性发展,还体现着国家治理水平的高低[2]。根据国家治理体系和治理能力现代化的目标，乡村治理被赋予更多的时代内容，体现在现代化的治理目标、多元化的利益诉求、融合化的治理模式及民主化的治理过程等诸多方面[3][4]。然而，在基层社会，地方权威控制着地方区域的内部事务，与中央权威的联系较少，这在事实上限制了中央权威进入基层治理[5]，这也就是说从乡村振兴策略制定到全面实施之间还是存在一定的阻滞，乡村治理主体在现代化过程中的功能尚未有效展现。然而乡村权威伴随着乡村治理现代化的全过程，乡村内部有着合法的权威主体可以有效解决低组织化和侵害农民利益等现实问题，也就保障了乡村振兴策略的有效实施，实现乡村治理现代化。所以，要实现乡村治理现代化，推进乡村振兴，就应该对乡村权威进行深入的认识和剖析。在治理现代化背景下，乡村权威具有怎样的新内涵？出现了哪些新变化？重塑乡村权威面临哪些困境？应当如何有针对性地进行方策因应？对于这些问题的梳理、研究及解决，有助于明晰新时期乡村治理现代化的发展脉络并寻求着力点；有助于在乡村治理现代化的过程中保护农民权益，助力全面推进乡村振兴，实现国家治理现代化。

一、研究缘起：治理现代化背景下乡村权威的演进

完善乡村治理体系，全面推进乡村振兴，需要深刻理解治理现代化背景下乡村权威的演进脉络。长期以来，乡村治理是乡村公共权威运用乡村治理权力处理乡村公共事务，借以调控和影响乡村社会[6]。乡村权威指向乡村治理，是乡村治理的依托，乡村秩序正在是多种权威支配下形成的。乡村社会的变迁伴随乡村权威的变迁，在不同的时代背景下，乡村权威被不断重构和变革，实现了对乡村秩序的改造和持续，特别是在治理现代化的语境下，乡村权威在客观上产生了新的变化。

(一)乡村权威的内涵

在中国传统的乡村常态社会，乡村权威主要是来自社会内部的家族权威，由行政机构和政府官员构成的显性国家权力并没有进入乡村社会[7]。乡村权威是乡村秩序的维护手段，乡村秩序则是检验乡村权威的基本方式(1)“权威”和“权力”一组相对应的词语。权力是迫使对方服从的制度性强制力量，权威是一种使对象因信服而顺从的影响力，也可以把权威界定为合法性的权力。对应乡村权威，权威是在乡村社会中合法的，使乡村社会中的人自愿服从而顺从的能力。参见：俞可平.权力与权威:新的解释[J].中国人民大学学报,2016,30(3):40-49；吴毅. 村治变迁中的权威与秩序[D].华中师范大学,2002.。对于具体社会而言，地方权威承担着实际的管辖权力，国家通过地方权威，而不是取代他们来治理地方社会，地方权威具有局部整合作用[5]，也就是说，乡村权威具有整合乡村利益和资源，直接发挥社会治理的功能[4]。从国家和社会角度看，乡村权威包括体制(制度)权威和非正式(社会)权威[8]。除此之外，有学者认为乡村权威是乡村中利益不同、层次不同、组织状况不同、目标不同、道德水准层次不齐、影响力大小有别的个体和群体，他们在乡村社会中产生影响和作用[4][9]。

综上，乡村权威是乡村治理的依托，其主要目标在于维护乡村秩序、促进乡村发展；主要手段是通过乡村治理组织利用法律、政策等规范性制度和文化传统与习俗等非正式制度，共同形成约束力；主要任务在于管理乡村公共事务、服务乡村居民。乡村权威本身也受特定因素的影响：一是主体，主要体现在权威者自身能力的强弱；二是机制，主要指权威的实施手段；三是协调，多发生于多权威主体的情况；四是资源，作为权威实施的保障。

(二)乡村权威的发展过程

传统中国的治理结构存在中央政府和地方性管理单位两个部分，中央政府设置了一个自上而下的管制系统，地方性管制单位由族长、乡绅或地方名流掌握[10]。乡村权威主要体现在乡村长者(例如族长、村长等权威主体)根据自身威望及经济政治实力，以及乡村传承下来的习俗及规则，对乡村公共事务进行决策。这体现了传统乡村治理中的“族权”模式[11]。中华人民共和国成立至今，传统乡村治理基础及模式受到一定的影响，乡村权威经历了三个不同阶段的发展过程(表1)。

表1 乡村权威不同阶段的发展演进及治理特征

由表1可知，中华人民共和国成立至今，乡村权威的不同发展阶段具有不同的内在发展特征：

第一，政制“统合”发展阶段。该模式的最主要特征在于国家通过土地改革，打破传统族权、绅权、政权“三足鼎立”的权威治理模式，建立政权主导的集中治理体制，从而实现国家对乡村的直接“统制”[7]。其主要特点在于：一是治理模式上，建立高度集中的行政治理机制，从而保障国家意志的实施。二是治理目标上，一方面，以“统”的力量整合乡村社会秩序，在阶级斗争的纲领指导下，国家通过对乡绅、地主、宗族势力等中间层权威势力的社会主义改造，依靠社、队等农村集体组织将乡村社会纳入国家管理范畴[12]；另一方面，满足国家工业化基础建立与发展的迫切需求。中华人民共和国成立之初，百业凋敝，为了奠定国家工业化基础，形成农业支持工业的建设局面，“政社合一”的人民公社制全面铺开。三是在权威主体上，乡村治理进入单一的“公社权威主体”阶段。在人民公社时期，人民公社兼有经济、政治权限，是乡村治理中的“全能主体”。政制“统合”模式下，单一的乡村权威主体强化了乡村治理的效率，集中了乡村社会的多种资源，不仅支持了中华人民共和国成立初期的工业化建设，也强化了农业基础设施建设，但在这种治理模式下，由国家行政权力支配的农村集体难以承担巨大的治理成本，导致集体有限的分配能力难以满足农户的需要，引发农民对统一集体一定程度的背离[13]。

第二，“乡政+村治”发展阶段。这一时期乡村权威的变迁特征如下：一是权威主体出现由“统”到“分”的显著变化。这主要是基于家庭联产承包责任制及村民自治制度的实施，乡政府成为基层人民政府，而村民自治组织成为乡村权威事实上的新主体[14]。二是乡村治理目标回归理性。该时期正处于改革开放的发展阶段，这种权威模式的改变，其主要出发点转向稳定农村社会秩序、推动农村经济发展、促进农民温饱问题的解决等方面。三是在治理模式上呈现权威主体的“不对等”状态。尽管家庭联产承包责任制的推行在一定程度上简化了国家与农民之间的关系，国家有限地退出了村政，但是农业税收的存在，事实上形成了国家与农民关于农业收成的利益分成[15]。代表国家实现利益分成的组织为乡级政府，乡级政府对乡村“财权”的事实拥有，使得其在村政中具有了主导权威。但任何发展模式都应当放在特定的时代进行考量，在这种模式的“后权威”时代，乡村权威也逐渐暴露出一定的局限性，例如部分基层政府的权威弱化、村自治组织缺乏公信力、农民主体身份缺失等现实问题[16]。

第三，后“乡政+村治”发展阶段。之所以称之为“后发展阶段”，是因为该阶段乡村治理呈现出较为复杂的特征：一是基层政府治理模式由“汲取型”向“服务性”转变。农业税费取消之后，乡镇基层政府通过实施乡村农业及教育等多方面直补，试图建立“面对面”的治理模式。二是治理目标上，国家通过逐步消除城乡二元发展结构，不断推进乡村社会经济的发展，农民的生存与发展权利得到了一定的保障[17]。三是在权威主体上，一方面乡镇政府在乡村治理中处于“悬浮”状态，呈现权威弱化趋势，虽说构建服务型政府是治理现代化的重要内容之一，但是脱离了税收征管、人事任命等权限之后的乡镇级政府，难免存在乡村治理权威不足、公共服务动力不够的两难状况[18]。另一方面，以宗权势力为基础的宗族权威主体出现复兴趋势[19]，例如以乡村能人为代表的“新乡贤”、以宗族威望为代表的“乡村理事会”等，在乡村经济发展、风俗习惯变革等方面具有一定的事实权威。此外，以农地流转、农村产业发展等为代表的经营主体，也以“外来”人员的身份参与乡村治理，乡村多权威主体出现共存共治的局面[20]。

(三)治理现代化背景下乡村权威的新特征

1.权威主体上，由“政权主导”向“多元并存”转变

以族权、绅权为代表的传统乡村治理，其权威的背后都存在特定时代下的政权确认，是一种事实上的政权主导模式[21]。在现代化治理视域下，乡村治理的思维路径转移到涵盖经济、社会、生态等多方面的振兴发展中，一方面催生了现代化思路下的农村变革，另一方面促成了基于多重变革下的乡村权威多元主体的共存局面。例如，当代，农村土地“三权分置” “新型城镇化建设” “全面推进乡村振兴”等一系列战略性变革，不断推动农村生产力发展，促进农村社会、经济、环境等领域的重大变化。不同的新型经营主体基于利益的内在驱动，参与乡村治理，成为乡村权威的新来源，政治与经济相纠葛的乡村秩序的影响因素日趋复杂，乡村存在事实上的新权威主体：一是基于“资本下乡”等的“新乡贤”，新乡贤是通过资本行为或者经营行为，多具有较为先进的生产技术、经营经验、文化知识或丰厚资本，能够通过经营权流转、涉农企业的经营、文化知识的传授等方式，获得乡村威望及村民认同，对现实中的沟通民情、引领发展、矛盾化解等公共事务领域具有一定的话语权[22]；二是生产合作性组织，在乡村振兴的战略背景下，原本生产经营能力较弱的农户，根据技术、成本等的互补性协作，形成一种组织化的生产经营实体，甚至成为乡村的经济中坚及脱贫攻坚的龙头，该主体也在乡村公共事务的处理上具有话语权；三是社会团体及社会组织，在乡村振兴、建设美好农村的战略推进下，乡村社会的发展建设需要大量的经济资源，以公益性与服务性为主题目标的社会团体及社会组织参与农村建设，通过提供教育、养老、医疗帮扶，以及乡村基础设施建设等方式，助力建设美好乡村，在一定程度上弥补了乡镇政府在公共服务提供上的不足。社会团体与组织在参与乡村建设中，可以将民情与政情在政府与村民之间进行交互传递，有利于促使两者的良性互动。因此，在村民自治过程中，新乡贤、生产性组织、社会团体及组织等主体往往通过由下而上的方式参与乡村治理，弥补“村治+乡政”的不足，成为事实上的权威主体。

2.治理结构上，由“单一权威”向“多重权威”转变

传统乡村治理路径中，权威主体虽然处于嬗变状态，但本质上它依然是各主体利用自身权威实现治理目标，具有典型的人治或者“权治”特征。而治理现代化理论则要求乡村治理在结构上体现科学与开放，在治理方式上注重法治与德治，从而实现由单一的人治权威向法治、德治等融合制度、思想的多重权威转变。党的十八届三中全会提出“坚持依法治国” “实现法治中国”的战略目标，因此，乡村治理不能走单一化的人治权威道路，而是要遵循法治乡村的科学道路。党的十九大报告进一步明确，要建立自治、法治及德治相结合的新型乡村治理体系；进一步将德治融入到乡村治理中，自治、法治及德治的“三治”融合的乡村治理模式逐渐形成(2)十九大报告之后，学者针对农村自治、法治及德治建设进行论述，并将“自治、法治及德治”称为“三治”，还有“三治合一”的提法。具体参见刘金海.中国农村治理70年:两大目标与逻辑演进[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2019,58(6):45-52；何阳,孙萍.“三治合一”乡村治理体系建设的逻辑理路[J].西南民族大学学报(人文社科版),2018,39(6):205-210.。村民委员会作为基层群众自治组织，其自身法律定位来源于我国1982年修订的《中华人民共和国宪法》。依据法律规定，村民自治首先应当在党的领导下实施自治活动，由村民选举产生的村民委员会代表村民在处理本村的公共事务、纠纷调解、社会秩序维护等方面实施自治活动。这一过程下，村民能够将乡村公共利益与个人利益进行综合考量从而做出理性决策。这种自治行为有利于触发乡村发展原生动力，增强村民参与乡村治理的积极性。“三治”融合主要涵括以下三方面内容：一是需要强化基层党建引领，在党的领导下，坚持以村民自治为基础，强化村民自治组织的自我服务与自我提升。其中，乡村基层党组织应当提升党建能力，敢于自我革新、进取开拓。二是坚持法治的保障作用，用法治的手段维护乡村秩序，维护乡村的正义与公平，同时还要通过法律对公权力进行规制与约束。三是注重德治的“软治”手段。加强乡村文化、道德建设，弘扬乡村生活中的好模范与好故事，通过道德文化的方式，打造和谐乡村环境。在融合化治理的三个方面中，其共同点在于坚持党的领导，这就需要在乡村治理中，要求基层党组织具有更加强有力的领导力、凝聚力、号召力，从而成为能够获得村民普遍认可与认同的“多重权威”。

3.治理过程上，由“行政管理”向“民主参与”转变

乡村治理过程中所面临的矛盾是错宗复杂的，尤其在多权威主体并存的状态下，不同的利益主体具有不同的利益诉求，使得乡村治理的过程更像一种多元主体利益调节的过程。因此，在治理过程中，治理手段也应当具有多样化。治理现代化要求治理主体明确治理过程中方式本身“民主化”的内在要求，应当保障不同主体的参与途径，重视其利益表达，从而采用合法、合理的方式去实现治理目标，切实转变原有乡村权威思维，变“管理”思维下的“管制”为“治理”思维下的“服务”。例如，在乡村振兴战略推进过程中，农村土地流转的经营者，以及资本下乡的投资人，通过民主化的参与方式在乡村治理决策中“发声”，成为该主体的当然权利。此外，在乡村社会中，新生代农民工受教育程度有所提高，接触新媒体及信息较多，能够在传媒信息中汲取法治与民主思想，因此，他们作为乡村成员，具有参与乡村权威决策的内在渴求。基于这种需求，近年来，一些基层政府逐渐认识到乡村治理中的新变化，适时拓展村民参与村务管理的途经。例如，通过建立协商机制，强化与村民议事组织、村民红白理事组织、乡贤理事组织等组织的合作，不断畅通利益表达渠道，并在决策中听取他们的合理建议。一方面，能够在乡村治理中，提升村民的满意度，获得村民支持，达到良好的决策实施效果。另一方面，能够强化村民个体的责任感与归属感，使其意识到自己的诉求能够在乡村决策中得到充分的考量，并在无形中激发了村民参与乡村公共事务的积极性，强化了其参与意识、民主意识及法治意识；同时，村民公共事务参与度的提升也能够在一定程度上推动乡村治理中的科学决策，提升乡村治理的权威性。

二、实然困囿：治理现代化背景下乡村权威塑造的多重困境

在治理现代化的背景下，乡村有效治理虽然对乡村权威提出了诸多要求，但目前，乡村权威的塑造在基层党组织领导力、权威主体治理能力、乡村融合治理及民主化的治理机制方面仍存在诸多困囿，不利于乡村有效治理。

(一)乡村基层党组织领导力相对不足

当下，乡村治理中的权威主体呈现多元化，除了基层党组织外，村民自治组织、乡级政府、社会组织等都应归入乡村治理的主体范畴。其中，基层党组织处于核心位置。党的十九大报告指出，党的基层组织在乡村治理进程中发挥领导核心作用。由此观之，乡村基层党组织在乡村治理中的地位举足轻重。现实中，部分地区仍然存在基层党组织领导力弱化的情况，难以在乡村现代化治理中发挥应有作用。

首先，乡村两委之间的关系冲突弱化了组织领导力。根据相关法律规定，村民委员会作为农村自治组织，主要负责农村的村务事项，而村民委员会要接受党支部的领导，村党支部应当对村民委员会独立负责乡村村务提供支持。从本质上进行分析，无论村党支部抑或村民委员会，都为乡村权威主体，都代表村民的整体利益，本应当强化协作与配合，形成组织领导合力，但客观上，在部分地区，两者之间存在事实上的治理冲突。笔者通过对S市S县10个行政村进行实地调研，发现这些行政村在乡村治理中形成两种实践方式：“合一式”与“并行式”。前者主要表现在村务事物管理中，支部书记一肩挑,这种方式，能够避免党支部与村民委员会之间的决策矛盾，有利于决策的效率化，但是显失民主；后者则严格按照法律规定各行其事，但这在实际中会产生权责不明、互有冲突的情况，在一定程度上弱化了组织领导力。

其次，乡村党员的自身素质和能力影响党组织领导作用的发挥。通过对S市S县10个行政村的实地调研可知，当地村党支部中，支部书记高中学历及以下的占30%，本科学历仅占20%，而且村党支部党员平均年龄为48岁。乡村党组织由大量低学历、高年龄的党员组成，虽说能够在处理村务中表现出稳重的一面，但也暴露出缺乏创新力、进取心等弱点，不利于乡村基层党组织领导力的提升。

(二)乡村权威主体治理能力仍显薄弱

多元化主体共同参与乡村治理是乡村权威的新变化，也是乡村现代化建设的发展趋势，但检视乡村多元主体参与治理的过程，“多元治理”仍处于起步阶段，乡村多元权威主体的治理能力仍显薄弱。具体体现如下。

首先，村民自治能力较弱。村民自治的核心在于发挥村民个体的参与作用，将个人利益同乡村集体利益相契合。但是，现实中由于城乡发展依旧具有二元特征，加之新型城镇化的推进，城市化速度增长较快。受城市教育、卫生医疗、收入等福利因素的影响，许多村民长期在城市中生活与工作，使得乡村的“空心化”程度逐年攀升。而留在乡村中的村民则多为幼儿与老人，在乡村治理中他们存在着“参与不能”与“参与不愿”的状况，使得村民自治能力呈现弱化状态[23]。

其次，乡镇级政府存在职责偏离的状况。在当前的治理权限划分下，乡级政府与基层自治组织之间是指导与协调的关系。乡级政府肩负着向乡村提供文化、卫生、医疗等公共服务的职责，但是并不直接领导村民委员会的日常工作。但在实际中存在乡镇政府将村民委员会视为其下属机构，施行行政摊派。而乡镇政府对于自身应当肩负的服务职能，则受限于财政资金等因素，难免存在落实不力的情况，这也体现出治理能力的弱化。

最后，农村社会组织力量不足。现实中，农村存在一些具有营利性或公益性的社会组织，例如农民自己组建的公益协会等。这些社会组织有的接受行政机关的指导，有的则完全为独立运营。农村社会组织在表达农民诉求、参与政策制定等方面也发挥着一定的作用，但由于在资金上依赖政府或者社会捐资，在人才上缺乏供应源等问题，农村社会组织现阶段在乡村治理中的作用较小，力量薄弱[24]。

(三)乡村融合治理难以形成“三治”合力

“三治”融合治理能够克服以往单一管理的弊端，符合治理现代化的现实要求，为美好乡村的构建提供治理支撑。但是，乡村“三治”融合治理尚未形成完整体系，难以形成治理合力，存在瑕疵，具体如下所述。

首先，村民自治尚未形成规范化的运行方式。治理在手段运用上，宏观上包括两种方式：人治与法治。前者不符合治理现代化的内容要求，后者不仅指代治理行为需要法律制度的支撑，也强调治理手段上应当规范化，需要形成一定的运行方式，否则会落入人治的范畴。当下，村民自治虽然有宪法及法律的保障，但是作为运行方式的规范化程序体系尚未建立，村务决策在很大程度上仍然取决于村委领导班子，很容易回到人治的状态[25]。

其次，法治建设存在滞后性，影响治理权威。当前，农村土地三权分置及资本下乡的改革实践逐渐推行，甚至形成诸多有益实践。在此状况下，相关“三农”立法并未及时跟进，这使得农民在以土地经营权流转、宅基地有偿退出等事关自身利益的事项中容易产生较为强烈的诉求，而对于这些诉求的解决，缺乏法律层面的操作规范，容易导致乡村矛盾纠纷的产生，对乡村治理主体的权威性是一个较大的考验。

最后，多元价值取向易导致德治软约束的弱化。伴随着现代化发展，社会多元价值取向逐渐形成，特别是在乡村社会残存的迷信思想与封建观念等，使得乡村的道德文化建设步履维艰，软约束力难以彰显，这在一定程度上阻碍了乡村治理效能的发挥。综上所述，乡村治理中 “三治”融合度缺乏，“三治”各要素在一定程度上均存在治理困境，难以彰显治理合力。

(四)乡村民主化的治理机制尚不完善

治理现代化背景下，乡村权威的关键变化体现于民主化的治理过程中，这是乡村现代化治理的运作逻辑。乡村治理过程的民主化需要机制保障，否则民主治理就会成为空话。当下，乡村民主化治理机制主要涵括了利益诉求表达机制、乡村民主决策机制、乡村权力监督机制等。但乡村民主化的治理机制尚不完善，制约乡村治理的持续深入。

首先，村民利益诉求表达机制不健全。村民的利益诉求表达存在两种实现方式：一种是村民作为个体向村组织、政府或者其他机构表达自身利益诉求，另一种是村民以集体方式向这些机构表达诉求。显然，后者更有力度，毕竟组织的力度大于个人。但是，在城镇化发展的今天，农民几乎成为“弱者”的代名词。村民在自身利益遭到侵害，或者乡村决策不利于自身利益的时候，缺少诉求表达的代表机构及诉求表达渠道，只能通过个体表达诉求，一旦利益无法得到诉求或者满足，则容易引发信访风险。

其次，乡村民主决策机制不完善。根据相关法律的制度化要求，乡村重大事项决策具有明显的民主化特征。决策机构为村民代表会议和村民大会，法律在制度层面上为了保证村民民主决策权，还设置了较为严格的投票制度。但是，现实与理想之间难免存在差距。一方面，乡村“空心化”的客观状况，城乡人口的高频率流通，使得在重大事项的决策上，部分村民失去或者放弃民主决策权，存在村干部代替村民大会进行决策的情况；另一方面，乡镇政府在新型城镇化建设中，有时为了赶工期、拉进度，往往在宅基地有偿退出、乡村集中居住等方面和事关农民土地权益等重大问题上，采用行政化手段来处置，使得乡村治理中的民主化决策难以实现。

最后，乡村公权监督机制有待完善。通过对S市S县10个行政村的实地调研，发现公权监督机制存在如下问题：一是乡村的村务公开多呈现形式化。10个行政村中，2个村的村务公开栏为空白,6个村的村务公开栏中内容没有及时更新，其中2个村的村务公开栏内容还停留在2018年。这种形式化的村务公开，难以实现村民的监督权利。二是乡村公权力监督机构的设置呈现形式化。对于乡村的两委而言，并非没有对应的乡村监督机构，由村民选举产生的村务监督委员会就是专门的乡村公权力监督机构，但是，在走访调研中发现，多数行政村中，村务监督委员会形同虚设，只有一个牌子和一个村干部兼任委员，这使得乡村公权力监督机构事实上从属于乡村两委，这当然阻碍监督职能的正常运行。

三、因应方策：治理现代化背景下乡村权威塑造的基本路径

乡村权威的塑造并非一帆风顺，而是存在诸多困囿，对此，应当有针对性地提出应对方策，形成治理现代化背景下乡村权威塑造的基本路径，从而实现乡村有效治理，实现乡村全面振兴。

(一)提升乡村基层党组织核心领导力

治理现代化背景下，乡村权威主体具有多元性，但是这种现实中的“多元”态势更多地体现在乡村治理的参与层面，多元主体的权威并非是一种“等价权威”。乡村的现代化治理是党领导下的治理，这是乡村治理的首要前提，是乡村权威提升的关键。在当前乡村权威主体多元共存的现实状态之下，基层党组织作为村民自治的重要依托力量，理应不断强化乡村治理工作机制、提升党员内在素质和能力，从而树立基层党组织的治理权威。

首先，建立并强化村两委工作新机制。村两委(3)村两委是村中国共产党支部委员会和村民自治委员会的简称。工作机制建立的核心目标在于确定两者职责，理顺两者关系，从而凝聚党组织核心领导力。具体包括：一是对村民委员会及村党支部的权限职责予以明确。村两委虽然在乡村治理中具有本质上的目标一致性，但是两者的权力来源不同，相应的权限与职责也不相同。村民委员会由村民选举产生，应负责乡村具体村务。党组织一方面对村务工作有领导权，另一方面对重要村务具有决定权。两者在权力运行上存在交叉，易引发混淆，因此，应当出台相应的村两委职责权限清单，对两者职权予以明晰。二是建立村两委在乡村治理中的协调机制。治理现代化要求乡村治理过程民主化，这允许在村务决策时可以存在不同意见，因此，针对村两委在村务决策上存在的意见分歧，需要进行有效协调，从而保障村两委的高效运作。需要注意的是，乡村治理是党领导下的治理，村党支部的领导具有一定的宏观性，而事务性的工作应当交由村民委员会具体负责。

其次，促进村党员内在素质和能力的提升。在乡村治理中，基层党组织在治理活动中具有核心领导作用，但需明确的是，组织是由人组成的，基层党组织的领导力离不开基层党员自身素质和能力，需要从多方面入手来推进党员素质和能力的提升。一是充分利用信息化手段，创新党员培育方式。针对新媒体在日常生活中的强传播力、高接受力的特点，可以通过相关优秀学习软件，诸如学习强国、干部学习网等APP，引导村党员随时学、随身学，进而取得潜移默化的培育效果。二是注重村两委班子“新鲜血液”的注入。针对乡村治理中的多元主体，可以将党员发展目标向其倾斜，从优秀农村经营主体、回乡创业青年等乡村常住人员中选取优秀人员，纳入组织队伍，充实组织力量。

(二)强化乡村多元权威主体治理能力

在当前农村系列改革的推进下，乡村社会形成了多元权威主体并存的局面，也赋予了多利益主体在乡村治理中的相应权属与资格，这是强化乡村权威的权利基础。但是，需要注意的是，从法理角度分析，“赋权”与“行权”并非是一种完全对等的关系，“赋权”强调权利的赋予与归属，是一种静态权益，而“行权”则强调权利的运用，是一种动态行为，要求权利主体具备一定的行为能力。因此，强化乡村权威，需要加强权威主体的行权能力，进而实现良好的乡村治理效果。

首先，提升村民自治主观意识及客观水平。从利益主体上看，村民是乡村治理中的利益相关方，也是自治行为的当然主体，理应参与自治活动。但是，客观上，村民自治参与意识、参与水平较弱的现象客观存在，需要予以强化。一是通过有效的宣传手段，强化村民自治意识。一方面可以采用较为固定的法治宣传、村务座谈等方式，定期向村民公开村情村务，培养其乡村主人翁意识；另一方面，在宣传方式上，针对人员流动较大的现实，可以通过乡村政务APP，及时更新村务内容，使得宣传活动能够突破地域影响，强化实际效果。二是强化村民自治水平与能力。村民作为集体组织成员，具有关心村务的内在驱动力，而谋生的重压使其这种内在动力被压抑。针对这种状况，仍然可以通过开发村民自治APP等方式，定期公开村务，讲解村民自治相关知识。通过这种方式，能够调动村民自治热情，促其提升参与水平。

其次，强化乡级政府的服务能力。在国家的政治权力划分中，乡镇政府属于基层权力模块，是国家在基层的职能代表。在治理现代化背景下，乡镇政府被赋予了更多的公共服务职能。在乡村治理中，乡镇政府并不直接对乡村进行行政干预，而应当在尊重其自治职能的前提下，充分履行公共服务职责，在乡村振兴、全面建成小康社会的背景下，紧密围绕乡村环境治理、产业发展、教育振兴等主题环节，通过财政支持、政策优惠、资本引导等方式强化乡村基础设施建设，为乡村治理创造良好的发展环境。

最后，在政府指导下，推动乡村社会组织的发展。近年来，乡村社会组织不断出现并逐步发展，在某种程度上已经成为乡村治理中的补充性力量。乡村社会组织的出现对推动乡村经济的发展、丰富乡村文化艺术生活、加强乡村道德文明建设等方面存在一定的促进作用。例如，基于技术而成立的生产合作社，能够优化农业资源配置；农村戏剧艺术协会的出现，有利于丰富农村精神文化生活。但是针对当前乡村社会组织的自发性、盲目性及非营利性特征，政府应当通过设立登记备案制度、制定组织活动管理细则、予以财政补贴等方式对乡村社会组织给予相应的规制和指导，从而促进其健康发展。

(三)打造乡村“三治”融合治理体系

在治理现代化背景下，乡村权威不再单纯地依托人治或者权治形成单一的自治权威，以法治为基础的制度权威以及以“德治”为基础的思想权威等已经成为乡村权威的重要组成部分。法治及德治不同于自治，自治通过农村自治组织建立起治理权威，在一定程度上依然能够体现自治组织成员的个人权威。而法治与德治所呈现的是不同于个人权威的“制度”及“思想”权威，对强化乡村权威的公正与公平的内在价值，具有重要作用。基于此，乡村权威的提升应当立足于乡村治理的多重结构，构建自治、法治、德治为基础的“多重权威”，也就是党的十九大报告提出的“建立自治、法治及德治相结合的新型乡村治理体系”。

首先，探索科学规范的自治路径。村民自治应当是具有丰富内容的、应当能够被村民直观感受的，如果村治存在治理内容不确定、解决方式不确定、责任主体不确定等情况，何以调动村民自治积极性？又何以提升村民自治参与度？不同的村落具有差异性的人文因素及历史传承，国家无法通过制度或者政策将这种具有文化差异性的事物进行统一的行为规范。基于此，可以在综合考量乡村实际的基础上，充分听取村民代表的意见，合时宜地出台符合当地风土习惯的民约或者村规，制定村民自治清单，将村民自治予以规范化，而且这种方式，具有“眼见为实”的直观效果，容易得到村民认同，针对纠纷，可以依据村规及时化解，有利于乡村秩序的稳定。

其次，强化乡村治理中的法治保障。作为乡村自治的重要保障，德治与自治都应当在法治的框架内运行与发展。强化乡村治理的法治保障，一方面，要强化服务性法律保障。可以通过法治进村、普法宣传等方式，将法律知识送到乡村，拉近村民与法律知识的距离。另一方面，针对当前乡村振兴过程中，农民在以土地经营权流转、宅基地有偿退出等事关自身利益的事项中容易形成较为强烈的诉求，而对于这些诉求的解决，其往往缺乏必要的法律知识与救济手段，法律层面的操作手段匮乏，容易导致乡村矛盾纠纷的出现。针对这种情况，可以由政府设立公益性质的乡村律师，为农民提供必要的法律服务，解答农民疑问，传导合法的矛盾化解方式，稳定乡村秩序。

最后，强化乡村德治的“软约束力”。法治是乡村治理的保障，而德治则是乡村治理的引领，具有化解潜在矛盾、维护良好乡村治理秩序的重要作用。人具有独立意识和情感，人的行为受主观意识的引导，因此，强化乡村德治，重视文化道德的软约束力量，对乡村治理具有不可替代的引领作用。一是应当弘扬社会主义核心价值观，在乡村社会广泛传播社会主义先进文化。二是要挖掘中华传统先进文化，并进行广泛宣传。例如，针对乡村老龄化严重的问题，可以挖掘“孝文化”；针对常发的邻里纠纷，可以强化“仁爱”道德文化的传扬等。三是宣传新时代创业进取、开拓创新的精神。可以通过对乡村振兴中优秀的“第一书记”、脱贫攻坚领军人物等进行榜样式宣传，激发村民干事创业的激情。

(四)完善乡村治理过程的民主化机制

民主的治理过程是治理现代化的题中之义。在一定程度上，乡村权威的彰显体现乡村治理的效果，而良好的乡村治理效果离不开民主化的治理过程。在乡村治理过程中，构建较为完善的民主化机制，不仅能够保障乡村治理主体通过有效的参与渠道、民主化的参与程序，真实地表达自身利益诉求，强化乡村治理的公共性，而且民主化的治理过程具有事实上的监督作用，从而保障决策的科学性，有利于实现良好的治理效果，凸显乡村治理权威。

首先，完善村民利益诉求表达机制。一方面，对村民自治制度进行完善，可以有效促进村民利益诉求的表达。事实上，村民自治制度本身就具有利益诉求表达的功能，因为村民大会选举产生村委委员，村委委员在理论上应当代表选民利益。由于乡村人口流出的客观现实，村民选举往往存在代选的情况，村委成员的产生并非基于村民自我意志的表达，当然也就难以代表村民表达利益诉求。针对此，可以采用网络投票的方式，对于外出务工及定居城市的村民，通过制定手机投票器等方式，严格遵循村民“一人一票”的选举方式，选出真正代表村民的村委成员，这有利于村民利益的表达。另一方面，可以借鉴当前较为行之有效的城市市民“12345”服务热线的成熟经验，针对农民群体，设立农民利益诉求的“表达热线”，对于农民所反映的问题，及时予以办理，从而增加农民利益表达渠道，有利于维护乡村治理秩序，减少信访数量，将矛盾化解在基层。

其次，完善民主决策程序，强化民主决策的科学性。一是应当建立民主决策的相关程序，使得决策活动有明确的操作规则。例如，对于决策事项，先由党支部通过，通过后交由村民委员会进行讨论，提出意见，进行修改；然后交党员大会进行审核，通过后交村民大会或者村民代表会议决议，之后才能生效。这不仅保障了党组织的核心领导地位，而且充分践行了决策的民主化。二是为乡村治理的民主化机制的实施提供环境保障。这要求乡级政府真正地改变工作观念，转变行政管理思维，在乡村治理方面，不主动干涉村民自治，变行政主导为良性互动，为乡村治理的民主化提供优良的环境。

最后，完善乡村公权监督机制。对乡村公权力的监督与制约，也是民主治理的重要组成部分。具体做法如下：一是真正落实村务公开制度，并将此作为村干部的考核内容。同时，可以设立村务公开一把手负责制，党支部书记及村委主任对村务公开的落实情况负主体责任。二是是强化乡村监督委员会的独立履职能力。应当在制度上明确村监督委员不得同时兼任村委委员，并赋予其独立监督的权限。三建立村民问政监督制度，对于村务决策中涉及村民切身利益的问题，村民有权向村民委员会提出召开问询会议，通过会议进行问询，村民委员会应当如实告知，不得隐瞒真相。通过这种方式，能够强化村务信息公开制度。在涉及农村拆迁等事务上，村民问政监督制度的建立也能在一定程度上遏制腐败现象的发生。