审计服务乡村振兴战略的路径研究——以常州市为例

王曙（常州工业职业技术学院审计处 江苏常州 213164）

2021年初，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出“乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务”。乡村振兴战略是为解决“三农”问题而提出的一项国家发展战略，这一战略规划主要围绕“农业农村农民”问题进行决策部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。2018年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，对实施乡村振兴战略作出阶段性谋划，细化实化工作重点和政策措施。随后，审计署出台的《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》（以下简称《意见》）指出，在乡村振兴战略实施中加强审计监督，是审计机关的重要职责和任务，是审计监督推动政策落实、维护人民根本利益、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

根据《审计署2019年第6号公告：乡村振兴相关政策和资金审计结果》显示：乡村振兴战略实施取得良好开局，但也存在部分地区和部门未及时建章立制、规划方案编制不科学，部分政策未落细落实、部分目标任务未达成，涉农专项资金统筹整合不到位等问题。通过“发现问题→提出建议→整改落实→促进发展”的审计流程，对于巩固脱贫攻坚成果、促进乡村全面振兴和城乡融合发展具有重要意义。因此，有必要进一步加强对乡村振兴政策落实和资金使用的审计与监督。

一、审计服务乡村振兴战略的必要性

（一）理论基础。从受托代理理论的角度来看，乡村振兴专项资金是一种公共资源，社会公众作为委托方将专项资金交付给政府部门管理使用，受托方政府部门具有专项资金的使用分配权，同时也承担着接受社会监督的义务。由于双方信息不对称和人的自利性，代理方往往会选择性执行政策，导致政策落实不到位，因此需要第三方对受托方履行义务的过程进行监督、评价和鉴证，而审计行业的产生和发展正是源于这一社会需求。审计的监督职能体现在对乡村基层政府日常管理和使用社会公共资源的过程进行经济体检，提前部署相关内部控制措施，防止问题产生，保障社会公众与基层政府间的受托代理关系按照预先设定的规则平稳有序进行。审计的评价职能体现在依据相关法律法规对基层政府履行乡村振兴受托责任的完成情况进行分析和判断，在肯定成绩的同时揭示村级组织存在的不规范行为，从而确保乡村振兴政策落到实处。审计的鉴证职能体现在通过开展政策跟踪审计、专项资金绩效审计、环境资源审计和村级干部经济责任审计等，对落实乡村振兴政策相关信息的合法性、真实性和效率性提供证明（李涛、吴彧端，2020）。

（二）现实需要。2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化”。可见国家对于“三农”问题形成了全局性的发展战略，在坚持农业农村优先发展的基础上，全面推进乡村振兴。2021年6月1日起施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第七十二条指出，县级以上审计部门按照职责对农业农村投入优先保障机制落实情况、乡村振兴资金使用情况和绩效等实施监督。从法律的角度来看，这为审计服务乡村振兴战略提供了法律基础，同时也明确了在全面实施乡村振兴战略的过程中加强审计监督是审计机关责无旁贷的工作职责。最大程度发挥审计的监督、评价和鉴证作用，有利于促进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各方面的发展，深入推进国家治理体系和治理能力现代化（“国家审计在乡村振兴战略中的作用研究”课题组，2021）。

二、开展乡村振兴审计的现状——以江苏省常州市为例

（一）乡村振兴战略在常州市的实施情况。2005年党的十六届五中全会提出“按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实推进社会主义新农村建设”。常州市委、市政府迅速行动、响应党中央号召，制定了《2007—2009年常州市建设社会主义新农村三年行动纲要》，在该战略部署下，常州市新农村建设呈现出良好的推进态势，农村环境面貌大幅改善，农民生活水平稳步提高。

党的十九大提出乡村振兴战略后，江苏省常州市根据本市实际情况制定了《常州市乡村振兴战略实施规划（2018—2022年）》，提出了分“三步走”，到2020年、2035年和2050年的近期、中期和远期目标，创新性谋划“12375”振兴思路，设置了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕5大类27个指标，明确了常州市实施乡村振兴战略的八项重点任务，致力于将常州乡村打造成为“山水田园、幸福乡村”。

（二）常州市开展乡村振兴审计现状。根据常州市人民政府网站发布的公开政府信息显示：近几年，常州市审计局实施过两次与乡村振兴相关的审计调查，分别为对常州市2017年度农业生态补偿专项资金预算执行情况的专项审计项目和对各辖市（区）2017—2018年乡村振兴相关政策和资金的专项审计调查，具体情况整理如表1所示。

表1 常州市审计局乡村振兴专项审计情况表

通过政府公开发布的审计调查结果公告，可以使社会公众了解被审计对象存在的问题及后续整改完成情况，便于发挥群众对政府受托代理责任的监督作用。常州市2017年度农业生态补偿专项资金预算执行情况审计结果表明，农业生态补偿政策的落实，对加强农业生态环境建设和保护、助力“森林城市”创建、推进乡村振兴发展起到了一定的促进作用。常州市2017—2018年乡村振兴相关政策和专项资金审计结果表明，根据国家、省关于乡村振兴战略的重大决策部署，市本级编制了《常州市乡村振兴战略实施规划（2018—2022）》《常州市全域美丽乡村建设规划》，明确乡村振兴的工作目标、任务、步骤和要求；各辖市（区）因地制宜制定专项规划和重点项目实施方案，积极推进乡村振兴战略实施，在农村人居环境整治、美丽乡村建设等方面取得了一定成果。

（三）对审计结果公告的评价。《政府信息公开条例》指出要“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政”。定期公告审计结果可以有效预防由于信息不对称导致道德风险和逆向选择问题的发生，进而起到预防权力腐败和提升公众信任的作用（刘国常，2019）。

总结常州市公开的审计结果公告发现，公告发布时间及时、格式规范、类型不断丰富，除年度预算执行情况审计结果公告外，还增加了乡村振兴政策落实情况等专项审计结果公告。但是，现有审计结果公告仍然存在一些不足：一是审计调查发现的主要问题描述中责任主体使用模糊性词语，未明确哪些辖区存在该类问题。二是审计处理及整改情况内容简略，只是对整改情况的初步披露。三是政府信息公开中未见审计整改结果公告，对于审计报告披露问题的整改销号情况公众无法知晓，不利于发挥舆论监督和审计监督合力。此外，建议在专项审计结果公告中添加附件，具体说明问题的详细情况，如责任单位、责任人、整改时限等。

三、开展乡村振兴审计存在的问题

（一）乡村振兴审计的广度未做到全覆盖。2019年人民银行等五部门联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，指出“要充分发挥股权、债券、期货、保险等金融市场功能，建立健全多渠道资金供给体系，拓宽乡村振兴融资来源”。在国家政策引导下，目前乡村振兴项目的资金来源渠道广泛，除了中央到地方各级财政拨款以外，还有金融融资、基建投资、民间资本等多种组合筹资方式。从现有的审计结果公告来看，审计机关在开展乡村振兴专项资金审计时，主要审查的是各级财政投入资金是否规范使用，对于其他来源渠道的专项资金并未纳入审计范围。从审计机关角度考虑，乡村振兴政策涉及产业升级、生态环境、乡村治理等多个领域，被审计单位及关联单位数量众多，审计数据种类繁杂，需要耗费大量的人力资源去实地调研、现场查看核对原始资料。鉴于成本效益原则，审计覆盖范围会受到现有审计资源的影响，在实践过程中应有选择性地进行抽查。

（二）乡村振兴审计的深度有待拓展。从现有公开的乡村振兴审计调查结果来看，审计内容主要为乡村振兴政策执行情况、专项资金管理使用情况和涉农项目建设管理方面，审计结果以揭露专项资金拨付和使用合规性问题为主，包括资金滞留、超范围申报和违规占用等问题，导致部分专项资金未发挥出应有的作用。目前审计机关对资金绩效的关注程度不足，审计结果中对于乡村振兴专项资金使用绩效管理情况未有提及。自党的十九大以来，从中央到地方制定的各类专项资金管理办法均有对预算绩效监控和评价的要求，对审计机关来说，乡村振兴专项资金使用的经济性、效率性和效果性是审计的一项重点内容，通过检查被审计单位是否建立了专项资金绩效评价制度、开展绩效自评价情况，从横向和纵向两方面对比评价被审计单位的资金绩效总体情况，揭示重申报轻管理、重投放轻绩效等问题，逐步提高乡村振兴资金使用绩效。

（三）乡村振兴绩效审计的评价标准模糊。开展乡村振兴审计不仅要审查政策落实情况，还要对专项资金的使用和绩效情况进行评价。审计乡村振兴政策落实情况可以参考党中央和地方政府出台的《乡村振兴战略规划》，评价审计对象是否认真贯彻落实乡村振兴战略决策部署以及实施情况；专项资金使用情况审计可以参考各级政府部门制定的资金管理使用办法，如《江苏省现代农业发展专项资金管理办法》《常州市美丽乡村资金管理办法》等，评价审计对象是否按照管理办法规定的开支范围规范使用专项资金。但是，现行审计法律法规对开展乡村振兴专项资金绩效审计的内容和评价方法尚未有明确的规定，导致审计工作的实践方法和程序没有统一的执行标准（和杰、游飞贵、冯涛，2021）。从绩效审计的制度环境来看，工作实践中缺少资金绩效审计的规范体系和应用指南，对于与绩效审计相关的审计目标、审计内容、业务流程、组织程序、路径方法等都没有明确的指导性意见，更缺少专门的绩效审计结果运用制度。

四、全方位构建审计服务乡村振兴战略的实现路径

（一）审计广度：推进乡村振兴审计全覆盖。《意见》中明确指出审计机关要重点监督检查乡村振兴规划制定和实施情况、乡村振兴各项政策措施落实情况、乡村振兴战略投入保障情况、乡村振兴资金安全和绩效情况，推进乡村振兴审计监督全覆盖。随着乡村振兴战略自上而下逐级推行，乡村治理领域也应该做到审计全覆盖。首先，审计监督范围覆盖乡村振兴全部资金，重点监督财政投入资金，兼顾银行融资、社会资本投入、集体筹资等非财政性资金。其次，审计监督范围覆盖乡村振兴政策落实全过程，从规划制定到落实施行，从投入保障到资金绩效。最后，综合多种类型审计结果确保审计监督无死角，将乡村振兴政策落实审计与农村基层组织预算执行审计、村集体公共投资审计、资源环境审计、村级领导干部经济责任审计等结合起来，可以起到节约审计资源、防止审计盲区的作用，实现“一审多项”“一审多果”“一果多用”的良好局面，提升审计工作效率。

（二）审计深度：开展乡村振兴资金绩效审计。绩效审计是对资金使用的经济性、效率性和效果性进行综合评价。开展专项资金绩效审计是新时代审计事业的内在要求，强化乡村振兴绩效审计是审计服务于乡村振兴的重要着力点。首先，通过举办专题培训的方式使审计人员树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念，明确绩效审计的目标和职责，知晓绩效审计的重点和方向。其次，引导和支持审计机关根据实际情况创新开展乡村振兴绩效审计实践，通过理论和实践的双重探索，进一步完善绩效审计的工作模式。再次，推动完善绩效审计的制度办法，由率先开展乡村振兴绩效审计实践的人员及时总结经验，制定可推广应用的绩效审计实践操作指南，细化实施内容，规范审计标准，减少实践中的人为定性判断。最后，参照被审计单位设定的绩效目标，加强与财政部门、项目单位的沟通，科学合理地做出绩效审计结论。

（三）科技强审：大数据技术促进乡村振兴审计。乡村振兴项目涉及行业众多、覆盖面广，资金涉及财政、农业、发展改革委、交通、水利、教育、金融机构等众多部门，项目实施过程中会产生海量、种类繁多、价值密度低的数据。随着国家“金审三期”建设工程的推进，利用大数据技术、云计算方法，建立数字化审计平台，下设涉农审计子系统、财政审计子系统、经济责任审计子系统等模块，具有项目管理、数据分析、监控预警、疑点管理、资源共享等功能，以“横向到边，纵向到底”的工作方式搜集项目数据，对被审计单位的数据信息实现动态实时监控，实行全过程审计检查。一方面，可以利用信息化软件代替审计人员进行简单重复性的数据统计工作，减轻审计人员的工作量；另一方面，使用ArcGIS软件、Python+网络爬虫、Neo4j图数据库、Kmeans聚类分析方法等大数据审计技术可以快速对海量同质化数据进行对比分析，提高数据分析挖掘能力，找出难以发现的隐蔽问题，提高审计效率和审计质量。

（四）审计队伍：打造“三位一体”的审计模式。乡村振兴审计亟需复合型审计人才，审计人员除了要掌握财务审计知识以外，还要对农业技术、建设工程、信息技术等领域有所涉猎。为有效提高乡村振兴审计质量，应当重视审计队伍的培养，通过线上、线下培训指导，引导审计人员进一步加强对农业政策的认识和理解，增强其信息化运用能力，全面提升审计人员的综合素质。此外，随着新农村建设的进程加快，根据财政部数据，2016—2019年四年间全国财政一般公共预算累计安排农业农村相关支出6.07万亿元，年均增长8.8%，资金规模的快速扩大使得审计体量也随之增加，传统单一的审计模式已经不能满足乡村治理的需要。为更好地服务于乡村振兴战略，推动乡村良治，监督专项资金落到实处，可以借助社会审计力量进行专项资金财务收支审计，政府审计机关集中资源主要监督项目的内生动力和未来发展情况，构建“国家审计机构主导、内部审计机构主力和社会审计机构辅助”有机结合、优势互补的多元化审计模式，将更有利于乡村的可持续发展。

（五）审计公开：完善乡村振兴审计结果公告。通过政府信息公开的方式公示审计结果公告，向社会公众展示乡村振兴审计工作开展情况、审计发现问题及整改情况，能够适当减少政府部门和社会公众之间的信息不对称问题，这是推行乡村振兴资金阳光化管理、维护集体利益、倒逼审计质量提升的有效方法。因此，要从以下三方面不断完善审计结果公告制度：首先，不断完善乡村振兴审计结果公告，通过扩大公告范围、增加整改结果公告等方式提高公告的广度，通过细化公布内容、延伸审计范围、增加审计批次等方式提高公告的深度。其次，拓宽乡村振兴审计结果公告方式，除了在政府网站“政府信息公开”专栏公示以外，还可以通过官方微信公众号、微博等新媒体渠道同步公示，增加社会公众对乡村振兴项目的了解途径。最后，在乡村振兴审计中加强巡审联动，巡视与审计工作协作配合，加强资料共享，定期沟通交流，反馈协作成果，进一步提升监督质效。

五、结语

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署。本文从理论基础和现实需要两方面分析了审计服务乡村振兴战略的必要性，在分析常州市人民政府网站发布的与乡村振兴相关的审计调查公开信息的基础上，提出目前开展乡村振兴审计存在的一些问题，并从审计广度、审计深度、科技强审、审计模式和审计公开等五个方面构建了审计服务乡村振兴战略的实现路径，有利于全面监督乡村振兴战略各项政策举措的落实，同时也为开展乡村振兴审计实践研究提供了发展方向。