国土空间规划数据库建设研究——以规划方案在数据库中的表达及图数一致性为例

林常春，周彩琴，贺文龙，王晓岚

(1.北京地星规划设计院有限公司，北京 100080； 2.北京地星伟业科技股份有限公司，北京 100080)

0 引言

国土空间规划数据库是国土空间规划成果的重要组成部分，是推动国土空间规划全生命周期管理和国土空间优化的基础，也是国土空间规划“一张图”建设的首要任务[1-2]。《国土空间规划“一张图”建设指南(试行)》《市级国土空间规划编制指南(试行)》明确要求国土空间规划数据库与市县国土空间总体规划同步上报。目前，省级空间总体规划工作已基本完成，市县空间规划编制、数据库和平台建设正在全面开展。在时间紧、任务重的情况下，各地规划编制单位应改变传统的编制方法和技术方式，推进国土空间规划编制的全域、全程数字化，在此基础上贯彻落实“建立空间规划体系并监督实施”的重大部署，开展国土空间规划监测评估预警管理系统的建立，实现上下贯通，做到自上而下一个标准、一个体系、一个接口，形成国土空间规划“一张图”，以全程支撑国土空间规划的编制、审查、实施、监测、评估和预警等。

目前，国土空间规划数据库主要依据自然资源部2021年3月颁布的《市级国土空间总体规划数据库规范(试行)》进行建设，但各省(自治区、直辖市)在实际建设过程中要求不尽一致，各建库单位在认识上存在差异，导致建库任务完成质量存在一些问题。鉴于此，本文通过对2012年上报原国土资源部的乡镇级土地利用总体规划(2006—2020年)数据库内容检查进行梳理，分析各地规划数据库建设中存在的问题，总结先进经验，提出相关建议和措施，为国土空间规划数据库建设提供参考。

1 数据库内容与数据来源

1.1 数据库内容

规划数据主要包含4种，分别为空间数据、表格数据、文本数据和元数据[3]。

(1)空间数据。①矢量数据。矢量数据包括基础地理数据和规划专题数据，其中，基础地理数据包括等高线、行政区及河流道路等要素；规划专题数据包含规划相关基期数据、规划成果数据等。②栅格数据。栅格数据是将现状数据与规划成果数据相结合，并进行图件整饰，成果输出为栅格数据。

(2)表格数据。表格数据是按照规定储存形式，将规划相关指标等重要信息进行储存。

(3)文本数据和元数据。文本是对规划编制情况进行总体描述的数据，包括区域概况、规划目标状况、规划前后土地利用数量结构状况等。元数据主要是为数据使用者了解数据提供便利的数据形式。

1.2 数据来源

考虑到数据的全面性及分析的可行性，选取全国30个省份(不含香港、澳门、台湾、西藏)306个地级行政区的2 500个单元(县)的乡镇级数据库作为研究对象，每个数据组织单元包含空间数据、表格数据、文本数据和元数据。

2 研究方法

梳理数据库的检查分析报告，归纳规划方案在数据库中的表达、图数一致性、规划数据库的衔接情况等方面存在的问题，并提出建议和措施。技术路线如图1所示。

图1 技术路线Fig.1 Technology roadmap

3 工作准备

工作准备包括组织准备、技术准备和资料准备。技术准备包括资料搜集与整理、数据库标准分析、质检细则分析、实施方案编写等；资料准备主要是基础资料的收集，包括地方上报和汇交的规划数据库成果、数据库检查分析报告。

4 数据总结分析

4.1 规划方案在数据库表达分析

梳理规划数据库检查分析报告，主要针对“控制指标”“规划图层”“规划图件”等进行归纳统计，总结规划内容检查工作发现的问题。

4.1.1 规划关键控制指标

(1)文本数据之间能够达到数据一致。规划数据库中文本目标与文本数据达到指标一致/基本一致的比例为98%，全国大部分省市文本目标与文本附表数据是一致的，但是有些地区出现缺失文本附表的情况，也有个别地区乡级规划数据库成果里是县级规划文本或者中心城区的规划文本。这些大部分是由于规划修编中的疏忽造成的，如图和文本修改不一致或者不同时。

(2)数据库表格数据和文本数据不能完全对应。全国一半以上省份的规划数据库表格数据与文本目标或者文本附表数据不能完全对应。许多地区在规划方案编制和数据库建设过程中，规划文本一套数据、文本附表一套数据、数据库表格一套数据，数据之间存在很大差异，尽管在规程中列出了“XX乡(镇)土地利用结构调整表”“XX乡(镇)耕地保有量、基本农田情况表”等表格信息，用以指导规划编制人员规范制作相应表格，但是在“成果要求”的规划文本应包含的内容中未单独列出文本附表章节信息，在一定程度上导致了全国大部分省市存在部分区县规划文本无附表数据的问题。

4.1.2 规划关键图层

(1)规划用途区与规划地类。全国有14个省份乡级规划数据库有规划用途区图层，无规划地类图层；2个省份的乡级规划数据库有规划地类图层而没有规划用途区图层；其余15个省份既有规划用途区图层，也有规划地类图层。

规划地类是获取规划用途区的基础，规划用途区是根据规划用途与目标划定的，地方上大都是根据规划地类划定。而对于地方而言，若区域不编制规划地类图层，而直接编制规划用途区，则规程要求编制的结构调整表将不方便统计；若不编制用途区图层，仅编制规划地类图层，不方便与上级规划进行衔接。

(2)基本农田保护区与规划基本农田调整图层。在将各区域基本农田保护区与规划基本农田调整层进行对比后发现，二者在空间上衔接较好，不一致的区域仅存在于农村道路、农田防护林等区域。

(3)规划用途区与建设用地管制区。将土地用途区与建设用地管制区进行对比后发现，在有条件建设区内存在部分风景旅游用地区、生态环境安全控制区或自然与文化遗产保护区。

4.1.3 规划成果图件

(1)矢栅一致性。全国所有省份规划数据库都存在不同程度的矢栅不一致的现象，个别省份不一致乡镇数达1 081个，有两个省份的不一致数量比例过半。

(2)图件一致性。全国只有一个省份的数据库图件具有一致性。相对于矢栅不一致的乡镇数量，图件不一致的乡镇数量较少，图件不一致最多的省份，其图件不一致的乡镇数只有27个。

(3)矢量要素一致性。全国仅3个省份的基本农田与允许/有条件建设区没有重叠情况，此外个别省份未划定有条件建设区。个别地区存在基本农田与有条件建设区重叠，原因为方案编制时许多重大建设项目未落实具体地点和具体规模等信息，规划布局时没有对其进行剔除。

4.2 图数一致性分析

针对基本农田、城乡建设用地、城镇工矿用地规模、有条件建设区比例等指标，与图上面积进行对比，以差异比率(图上面积与规划指标差值占规划指标的比例)表征图数一致性完成的程度，差异比例小于容差范围5%，认定指标一致。对于基本农田指标差异比例为正，说明已完成指标；对于城乡建设/城镇工矿用地指标差异比例为负，说明已完成指标。

4.2.1 指标一致性

(1)基本农田。将省级基本农田下达指标与图上面积进行对比，发现差异比率全部为负数，表明上级下达指标远小于上图面积，上级下达基本农田指标已全部落实，且指标落实状况较好。说明各省份对基本农田的认识深入到位，在规划落实过程中严格遵守国家的相关政策。经过统计汇总，全国基本农田指标落实情况良好。

(2)城乡建设/城镇工矿用地指标。从省级角度看城乡建设用地指标，全国仅4个省份指标不一致；从省级角度看城镇工矿用地规模指标，8个地市指标不一致。从市级角度看，2省份7地市仅城乡建设用地指标不一致，17个省份的59个地级市城镇工矿用地指标不一致，9个省份的27个地级市两个指标均不一致。总结发现，经济发展较快的地区突破规模较为明显，城乡建设用地、城镇工矿用地扩展严重。

4.2.2 有条件建设区比例

全国范围内，仅有1个省份未划定有条件建设区，且有8省份1地市有条件建设区面积比例控制在合理范围内，其余省市有条件建设区比例超出合理范畴，且个别省市有条件建设区占允许建设区的比例多达5倍。省会城市中，只有16个城市有条件建设区比例在合理范围内；全国仅有4省份辖区内地级市有条件建设区比例相对合理。

总结发现，有条件建设区比例较大的区域主要是经济开发区、城区、经济发展较快的区域，有条件建设区的占有比例与区域经济发展有一定的联系。

5 建议措施

5.1 规划方案在数据库中的表达

5.1.1 规程对数据来源做进一步规定

该流程投产五个月以来，工艺流程畅通、设备运行正常、指标日趋向好，工业试验指标达到了设计指标要求。该流程取代了原有的摇床重选流程，锡石浮选精矿品位、回收率较原重选均有较大幅度提高，对大屯锡矿提高金属产量、增加经济效益有较大的贡献。按生产正常后2017年12月～2018年2月三个月的指标计算，相对于摇床重选，多产出锡精矿金属量73.92 t，按折率92.5%计算，折为合格锡金属68.38 t，按三个月的平均锡精矿价格107 358.81元计算，产品产值734.12万元 ，生产成本175.38万元，三个月可创利税558.74万元。获得了可观的经济效益。

对于非约束性指标，统计数据需和空间数据严格对应；对于约束性指标，仔细检查空间数据，对于规划修编中的纰漏疏漏进行修改[4]。考虑到实际状况，对于空间数据与非空间数据存在一定差异但是属于合理范围的情形，认定为通过；对于数据库中的表格数据，是依据文本数据还是依据规划图件数据确定，建议下一步在规程中加以说明。同时成果提交目录中应增加文本附表信息，保证提交成果的完整性。在推进“多规合一”过程中，还应注意协调统一各行业的标准与相关的规程规范[5]。

5.1.2 规划关键图层之间的关系进一步明晰

(1)明确说明规划用途与规划地类图层的关系。根据TD/T 1027—2010《县级土地利用总体规划数据库标准》，土地用途区图层是必备图层，而实际工作中，大部分县级规划数据库成果都是根据乡级规划数据库缩编而成，乡级未编制土地用途区图层，会给县级建库带来一定的工作量。建议规程对规划基本农田保护区图层与土地用途区图层之间的关系做进一步说明，可以直接提取土地用途区图层中“01”即为规划基本农田保护区。

(2)对规划基本农田保护区与规划基本农田调整图层处理方式应统一化。处理方式的差异导致基本农田保护区范围外存在一定数量的为基本农田生产和建设服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的零星土地，而这些图斑均在规划基本农田调整图层内，对于二者的处理方式，今后应统一化[6]。

(3)明确土地用途区与建设用地管制区地类范围。避免出现在有条件建设区内存在部分风景旅游用地区、生态环境安全控制区或自然与文化遗产保护区。

5.1.3 强化制图规范，加强对图件的审查

建设用地管制与基本农田保护图综合考虑了基本农田位于限制建设区的情况，但是地方提交的成果图件中，“一致性检查”总会出现各种问题。①矢栅一致性检查时出现“多处栅格中为限制建设区、矢量图中为基本农田”，或者“全区所有乡镇管制图无基本农田要素、矢量图层有基本农田要素”的现象。②图件一致性检查时出现“多处总规图中为基本农田、管制图中为限制建设区”的现象。③矢量要素一致性检查时出现“允许/有条件与基本农田保护区有重叠区域”的现象。建议地方高度重视图件制作，强化制图规范，加强对图件的审查。

5.2 图数一致性

国土资源部2009年发布的相关文件指出，地方可多划定一定规模的基本农田，用以不确定具体范围的建设项目占用基本农田。大部分地区在规划方案编制时多划了一定数量的基本农田，并与规划指标的基本农田一起“上图入库”，因此图上基本农田面积一般大于规划指标。尽管有的地区在建库时，将二者在“SM”字段进行了区分，但是这整体上模糊了地方规划数据库对基本农田规划指标的完成情况，建议规程制定相关细则将两者区分。

5.2.2 数据库建设工作与规划修编工作同步开展

本轮数据库建设工作是在土地利用总体规划修编完成后开展的，而且全国大部分地区的土地利用总体规划在《国土资源部关于加快推进土地利用规划数据库建设的通知》(国土资发[2011]3号)出台前就已经进入审批实施阶段。二者在时间上的错位导致图数一致性受到考验，建议数据库建设与总体规划编制同步开展，从而保证指标的落实和数据的精准。

5.2.3 有条件建设区比例在规程上明确规定

规划编制规程中，对有条件建设区的比例没有规定或引导，目前仅有国土资源部2009年印发的相关文件中规定有条件建设区比例为新增建设用地规模的20%，各地方又先后发文对其进行了修改与完善，将其确定为不超过允许建设区规模的20%。但是具体实施中，大部分地方又突破了该比例。有条件建设区是为满足地方今后一定时期内发展建设需求而预留的发展空间，因此对于有条件建设区的规模应明确。

6 结论与讨论

(1)全国规划数据库总体建设状况良好，虽存在一定问题，主要是由于地方对于国家下达的政策文件解读存在差异导致，今后应加强对地方的培训。

(2)从规划方案在数据库中的表达看，数据库表格数据与文本数据不能完全对应，部分省份缺乏规划关键图层；同时，所有省份规划数据库均存在不同程度矢栅不一致的情况。

(3)从图数一致性看，规划指标中基本农田落实情况相对较好，而城镇工矿用地指标不一致较为明显；同时，多数省份有条件建设区比例较大，存在超出20%的情况。

(4)只针对以规划方案在数据库中的表达及图数一致性进行了总结，有关上下级规划数据库衔接问题未重点分析。在国土空间规划数据库建设中，除以上经验借鉴外，还应加强上下级数据库衔接的研究。