疫情防控常态化下“以房管人”的困境与出路

周珂温

摘要：新冠肺炎疫情的暴发对人类社会生活产生了巨大影响，做好流动人口信息的收集与管理工作对于抗击新冠肺炎疫情具有重要作用。“以房管人”作为我国流动人口管理的重要举措，在当下北京市的流动人口管理工作中发挥的作用有限，租赁双方自主性的缺乏与信息共享的不足阻碍着“以房管人”有效性的发挥。究其原因，在于管理政策的疏漏和管理主体的认知偏差。对此，北京市“以房管人”管理办法应当着重从管理规定的可操作性、管理主体的专业水平等方面进行优化。

关键词：疫情防控常态化;以房管人;流动人口;北京

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.03.005

新型冠状肺炎疫情的全球性暴发引起了人类社会生活的混乱，尤其对人类生命健康产生了重大影响。当前，随着新型冠状病毒的一次次变异，新冠肺炎传播的速度愈发加快，阻断病毒传播是控制新冠肺炎疫情传播的关键环节。流动人口的空间位移是疫情传播的重要原因，全面、精准掌握人口的流动信息有助于阻断疫情的传播，对于首都政治、经济、社会的稳定尤为重要。

在国外，流动人口信息的掌握更多地是从个体的日常生活入手，例如，美国的社会保障号制度和日本的“户籍簿+住民票”双核心的人口管理体制，二者都实现了“户随人迁”，以达到服务与管理流动人口的目的。在我国，流动人口管理办法大致可以概括为“以房管人”“以业控人”“以证管人”。而房屋作为个体居住较为稳定的空间，“以房管人”更是成为长期以来各地管理、服务流动人口的重要举措，在流动人口管理中发挥了一定的作用。从“以房管人”的实践发展来看，我国大多城市都对“以房管人”模式进行了不同形式、不同程度的探索。例如，深圳市的“六个一工程”、湖南省和四川省的“一标三实”专项行动、郑州市和乌鲁木齐市的“旅店式”管理模式以及福州市“物业式”的管理模式，这些实践模式都在各自地区的流动人口管理中发挥着作用。2007年，北京市形成了“以房管人”流动人口管理办法，旨在对北京市出租房屋、承租房屋以及对流动人口购房资格进行管控，并通过住房容量和住房档次的规划设计，最终实现管理与服务流动人口的目的。

本文对“以房管人”中“管”的内容进行限制，意指对于流动人口信息的收集与管理。笔者通过实地走访，发现疫情防控常态化下北京市“以房管人”工作的困境，洞悉其中原因，在此基础上探讨北京市“以房管人”的优化路径。

一、疫情防控常态化下北京市“以房管人”的困境

流动人口问题是世界性的问题，尤其在当前疫情防控常态化的背景下，人口的流动关系着一个地区的发展与稳定。流动人口管理工作说到底是对流动人员往来信息的管控，从而加强对流动人口的管理、疏解与服务。于人而言，个体的生活必然发生于特定的空间，因而“以房管人”成为我国流动人口信息收集的重要举措。然而，当前北京市“以房管人”管理效果并不理想，“以房管人”的管理困境亟待关注。

（一）承租人申报自主性较弱

“以房管人”的管理效果更多取决于承租人申报信息的自主性，特别是在疫情防控常态化的情形下，基层公安机关疫情防控任务加重，公安民警工作压力随之加大。相较于公安民警被动式地收集流动人口信息，增强承租人信息申报的主动性，既能大幅度提高“以房管人”的管理效率，又能极大减轻公安民警的工作压力，让公安民警从繁杂的流动人口信息收集工作中脱离出来，以更饱满的精神状态投入到更艰巨的公安任务中。

新冠肺炎疫情暴发后，北京市公安局于2020年4月推出“来京人员自主申报”业务功能，要求所有来京流动人口通过“北京市居住证”微信公众号如实填报在京居住信息，包括上传本人身份证件，录入最新的居住地址，以及完成疫情问卷。但笔者在实地调研时，访谈到的公安民警表示，由于缺乏利益牵连，当前平台申报自主性不高。平台登记没有必须进行网上申报的硬性要求，是否进行信息登记并不会影响租赁双方的正常生活，因而房屋租赁双方大多将其视为累赘，不愿主动配合，平台发挥的效果微乎其微。此外，自主申报平台并不被大多数流动人口知晓，平台发挥的作用十分有限，最终还需依靠管理部门的走访调查。

（二）出租人申报自主性较弱

出租人作为与房屋承租人的直接接触者，其对于将房屋租赁给何人最为了解，出租人也是最先掌握承租人身份信息的主体。出租人主动申报信息将会使“以房管人”收集到的信息最为完整，公安机关不需挨家挨户上门即可掌握辖区房屋的租赁情况，“以房管人”的效果将会得到显著提升。

然而，笔者在走访中发现，当前，不仅承租人不愿配合管理，不符合房屋租赁市场规定的出租人基于利益驱使，也不愿配合管理。如此，出租人和承租人易形成利益共同体，出租人为追求最大的经济利益，通常与承租人达成合作，瞒报、漏报、不报、错报承租人的信息，以逃避管理。北京市公安局于2020年4月推出“出租房屋自主申报”业务功能，要求房屋出租人如实填写房屋出租人信息、申报出租房屋信息、录入租住人员信息，并实时予以更新。网上自主申报功能的推出，虽然方便了流动人口和出租人的信息登记，但经走访发现，平台并未发挥有效作用。

此外，中介公司作为房屋租赁的中间商，基于责任转嫁，承担着房屋出租人的职责，同样需主动对承租人进行信息登记并主动将信息申报至有关部门。然而，笔者在实地调研时，访谈到的社区实有人口管理员表示，中介公司是流动人口信息收集的关键，但北京市较大的房屋中介公司，如“链家”“我爱我家”等，大多不会将房屋租赁信息主动申报至公安机关，甚至存在实有人口管理员上门去要，他们仍然不愿提供信息的情形，致使公安机关信息无法收集到位，“以房管人”无法落实。

（三）流动人员信息共享不足

“以房管人”所掌握的流动人口信息涉及户籍信息、就業信息、婚姻信息、教育信息等，这些信息分属于公安机关、人力资源与社会保障部门、民政部门、教育部门等管理。这些部门的沟通配合将会弥补现有“以房管人”信息掌握的缺漏。然而，现实中，各部门对其他部门的业务了解不深、互动不足，致使“以房管人”发挥的效果有限。

具体来讲，一方面，各单位间信息共享不足。疫情防控常态化下，健康码、小区出入证等走入人们的生活，记录着人们的出行。然而不同信息由不同单位掌管，各单位之间并未进行信息交流，数据之间也未能形成共享与关联，致使流动人口信息获取不足，难以弥补日常上门走访的缺漏。另一方面，大数据整合不足。管理流动人口，归根到底是管理流动人员的信息数据。在疫情防控常态化下，流动人员的出行、住宿、医疗等数据都被记载，相互关联即可形成完整的数据链，但由于数据间未能发生碰撞、整合，各个数据只是单独留存在有关部门，致使流动人口的行动轨迹无法得到详细描绘，公安机关对流动人员信息数据的掌握不足，也为疫情防控工作带来困难。

（四）“以房管人”工作难以形成常态化管理

随着我国城市化进程与经济建设的需求，越来越多的流动人口涌向我国大型城市以填补劳动力空缺，解决流动人口问题也成为影响经济建设及发展的关键问题。针对流动人口管理，广州市率先提出“以屋管人、属地管理”，将出租屋与流动人口进行综合治理，继而提高流动人口的管理水平。由此，“以房管人”举措受到我国广泛关注，也成为我国流动人口管理的新路径。“以房管人”旨在从房屋租赁入手，通过常态化管理摸清流动人口的底数，并进行动态监测，实时掌握、更新流动人口的往来去留信息，为维护社会稳定和打击违法犯罪奠定基础。

然而，当前北京市的“以房管人”工作大多通过专项行动进行，即在短期内高强度地查清流动人口底数，但所得到的数据只能掌握和反映一段时间内的流动人口往来情况，对于专项行动之后数据的变动与更新，却不具有延续性。因而，基于流动人口的流动性，仅以一两次短期集中突击的工作模式就草草了事，只会一曝十寒，让“以房管人”无法发挥应有的社会效能。如何及时登记、变更、注销流动人口的信息，对流动人口进行长期的、常态化的管理，是流动人口特别是“以房管人”需要思考的问题。

二、疫情防控常态化下北京市“以房管人”低效的原因

流动人口问题关系着一个地区的社会稳定，需要进行长期的治理和规划。当前流动人口管控工作成效不佳，现实管理工作底数不清、情况不明，对流动人口管控的力度不够、关注度不足。因而，追根溯源、掌握情况、弄清环节是解决流动人口问题的必经途经。

（一）管理政策存在疏漏

改革开放40余年来，人口和劳动力从欠发达地区向发达地区、从农村向城市不同程度流动的过程中，中共中央及各职能部门制定、颁布了一系列针对人口流动和转移的政策，其中不乏从租赁房屋入手加强流动人口信息收集的法律规定。本文对北京市“以房管人”的法律依据进行归纳梳理（见表1）。

上述五部法律规定共同编织形成公安机关“以房管人”的“管理网”，其中，《中华人民共和国户口登记条例》与《北京市办理暂住登记和居住证实施细则》对房屋承租人的行为进行规定，要求来京人员在到京3日内申报登记，但对于未进行申报的行为并未规定相应的处罚;《治安管理处罚法》《北京市房屋租赁管理若干规定》与《中华人民共和国反恐怖主义法》则对房屋出租人的申报、登记行为予以规定，且明确了对违法者的处罚。不难发现，当前北京市“以房管人”政策的实施依赖于出租人和承租人的自主申报，但对于未进行申报的人员如何发现、如何排查，对承租人信息的真实性如何核验并未予以明确，相关“以房管人”的法律规定存在疏漏。此外，当前公安机关的工作重心落在了疫情防控、国家会议以及国际重大会议、活动的安全防控上，疫情暴发的不稳定性减少了公安机关对“以房管人”工作的投入量，流动人员信息收集工作未能实现常态化，致使“以房管人”效果不佳。

（二）实有人口管理员缺乏工作活力

当前，“以房管人”信息收集与核查工作大多由公安机关下派至各社区的实有人口管理员負责。笔者前往流动人口管理站进行调研时，实有人口管理员表示，其所在社区的流动人口管理站共有4位实有人口管理员，属于当地公安机关下派到社区的工作人员，工作范围包括整个社区的流动人口管理。被访人员所在社区大致有3 400户人家，流动人口约占20%左右，即680户、10 000多人。平日里，实有人口管理员的工作方式主要是上门进行走访调查，但由于居民白天大多在外工作，实有人口管理员能走访到的流动人口数量有限。同时，实有人口管理人员少、工资较低，因而年轻人大多不愿意来干这份工作，致使实有人口管理员整体年龄偏大，面对大量的工作任务和单一的工作形式，又缺乏相应的激励机制，实有人口管理员整体积极性不佳。

（三）物业服务企业对自身职责认知模糊

流动人口的信息收集工作涉及公安、居委会、物业等多个部门、单位，然而各部门、单位之间职责不明。一些部门忽视有关法律规定，对自身职责认知模糊，对流动人口信息登记的工作相互推诿、不予关注的情况时有发生。例如，在2020年北京市住建委发布的《关于物业服务企业做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》中，明确规定对于其他地区返京工作人员，需按照有关规定及时上报社区，按社区统一要求，采取防控措施，同时建立返京工作人员台账，并将台账报告社区。因而物业服务企业对于外来返京人员应进行一定的信息登记，承担了部分流动人口信息登记的职责。但经笔者实地调研，访谈到的物业服务企业工作人员表示，物业服务企业并不承担流动人口信息收集的工作，对于哪一户是出租房也不了解，他们认为房屋的出租归房东管，或是归所在社区实有人口管理员管理，不需在物业报备，小区内也没有专门管理出租屋的单位。物业服务企业对于自身职责的模糊认知致使小区疫情防控失守，不利于社会治安的稳定和疫情传播的阻断。

（四）公安民警主观认知偏差

一方面，公安民警对流动人口和疫情防控的关联性认识不足。当前公安工作的重心落在疫情防控上，致使对流动人口的管理工作投入的警力与精力不足，“以房管人”工作难以形成常态化。公安机关将大部分警力投入到疫情排查工作中，忽视了流动人口信息收集工作，也忽视了疫情防控工作与流动人口管理工作之间的关联性。应当注意到的是，新冠肺炎疫情为流动人口管理工作提供了良好的契机，疫情防控工作的重点在于排查、核实中高风险地区人员的流动，登记其往来地区及现住地址，其防控的重点对象即为流动人口，对疫情相关人员信息数据的整合本就是流动人口信息数据的重要来源。然而，管理者对疫情防控工作和流动人口管理工作关联性认识的不足致使“以房管人”工作滞后，管理效果难以有显著的提升。

另一方面，公安民警对流动人口对疫情防控的影响认识不足。公安机关作为出租屋管理的重要主体，上门走访检查是公安机关获取、核查承租人信息最直接的方法。承租人信息的收集关系着违法犯罪的打击、重点人员的管控。在疫情防控阶段，承租人信息的掌握更为重要，关系着疫情防控的成效，因而疫情防控期间对于承租人信息的掌控应更为严格。然而，经过走访发现，公安机关在疫情前后对出租屋的核查频率并无区别，均为每季度走访一遍，同时在检查时还面临着承租人白天外出工作无法核查的情形，这就使得流动人口信息更新不及时、掌握不全面、核查不到位，致使疫情防控的效果受到影响。

三、疫情防控常态化下北京市“以房管人”改进措施

从现实情况看，“以房管人”未能发挥应有的效能，存在管理困境，但不能否定“以房管人”对流动人口管理的作用。“以房管人”是对流动人口管理工作的一次创新，对于加强流动人口信息收集、打击违法犯罪有其价值所在。只是要想提高“以房管人”的管理效率和数据质量，做好流动人口管理，还需进行调整和改革。

（一）精准治理，提高流动人口管理规定的可操作性

当前北京市对于流动人口管理工作没有统一的实施细则，有的地区由社区民警负责，有的地区则由实有人口管理员负责。经过走访调查发现，上述人员大多由年长者从事，工作积极性较年轻者有所欠缺，同时，由于“以房管人”管理办法较为笼统，大多依赖于管理对象，以证、册、表、本为载体，管理者工作强度较大且管理效率较低，存在重复劳动且各自为政的现象，这些都导致“以房管人”效果不佳。对此，细化相关地区“以房管人”管理办法是关键之举。各地区应当完善“以房管人”相关政策法规，推动流动人口立法工作，规定物业、公安等管理主体的管理内容，督促各部门单位明确分工、积极配合，加强联系，形成联动机制。还需明确管理者的管理手段，建立适当的考察机制，明确职能定位、落实责任岗位。坚持以人为本、开放包容以及综合施策的理念，将流动人口管理工作由被动管理转换为主动治理，由管理弱点转换为管理重点，让“以房管人”焕发高效的特性。

（二）构建房屋租赁双方信息申报利益关联

由于房屋出租登记并不影响出租人和承租人的正常生活，不具有利益牵连，也即流动人员不进行信息申报也可以在北京正常居住生活，因而租赁双方大多抱着“多一事不如少一事”的态度，申报的自主性都较低，致使“以房管人”无法发挥应有的效果。新冠肺炎疫情暴发以来，各地健康码对人们生活带来了巨大影响，在当前疫情防控常态化的情形下，人们进出小区、旅游景点、各大商场、写字楼、交通工具等都需要进行健康码的到访登记，健康码已经成为如今人们生活不可缺少的重要工具，影响人们生活、出行的方方面面，因而绝大多数人都会自主申报、主动登记。同理而言，倘若将流动人口信息申报与流动人员的日常生活、出行相关联，或是承诺给予主动申报的流动人员一定的利益，或许能够激发流动人员信息申报的主动性和积极性，提高流动人口信息收集数量和流动人口管理的效率。

（三）加强流动人口管理人员的专业水平

管理人员的自身素养决定着“以房管人”的工作质量。因而，要加强流动人口管理工作。首先，有关部门应当引导流动人口管理人员树立科学的思想观念，使他们充分认识到流动人员在城乡发展中做出的贡献，防止新冠疫情引发对流动人口的“污名化”，同时要了解当前本地区流动人口发展的新特点和新趋势，寓服务于管理、以服务促管理，从而有针对性地做好流动人口的管理、服務工作。其次，流动人口管理人员应重视流动人口对新冠疫情的重大影响，针对流动人口特征采取相关疫情防控措施，筑牢疫情联防联控的第一道防线，提升流动人口应对重大疫情措施的实效。最后，流动人口管理人员应当充分认识到新冠疫情防控工作和流动人口管理工作的内在关联性，明白疫情关联人员排查工作的一部分就是流动人员信息的排查工作，共享疫情信息、共建防控网络，实现社会治安维护和疫情防控的双赢。

（四）智慧治理，全面强化信息共享

每一个流动人口都是一个行走的数据库，加强信息共享、实现智慧治理是“以房管人”的必由之路。“以房管人”涉及公安机关、人力资源与社会保障、民政、住房建设等多个部门，然而，当前各个部门之间的衔接较少，流动人口管理工作缺乏统一标准，可操作性较低，且各部门都以自身角度为准，缺乏与其他部门的信息共享，致使信息采集的重复率高、准确性低，信息化技术应用到各部门流动人口管理工作仍处于相对独立的状态，难以将各部门收集的流动人口信息进行整合、发挥所有职能部门的技术与资源优势。对此，管理部门应当积极构建流动人口信息化管理平台，用以实现各个部门、地区以及行业之间的流动人口信息共享，并进行实时动态监测与动态更新，确保信息准确，依托先进的信息化管理工具，促使信息管理实现动态更新与统一共享，提升“以房管人”管理水平。

四、结语

流动人口问题是我国学者长期关注的话题，流动人口信息的收集与研判在疫情防控常态化的背景下显得更为重要。“以房管人”作为我国流动人口管理的一大举措，在北京市却没能发挥应有的效果。要想走出当前“以房管人”的管理困境，需要细化管理政策，以人为本，转变被管理者的被动心态，实现信息跨地区、跨部门共享，从而推动“以房管人”效用的发挥，为流动人口管理和社会稳定、有序发展创造条件。

说明：本文系2021年首都社会安全研究基地研究生项目“疫情防控常态化下北京市‘以房管人’的困境与出路”（项目编号：CCSS2021ZSS07）的阶段性研究成果。

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The Dilemma and Solution of "Management by House" in Beijing under The Normalization of COVID-19 Prevention and Control

Zhou Kewen

（People's Public Security University of China， Bejing 100038， China）

Abstract： The outbreak of COVID-19 has had a huge impact on human social life， and the collection and management of information on migrant population plays an important role in the fight against COVID-19. As an important measure of China's migrant population management， "management by house" plays a limited role in the current management of Beijing's migrant population， and the lack of autonomy and information sharing between the leasing parties hinders the effectiveness of " management by house ". The reason lies in the omission of management policy and the cognitive deviation of management subject. In this regard， Beijing's "management by house" measures should focus on the feasibility of management provisions， management subject professional level and other aspects.

Key words： normalization of COVID-19 prevention and control; management by house; migrant population; Beijing

■責任编辑：王  缙