统筹发展和安全深入推进城市社会治理现代化

任绪保

摘要：习近平总书记指出：“推动创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，前提都是国家安全、社会稳定。没有安全和稳定，一切都无从谈起。”统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。城市社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前在推进城市社会治理现代化过程中仍存在发展与安全不能统筹兼顾，治理体制机制不够完善，叠加经济增速放缓、外部输入风险加剧等因素，给城市社会治理带来前所未有的挑战。因此，统筹发展和安全，深入推进城市社会治理现代化，要从城市运行全生命周期、加强基层组织建设、社区治理、公众参与、强化新技术手段运用、支持引导社会组织发展等六个层面健全完善城市社会治理风险防控体系，构筑城市社会治理共同体，营造安全有序的城市发展环境，使人民群众更有幸福感、安全感。

关键词：发展;安全;城市社会治理;现代化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.03.003

一、科学把握发展与安全之间的辩证关系，推进城市社会治理现代化

（一）统筹发展和安全是实现国家治理现代化的必然要求

发展是国家和民族实现现代化的实践过程，而在发展的过程中所面临的各种风险挑战乃至遇到重大危机带来的停滞甚至倒退，都是国家和民族在面临危机和困境时需要始终面对并有效应对的艰难复杂的奋斗历程，也充分体现出国家和民族在国家治理和社会治理能力方面螺旋上升的进步过程。因此，把发展和安全统筹起来，在我国全面实现社会主义现代化的过程中守牢安全底线，实现安全发展，既是实现国家治理现代化的必然要求，也是我国实现现代化必须切实遵循的客观规律。

从历史维度来看，统筹发展和安全是古老的中华民族在漫长的历史奋斗进程中积累沉淀的最根本的发展理念之一。在《易经》中这种理念就得以充分的表达和阐释。如“作《易》者，其有忧患乎”，其中蕴含的以居安思危、趋吉避凶为核心的人文忧患意识，体现了中华民族的风险思维和生存智慧，也是中华文明得以持续发展壮大的深厚根基和根本保障。近代以来，中华民族遭受帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”的压迫，陷入千年未有的深重历史灾难和民族危机，面临亡国灭种的危险，中国的发展遭遇千年未有的困境。面对列强的欺凌压迫和当时执政当局的无能，中国共产党在中华民族危亡的关键时刻毅然担当起民族复兴的历史重任，居安思危、自强不息、勇于担当，成功开辟了中国特色社会主义道路。进入新世纪以来，特别是十八大之后中国特色社会主义进入新时代，中国的发展劲头势不可挡，越来越接近世界舞台的中央。随之而来的就是中国各方面和各领域都发生了前所未有的深刻复杂变化，并由此推动了世界格局的重大变化。尤其是突如其来的新冠肺炎疫情，导致中国和世界正经历百年未有之大变局，中国与世界的关系也呈现出新的特征。这些在深刻影响中国现代化建设进程的同时，也必然在实现国家治理现代化的过程中深刻凸显出统筹发展和安全的时代要求。

从國内情况来看，我国已全面建成了小康社会，踏上了全面建设社会主义现代化国家的新征程，比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标。虽然经济全球化遭遇逆流，但是应当看到我国发展仍处于大有作为的重要战略机遇期，我们要抢抓发展机遇，加快解决我国发展不平衡不充分的问题。从国际来看，当今世界正经历百年未有之大变局，和平与发展仍然是时代主题，国际环境日趋复杂多变，不稳定性、不确定性明显增加。而从国际国内关系来看，一方面，我国高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，统筹国内国际两个大局，在与世界各国的交流互动中赢得统筹发展和安全的战略主动;另一方面，作为世界上最大的发展中国家，我国仍面临来自国内外的复杂安全威胁，当前，维护国家统一、领土完整和发展利益的任务愈发艰巨繁重。在这一特定历史背景下，深刻汲取中华民族数千年来居安思危、处变不惊的精神基因，深度激发我们党在领导革命、建设、改革中心忧天下、与时俱进的优秀传统，在全面建设社会主义现代化的过程中把统筹发展和安全作为我们的战略抉择，这是实现国家治理现代化的必然要求，也是党在新征程上实现中华民族伟大复兴的本质要求与时代使命。

（二）统筹发展和安全是推动我国实现高质量发展的重要保障

在新发展阶段正确处理好发展和安全的辩证关系，在发展和安全两件大事上必须坚持党的领导。在发展的同时将影响发展的不安全的因素估计得更充分一些，做到下好先手棋，打好主动仗，从而在确保安全的同时，努力实现高质量发展。在现代化建设中把发展作为安全的保障、把安全作为发展的前提，坚持辩证法、践行系统观，确保中国特色社会主义现代化事业顺利推进。

坚持把发展作为安全的基础。发展是安全的基础，发展不好，安全也很难得到保障。发展过程中的矛盾和问题不仅体现在发展的质量上，而且与国家安全利益密切相关，并可能更加直接地引发出现实安全问题。因此，我们在注重发展质量的同时，必须注重与安全的统筹，坚持以切实转变经济发展方式倒逼企业转型升级来增强发展的活力和竞争力，坚持通过提升发展的质量和效益赢得发展的主动权，从而以自身发展的韧性和高质量应对来自国内外各种风险的挑战。

坚持把安全作为发展的保障。安全是发展的基本保障，没有安全，发展无从谈起。当前我国进入新发展阶段，发展的质量和效益明显提升，但是发展的速度趋缓，特别是新冠肺炎疫情的蔓延带来的不利影响，加之西方对我国高科技发展的打压等不利因素，导致当前和今后一个时期我国各类矛盾和风险易发，各种可以预见和难以预见的风险因素将明显增多。尤其是面对大国关系和周边安全环境的复杂多变、民族分裂主义和敌对势力的颠覆活动，以及种种非传统安全威胁上升的压力，如果在应对过程中出现失误，就可能导致难以挽回的损失。这就需要我们树立底线思维，增强危机意识，把困难、风险和各种矛盾挑战考虑得更充分、更深入一些，分析得更透彻一些，坚持以系统观念固根基、扬优势、补短板、强弱项，从而以自身安全的自主性和可控性保障高质量发展的持续稳定展开。[1]

（三）切实把统筹发展和安全贯穿于现代化建设各领域和全过程

无论从历史还是从现实的角度来说，统筹发展和安全都无一例外地贯穿于中华民族的发展进步之中。今天当我们进入加快社会主义现代化建设的新征程之后，高质量发展和高水平安全的有机统一、协调并进成为题中应有之义。因此，在当代中国的现代化建设中，发展和安全是密切相关、相辅相成的统一体，其时代内涵、性质、趋向具有必然的内在相关性和决定性。在新时代和新发展阶段，我国的安全已不仅仅是生存意义上的安全概念，而是更高质量发展意义上的安全概念。我国的发展也不仅仅是为了生存而发展，而是向着更高质量、更加全面、更可持续的方向发展的概念。这实际上就从总体上提出了我国社会主义现代化建设“安全发展”的本质要求和基本逻辑问题。党中央对统筹发展和安全作出的一系列重大部署，为我国在全面建设现代化进程中办好发展和安全两件大事指明了方向。

把握新發展阶段，突出城市安全发展的思维。习近平总书记指出，“进入新发展阶段，国内外环境的深刻变化既带来一系列新机遇，也带来一系列新挑战，是危机并存、危中有机、危可转机”。因此，坚持把安全发展贯穿城市社会治理之中，必须搞清楚城市社会治理在新发展阶段呈现出来的新特征，用安全发展的思维来审视城市发展在新发展阶段所面临的新机遇新挑战，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，增强机遇意识和风险意识，准确识变、科学应变、主动求变，勇于开顶风船，善于转危为机，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。[2]

贯彻新发展理念，坚持城市安全发展的原则。党的十八大以来，我们党以新发展理念来引导我国经济社会发展取得了巨大成就，在此基础上我国的国家治理现代化也迈上了一个新台阶，城市社会治理能力和水平也不断提升。党和国家始终坚持发展和安全并重，提出了总体国家安全观，坚持走中国特色的国家安全道路。坚持把安全发展贯穿城市社会治理的各领域和全过程，既要从老百姓最紧迫最关心最现实的问题上贯彻新发展理念，也要从推动城市高质量发展的风险意识上贯彻新发展理念，坚持在国家发展大局和城市发展阶段中找寻安全发展的契合点，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上的有机统一，加强城市安全体系和应急能力建设，确保人民群众生命财产安全和社会稳定。

构建新发展格局，厚筑城市安全发展的路径。城市社会治理必须围绕构建新发展格局，把安全发展贯穿其中，以推动城市经济社会高质量发展为目标，坚持以人为本，问需于民、问计于民，加快城市社会治理从传统治理向大数据时代的精细化治理转型升级。统筹发展和安全，从而以新发展格局引领城市社会治理的新成效，进而塑造我国城市安全发展的新优势、新辉煌。

二、统筹发展和安全，推进城市社会治理现代化过程中面临的问题与挑战

（一）城市社会治理体制仍趋分散化

尽管在总体上建立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的城市社会治理体系，但市、区层面的治理仍趋于分散化、碎片化，集成性有待加强。跨部门的协调机制不健全不完善，导致政府部门各管各的，条块思维严重，缺乏系统思维，资源重复配置，社会治理的整体成效较差。

（二）城市社会治理社会化程度有待提高

目前存在的社会组织，大多是行业性协会、社团和民办非营利性机构，大部分社会组织缺乏相应的人才、日常运行所需费用不足，生存面临较大压力，未来预期不稳。这些社会组织多数集中在环境保护、文教体育和医疗卫生等方面，在治安防控、流动人口管理等方面发展不足，已有的社会组织在社会治理方面的作用发挥的还不够充分，参与社会治理的深度和广度都非常有限。有些较为活跃的社会组织，有的具有浓厚的行政色彩，有的缺乏活动经费，有的工作结构不合理，在数量质量、运维管理、社会参与、人才队伍等方面都与城市社会治理的现实需求存在较大差距。

（三）市域社会治理层面存在信息数据共享不足

市域社会治理层面存在信息数据共享难问题，“一张网”格局尚未形成。城市社会治理的数据共享尽管目前在有些城市已经比较完善，基本实现了政务服务“一网通办”，但从整体上来看仍然有待进一步深化完善，特别是在城市社会治理实践中，跨层级、跨部门、跨区域的数据共享依然存在诸多障碍和不足。信息碎片化、系统繁多、缺少整合的问题依然突出。目前，城市社会治理智能化建设整体性、系统性不强，统一的社会治理信息共享平台和信息互联互通数据汇集机制仍不完善，城市社会治理智能化水平亟待提高。同时，各职能部门之间的信息数据智能化共享不足，特别是基层更难做到及时将相关数据实现共享，导致数据重复提报，效率低下，此次新冠肺炎疫情防控就明显暴露了这一短板。

（四）经济增速放缓引发诸多社会问题

城市社会治理与经济发展状况具有内在的关联性，经济增速的放缓将会引发失业等诸多社会问题。新冠肺炎疫情的持续蔓延、全球能源危机加剧、世界政治格局的演变等都对中国经济和全球经济带来巨大的冲击，引发全球经济危机，“逆全球化”浪潮愈演愈烈。城市作为市民工作生活的载体，必然会受到世界经济环境的深刻变革和未来高度不确定性的影响。持续性经济下行压力向社会领域的传导效应会引发人民群众收入增长不及预期，社会财富分配差距不断拉大、社会矛盾易发多发、风险因素不断增多，这都会使部分民众对于发展的预期不稳，预期不稳定不仅会延滞或改变人们既定的行为方式，还会使人们产生焦虑不安、悲观失望等情绪。在统筹发展和安全的大背景下，这些都将会对城市社会治理带来巨大挑战。

（五）外部输入性风险持续加大

近年来，特别是新冠肺炎疫情暴发以来，围绕科技创新、产业发展、意识形态、病毒溯源、公共治理等议题，以美国为代表的西方发达国家到处惹是生非，逆全球化潮流而动，单边主义、贸易保护主义、民粹主义抬头，世界发展的不稳定性、不确定性因素日益增多，各类风险因素不断累积，再加上在我国疫情防控取得巨大成效的形势下，全球其他国家的新冠肺炎疫情防控出现越来越复杂的局面和越来越多难以预判的重大危机，致使国际关系、地缘政治、全球安全等风险持续增加。在全球目前无法精准掌握新冠疫情根源的情况下，较长时期实施“外防输入、内防反弹”的常态化疫情防控策略，必将成为我国“十四五”时期社会治理的一项重要战略任务。城市社会治理作为国家社会治理的最重要组成部分，必将面临外部输入性风险、国家安全、公共安全、网络安全、应急治理等方面的更大挑战。

三、统筹发展和安全，深入推进城市社会治理现代化的路径选择

统筹发展和安全，既要加快推进城市社会治理现代化、构筑社会治理共同体，又要全面考虑新冠肺炎疫情后全球政治经济和社会发展出现的新情况可能带来的影响，与历史任何时期相比，“十四五”时期创新城市社会治理必将面临更多挑战和压力。在这样的背景下，如何提高城市社会治理的综合效能，构筑更高质量、更高水平的平安中国，需要在基本思路上加以创新。

（一）从城市运行全生命周期层面谋划城市安全发展

习近平总书记指出，要全面把握并科学防范城市安全风险，要从城市运行全生命周期的视角进行谋划布局。在城市规划设计阶段就应当充分考虑到影响城市安全发展的各种风险要素，把风险要素降到最低;在城市建设阶段，应注重各环节之间的统筹协调，保证建设的质量，最大限度的降低风险的形成;在城市運行阶段，要居安思危，科学预防，做好充分的应急准备，避免风险的隐匿;在城市保障阶段，要有系统性思维，防止“木桶效应”，阻止风险恶化。[3]在总体规划中充分考虑风险评估的重要作用，把公共安全应急规划作为城市安全运行的重要支撑保障，同时要考虑其与总体规划的契合，切实维护规划的严肃性，对已作出的规划切忌随意修改，确保规划的扎实推进实施。

（二）从加强基层组织建设层面探索构建党建引领城市社会治理新机制

加强基层组织建设，提升基层党组织的社会治理领导力。一要加强宣传教育，强化基层党组织的党建引领理念，让其准确理解和把握基层党的建设与社会治理的关联性，准确把握党建引领社会治理的含义、方式方法，为基层党组织在社会治理过程中发挥好引领作用奠定理论和理念基础。二要通过基层党组织建设，提升基层党组织的引领能力。落实好支部书记抓党建“一把手”工程，解决好“软弱涣散”基层党组织战斗堡垒作用发挥不强等问题，与属地社区建立联系沟通长效机制，定期与属地社区联合召开社会治理联席会议，确保党的基层组织在社会治理领域全覆盖。三要加强政治建设，强化基层党组织的政治领导力。基层党组织要通过深入调研和网络问需等渠道，全面深刻地把握社会形态和社会结构的变化，把握群众诉求的变化，通过座谈会、民主恳谈会、联席会、民主协商会等形式找准辖区内多元主体的利益最大化，形成利益和情感最大同心圆，以此在协调各个主体参与社会共商共建共治共享中将党的路线方针和政策落实到位。

（三）从社区治理层面不断夯实城市社会治理现代化的基础

社区是城市社会治理的基本单元，是治理重心下移的落脚点。社区基层一线是风险隐患的策源地，是各类灾害事故的承载体，也是存在管理漏洞最多的地方，社区居民最清楚社区治理的薄弱环节。因此，社区也必然成为防范城市风险的“前沿阵地”。社区风险管理和应急能力的强弱，是衡量城市社会治理现代化程度和城市安全发展水平的重要标准。通过实施参与式社区风险评估，组织政府、社区居委会、社区社会组织、相关领域的技术专家和社区居民共同绘制社区风险地图，并印发给社区居民。根据风险地图动态加强风险沟通，及时掌握风险隐患，这样就能够不断提高社区居民的知晓度，提升居民的风险意识，防止因不知情而造成的更大风险。根据风险评估情况和社区实际，优化管理流程，制定风险精细化管理手册，为风险防范工作提供具体操作指南，提升风险管控能力。同时，借助大数据等新技术手段，搭建矛盾纠纷多元化解信息系统（图1），将社区基层网格化协同治理体系完善升级，并完善居民对于风险进行自查自报的动态登记工具或模块，推动社区各类风险辨识、发现并受控。

（四）从公众参与层面加强监督互动，形成多元共治的城市社会治理新格局

改革现行城市治理由政府主导的模式，贯彻以人为本、安全发展的理念，广泛引导公众参与城市治理，行使自己的话语权。科学认识城市治理复杂系统，重新界定政府及各部门、企业和市民等城市治理主体的作用，建立信息化城市治理新模式，以奖励的形式发动和鼓励公众参与和监督城市治理工作，营造“我参与、我共享、我快乐”的良好氛围，充分调动各类主体参与城市社会治理的积极性，通过政府、市场与社会的良性互动为市民提供优质高效、精细化的城市公共产品与服务，形成多元共治、良性互动的城市治理新格局。

（五）从强化新技术手段运用层面增强城市智慧治理能力

大数据、人工智能等新技术手段的运用在提升城市社会治理的科学性与精准性方面具有显著优势。全面优化城市社会治理综合大数据平台（图2），健全完善五大模块，一是资源整合统一共享：加强基础信息工作，将基础信息合流集成，实现数据共享;二是全面感知智能防范：平台与物联网、人工智能等新技术实现深度融合，全面提升城市的立体感知能力和智能防范水平;三是快速响应精准治理：整合现有网格和相关部门管理力量，一旦发现苗头可自动预警，能够第一时间调度管理力量，进而实现精准管控;四是科学决策精准施策：运用大数据分析技术，形成基于大数据的监测预警和决策支撑体系;五是高效服务共治共享：通过大数据平台及时精准掌握民生服务需求，构建多元协同共治共享的服务模式。因此，通过大数据平台的优化，运用云计算、大数据、物联网等新技术，构建不同部门和行业的数据信息共联共享、业务联动、部门协同的城市社会治理体系。同时，还需要构建多种大数据分析模型，充分利用大数据异常分析、趋势分析、事前预警等技术优势，发挥大数据平台在各项风险监测预警、应急指挥、统计核查、资源调度、信息服务等方面的作用，将大数据优势转化为城市精细化管理的优势，有效提升城市社会治理的科学性、精准性。

（六）从支持引导社会组织发展层面提高城市治理社会化水平

随着公民权利意识和志愿服务意识的逐步提高，越来越多的公民参与到社会组织中来，政府应通过降低社会组织的成立门槛，向社会组织购买服务和建立社会组织培育基地等一系列务实举措，促进市域社会组织的茁壮成长，特别是培育发展贴近居民日常需求的社会组织。同时，也要加强对社会组织的规范管理，促进社会组织良性发展。通过支持引导社会组织的发展，可以充分发挥市场机制的优势，使这些社会组织的作用得以充分发挥，在社会、经济、环境、应急等方面深度参与到城市社会治理中去，促进城市治理能力的现代化。

参考文献：

[1]冯鹏志.深入把握发展和安全的辩证法[N].学习时报，2021-02-06（A1）.

[2]习近平.在经济社会领域专家座谈会上的讲话[N].人民日报，2020-08-25（02）.

[3]孙建平.发展与安全并进推动超大城市治理现代化[J].先锋，2020（1）：27.

Further the Modernization Urban Social Governance by Balancing Development and Security

Ren Xubao

（Party School of CPC Rizhao City Committee， Rizhao 276808， China）

Abstract： As General Secretary Mr. Xi Jinping has pointed out： "National security and social stability are the prerequisite for innovative， coordinated， green， open and shared development. Without security and stability， nothing is possible." To balance development and security， be more mindful of potential dangers， and be prepared for danger in times of stability is a major principle of our Party's governance. Urban social governance is an important part of modernizing China's governance system and capacity. At present， in the process of promoting the modernization of urban social governance， there are still some factors， such as development and security can not be taken into consideration， governance system and mechanism are not perfect， combined with the slowdown of economic growth， external input risks intensified， which bring unprecedented challenges to urban social governance. Therefore， integrating development and safety， further promoting the modernization of urban community governance， to operate the city running through the whole life cycle， to strengthen the construction of grass-roots organization， community governance， public participation， strengthen the new technology to use， support， guide the development of social organizations-- totally six aspects consummate urban social governance risk prevention and control system， construction of urban community of social governance， We will create a safe and orderly environment for urban development， so that the people will have a greater sense of happiness and security.

Key words： development; security; urban social governance; modernization

■責任编辑：王  缙