《财政违法行为处罚处分条例》的思考与改革建议——基于同《预算法》的对比分析

●景宏军 邵 帅 景帅然

一、引言

《财政违法行为处罚处分条例》（以下简称《处罚处分条例》）作为财政监督领域的一项重要法规，从2004 年颁布至今一直在为惩处财政违法行为贡献力量。 但作为《处罚处分条例》上位法的《预算法》却是在2014 年修订的。 这样就出现了“新上位法，旧下位法”的情况，修订《处罚处分条例》就成为必然之选，因此财政部印发《关于开展〈财政违法行为处罚处分条例〉修订立法研究有关工作的通知》（财监便〔2021〕93 号），要求各地财政厅(局)和各地监管局开展相关立法研究工作。因此， 有必要将两部法律法规进行对比，为《处罚处分条例》的修订提供可资借鉴的改革建议。

二、《处罚处分条例》 与 《预算法》间的对比分析

《预算法》是集实体法与程序法于一体的财政管理根本大法，《处罚处分条例》 是针对财政违法行为进行处罚的专门法规， 二者对于财政违法行为都作出了相应的处理规定①。两部法律法规对违法行为处分的大致情况如表1 所示。

表1 《处罚处分条例》与《预算法》的处分措施及对应关系表

由于《预算法》和《处罚处分条例》在立法目的、立法体例、处分侧重点等方面存在差异，因此，二者在处分主体、处分对象、处分措施等方面都有所不同， 可以分别从三方面对二者进行对比：《处罚处分条例》相较于 《预算法》 的规定缺失的部分；《处罚处分条例》 相较于 《预算法》落后的部分；《处罚处分条例》与《预算法》规则要素不一致的部分。

（一）《处罚处分条例》相较于《预算法》的规定缺失的部分

1、对违反预算公开规定行为的处分规定。 2009 年首次公开全国人大审批的预算文件， 标志着我国打开了预算公开的大门。 《预算法》增加了政府财政、 预算部门与单位在预算公开方面的规定， 第十四条明确预算公开的范围、主体、时限以及需要说明的重要事项； 在第十章第九十二条第三款中规定： 未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的， 对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

2、对违反政府债务管理行为的处分规定。 最新修订的《预算法》第三十四条对中央举借债务的方式、规模、用途、管理以及监督制约机制作出明确规定， 第三十五条增加了允许地方政府举借债务的规定，规范了发债需要满足的条件。 对于违反政府举借债务规定的法律责任，《预算法》 第九十四条规定对有违法行为的责任人员给予撤职、开除的处分。

3、 对违反勤俭节约原则的处分规定。 《预算法》第三十七条第二款规定，在预算支出的编制过程中，各部门、各单位的机关运行经费支出以及建设楼堂馆所等基本支出均应遵循勤俭节约的理念， 同时在第九十四条中明确了对预算之外及超预算标准建设楼堂馆所直接责任人员给予撤职、开除的处分。

（二）《处罚处分条例》落后于《预算法》的部分

这部分内容最主要的就是关于预算外资金管理的处分规定。 《处罚处分条例》第三条第五款规定： 财政收入执收单位及其工作人员擅自将预算收入转为预算外收入的，责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得，对单位给予警告或者通报批评， 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的， 给予降级或者撤职处分。 而我国自2011年1 月1 日起，取消预算外资金管理方式，将所有收入全部纳入预算管理。 《预算法》在第四条、第三十六条、 第五十六条贯彻了我国全口径预算管理的原则， 这意味着在法律层面预算外资金的说法已经被正式取消，《处罚处分条例》 中的相关规定已经过时。

（三）《处罚处分条例》与《预算法》核心要素不一致的部分

《处罚处分条例》与《预算法》关于预算违法行为条款不一致的核心要素主要包括：违法主体、违法行为、违法后果以及规范术语等。 本文主要应用控制变量法就以下三种情况分别展开讨论： 违法行为完全一致，违法主体范围不一致；违法行为性质相同，具体内容表述存在差异；违法行为一致，承担法律责任不一致。 对比分析 《处罚处分条例》相较于《预算法》涉及财政违法行为处分之间的差距。 具体说明如下：

1、违法行为完全一致，违法主体范围不一致的情况。 《预算法》 第十章法律责任涉及的违法主体主要包括各级政府有关部门、单位，其中第九十五条的违法主体除单位外还包括个人。 《处罚处分条例》第三至十二条关于违法主体的描述方式多种多样，主要包括：财政收入执收单位及其工作人员，财政部门、国库机构及其工作人员，国家机关及其工作人员，财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员，单位和个人。 从《处罚处分条例》自身来看， 这5 种主体在范围上相互交叉且不全面；其次，《预算法》中需承担法律责任的违法主体范围与《处罚处分条例》范围不一致，造成对同种财政违法行为，承担违法责任的法律主体不同的现象，具体归纳如表2。

表2 《处罚处分条例》与《预算法》主体范围对比表

2、违法行为性质相同，具体内容表述存在差异的情况。 《预算法》与《处罚处分条例》在违法行为的列举方面， 具体条款涉及的违法行为性质相同或相近，但在内容表述上存在差异。具体可以分为两类。

一是同种性质的违法行为，划分体系与规范性描述不同。《处罚处分条例》和《预算法》中对应条款出现的专业术语无法一一对应。 例如：在对财政收入上缴领域违法行为的划分方面，《预算法》第九十二条第三款与《处罚处分条例》第四条第一、二、三款，第五条第一款的划分就存在较大差异，具体对比见表3。

表3 《处罚处分条例》与《预算法》部分专业术语对比表

从表3 中可以看出，《预算法》将财政收入上缴领域的违法行为划分为截留、占用、挪用、拖欠四种，《处罚处分条例》将财政收入上缴领域的违法行为划分为隐瞒、滞留、截留、挪用、坐支、延解、占压七种，可见二者在违法行为的划分标准、划分方法和划分类型等方面都存在差异，且在法律法规中缺少对于这些专业术语的具体解释。本文通过查找《处罚处分条例》读本以及《预算法》释义，对相关词汇的解释总结如表4。

表4 《处罚处分条例》与《预算法》专业术语解释

从表4 的专业术语解释中可以看出，在财政支出违法行为的划分上，只有截留和挪用两种违法行为的划分和解释是完全一致的，而其他违法行为则无法进行对应。

二是同种性质违法行为， 条款细化程度不同。《处罚处分条例》作为针对财政违法行为的专门法规，对于违法行为的具体规定，理应比《预算法》更为精确细致，但通过实际的对比发现，《处罚处分条例》对于同类违法行为规定的细致度不够、重点不突出。例如，《预算法》第九十二条第一款和 《处罚处分条例》 第七条第二款的对比中，《处罚处分条例》缺少对于预算草案，预算调整方案编制和报送程序，决算草案的编制要求，部门预算、决算的编制、报送程序和要求，这反映出《处罚处分条例》细化程度不够；《预算法》第九十二条第四款和《处罚处分条例》第三条第一款的对比中，《预算法》将违反规定设立政府性基金项目的行为单独列示，而《处罚处分条例》将其笼统概括，这体现出《处罚处分条例》重点不够突出的问题。 具体归纳如表5。

表5 《处罚处分条例》与《预算法》部分违法行为对比表

3、违法行为一致，承担法律责任不一致的情况。《预算法》和《处罚处分条例》对同种违法行为的惩处方式不同。 《处罚处分条例》有17 款涉及对违法行为责任人的处分，其中有8 个条款规定了处分起点为警告，1 个条款规定了处分起点为记过，5 个条款规定了处分起点为记大过，3 个条款规定处分起点为降级或撤职。《预算法》第九十二至九十五条中的处罚处分方式包括： 行政责任、降级、撤职、开除以及依法给予处分，只有两条涉及处分起点。从上述对比中不难看出：《处罚处分条例》的处分起点较低且与《预算法》不一致，对情节较重、情节严重的划分并不十分明确，也导致了对于相同违法行为， 承担的法律责任不同的情况。具体归纳如表6。

表6 《处罚处分条例》与《预算法》部分法律责任对比表

三、《处罚处分条例》与《预算法》差异产生的主要原因

（一）立法层次不同

目前实施的《预算法》是经过较为严格的提案、审议、表决通过等立法程序最终形成的， 而 《处罚处分条例》 是国务院2004 年颁布的行政法规， 国务院立法监督体系的立法层级相较全国人大低一级而显力度不足，影响其在实践中的指导作用，不能达到新时代国家财政法治建设的要求。

（二）时间跨度不同

从时间跨度来看，目前的《处罚处分条例》与《预算法》之间有着13 年的时间差。 我国最新一次修订的《处罚处分条例》经2004 年11 月5 日国务院第69 次常务会议通过， 于2005 年2 月1 日起施行；而现行的《预算法》是经历了2014 年以及2018 年两次修正后形成的， 在 2005—2018 年这13 年中出现了很多《处罚处分条例》中未涉及的违法行为，体现出《处罚处分条例》的滞后性。

（三）法律属性不同

《处罚处分条例》的立法目的是纠正财政违法行为，维护国家财政经济秩序，重点解决财政收支过程中存在的突出问题；而《预算法》第一条阐明了本法立法目的： 为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。 《处罚处分条例》主要是为了“纠正”，《预算法》主要是为了“规范”，《处罚处分条例》与《预算法》立法目的的不同导致二者法律属性存在本质差异：《预算法》是一部“规范法”，更多的是原则性描述，即哪些行为是对的；《处罚处分条例》是一部对违法行为的“处罚处分法”，更多的是对违法行为进行列举，即哪些行为是错的。

四、《处罚处分条例》 进行改革的主要原则

法律作为一种特殊的社会规范， 会对公众的行为产生引导和约束， 所以维护法律的系统性、 全面性以及科学性是保障财政经济秩序的必然要求，基于上述对《处罚处分条例》存在问题的分析，针对《处罚处分条例》深度不够、广度不足的问题，为深入推进财政法制建设， 努力践行全面依法治国理念，修订《处罚处分条例》应贯彻以下原则：

（一）提升《处罚处分条例》的法律位阶

《处罚处分条例》作为行政法规的法律地位不高，适用性不足。 《处罚处分条例》作为国务院颁布的行政法规，虽然地位高于地方法规、部门规章和地方规章，但因各个部门法均对财政违法行为有一定的处罚处分规定，所以针对违法行为的责任探究， 首先会从法律层面寻找，只有当法律规定不够具体细化时，才会从行政法规中查究，这就使得《处罚处分条例》成为财政监督领域的“边缘法”。在中国裁判文书网检索“财政违法行为处罚处分条例” 发现共有790篇案例，而检索“行政处罚法”则能得到152122篇案例，从这一鲜明对比中可以看出，目前《处罚处分条例》适用性明显不足。应当使《处罚处分条例》日臻完善，争取将《处罚处分条例》上升为《财政监督法》，弥补财政监督立法上的不足。

（二）优化《处罚处分条例》体例

《处罚处分条例》应当采取原则性规定与列举式规定相结合的方式。 虽然《处罚处分条例》的颁布是财政监督立法上的一个重大进步，但《处罚处分条例》是一部针对财政违法行为实施处理的“事后”法规，仅对已经存在或以后可能存在的违法行为进行列举，并不能体现法律的先进性和科学性。 在此，可以借鉴《会计法》③和《审计法》④中的具体做法，在《处罚处分条例》中增加原则性标准，如：作为财政机关工作人员，有维护国家利益、不损害公民权益的义务，应当坚定信念、实事求是、担当作为、清明公正。 法律是旗帜，是标杆，既要正向引导，也要反向约束，构建双层壁垒，保障财经秩序。

（三）协调《处罚处分条例》与《预算法》等上位法之间的法律关系

《处罚处分条例》中有关财政违法行为、违法主体以及相应的责任追究， 已经明显与 《预算法》的有关规定不相衔接。 一方面，《处罚处分条例》 作为财政法制领域的法律规范整体的一部分， 其功能的发挥或实现是以与其他规范相互配合为条件的，因此，为能正确满足财政法制建设的最新要求，就必须同《预算法》等其他法律规范达成一致， 尤其要对违法行为分类达成一致，才能真正发挥《处罚处分条例》的作用；另一方面，我国法律注重成文法的建设，制定的法律通常在短时间内不会修改， 所以我国法律的应用跨度时间一般较长， 而在如今社会主义市场经济飞速发展的时代， 一成不变已经不能适应当代社会发展的需要， 应更多关注财政监督有关法律的解释工作，协调《处罚处分条例》与《预算法》 等上位法和各地方财政监督规章之间的关系， 规范和统一全国财政监督系统的执法行为。

（四）完善《处罚处分条例》的执行机制

一是目前存在“自错自罚”的现象，这种问题导致执法难度增加，执法效果不理想。 虽然2005年实施的《处罚处分条例》在《国务院关于违反财政法规处罚暂行规定》的基础上进一步明确了财政执法主体及其权限——由任免部门或监察部门及其派出机构实施，但相当一部分责任人的处分实际上是由责任人所在单位执行，而责任人作为整个政府体系的底层，其违法意志大多来自于上级，对责任人的处分也相当于“家事”，这在很大程度上加大了执法难度。二是大多数违法行为的实施都是上级签字、下属操作共同完成，责任划分上存在一定困难。三是对于责任人的处分情况没有外部监督，无法保障实施效果。因此，改革中既要改变《处罚处分条例》的执行机制，也要强化外部监督，进一步推进政府政务公开，让公众有更多的发言权。

五、健全《处罚处分条例》的具体建议

（一）调整《处罚处分条例》与《预算法》的矛盾之处

将《处罚处分条例》中的专业用语进行区分说明，应对《处罚处分条例》中“情节严重”“情节较重”等程度量词作出明确划分，对“私自”“滞留”“截留”“挪用”等模糊词汇作出说明。 对“暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项”“到期无法退还的违法所得收缴国库”“公告”“追回财政资金”和“追回有关款项”等执法手段，尽快制定出具体操作办法，明确操作流程，解决实际执行时操作困难的问题。 《处罚处分条例》应调整其处分方式，对同种违法行为， 上下位法间的违法主体范围及惩罚措施应保持一致。

（二）健全全口径预算管理

根据2010 年 《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》 中的规定，自2011 年1 月1 日起，将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理，预算外资金和预算外资金管理方式都已经被取消，取而代之的是以“四本账”为主体的全口径预算管理模式，这是预算完整性的精确体现，有利于保障预算的规范和安全。 因此，《处罚处分条例》需删除第三条第五款关于预算外收入的规定，针对《预算法》中关于各本预算在设立形式、收入来源、支出范围要求等方面可能产生的违法行为，视情节严重程度分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职等处分。

（三）严格节约预算支出

坚持厉行节约，强化支出约束。 为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费、推动建设廉洁政府的要求，《预算法》第十二条确定了统筹兼顾、勤俭节约、 量力而行、 讲求绩效和收支平衡的原则。2013 年11 月，中共中央、国务院颁发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》， 从严控制党政机关办公用房建设。 《预算法》第九十四条规定，在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的违法行为责任人员给予撤职、开除的处分。 因此，一方面，《处罚处分条例》 需明确对浪费财政资金的违法行为的处分方式，采取原则性规定的方式，针对四本预算支出的编制，都应当贯彻勤俭节约的原则；另一方面，要求各级政府、各部门、各单位对预算支出情况开展绩效评价，在审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况时，对不符合规定使用资金的违法行为采取相应的处分措施。

（四）细化转移支付制度

完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。 《预算法》中关于违反转移支付规定的违法行为的责任追究并不细致，仅涉及擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的处分规定。 所以《处罚处分条例》在修订时需增加针对转移支付在设立、分配、使用、评估、监督等环节的违法行为的处分规定，这部分违法行为包括：上级政府未提前下达对下级政府的转移支付预计数额，对于专项转移支付未分地区、分项目编制，未满足转移支付下达时限要求等。

（五）强化地方债务约束

增加对违反地方政府发债要求的违法行为的处分规定。 近年来，地方政府出于发展需要，形成较大规模的地方政府债务。 虽然地方政府自主发债是公平和效率原则的双重体现，但仍存在产生违法行为的可能。 《预算法》并没有将违法举借地方债务行为的责任追究细化，这就要求《处罚处分条例》增加对发债主体、发债用途、发债规模、发债方式以及风险控制等方面违规行为处分的明细条款，明确责任追究等级划分，对不法举债的行为起到警示和惩处作用。

(六)贯彻预算公开原则

将公开透明原则总结入法，既是建设阳光政府的需要，也是进一步促进依法理财、避免暗箱操作、科学防范风险的需要。 《预算法》第九十二条第三款规定：对未依照本法规定对有关预算事项公开说明的财政违法行为责任人员追究行政责任。 按照这一规定，《处罚处分条例》应当根据《预算法》第十四条中预算公开的主体、范围、时限以及需要说明的重要事项等要素进行合理设计，采取记过、降级、撤职等处分措施对违反预算公开的行为进行约束，降低不确定性，提高财政效率，提升财政透明度，保障人民群众对财政资金去向的知情权和监督权。

注释：

①《处罚处分条例》包括两部分：针对企业及公民违法行为的处罚措施，针对国家机关及其工作人员的处罚措施，本文的研究范围仅限于处分的相关规定。

②《预算法》释义对第九十二条行政责任的解释：本条规定的行政责任是指行政处分，以及行政处分之外的公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职和免职等责任。

③《会计法》第六条：“对认真执行本法，忠于职守，坚持原则，做出显著成绩的会计人员，给予精神的或者物质的奖励。 ”

④《审计法》第十二条：“审计机关应当建设信念坚定、为民服务、业务精通、作风务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化审计队伍。 ”