政府购买农业农村环境治理服务绩效评价探究

●李丽文

党的十九大和十九届二中、三中、四中全会明确提出， 要深入实施乡村振兴战略，加强党对“三农”工作的领导，落实高质量发展要求，坚持农业农村优先发展， 加快推进乡村治理体系和治理能力现代化， 营造共建共治共享的社会治理格局。 农业农村环境治理被认为是关系到经济高质量发展成败的全局性问题。 为此，党中央、国务院近年来陆续出台了 《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》《农业农村污染治理攻坚战行动计划》和《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》等一系列相关政策文件。

当前我国农业农村环境治理问题已成了刻不容缓的棘手问题。 据2020年6 月发布的 《第二次全国污染源普查公报》显示，在全国调查的三类污染源（包括工业源、农业源和生活源）中，农业源污染占比为25.12%。 在农业农村环境治理中， 不仅需要政府给予政策支持，加大资金投入，而且需要社会各界共同合作，承担相应责任。 因此，近年来各级政府在农业农村环境治理领域积极探索以政府购买服务的形式作为改善农村环境的重要举措， 而农业农村环境治理服务质量和成效能否实现预期， 能否改变现阶段存在的问题， 绩效评价是一个重要的手段和工具， 绩效评价指标体系的设计则是研究绩效评价的核心内容。

一、政府购买农业农村环境治理服务绩效评价现状

政府购买农业农村环境治理服务是指建立政府主导、 社会参与的市场化运作模式， 参照政府采购公共服务的相关流程， 将本由政府直接提供的农业农村环境治理、 清洁工作推向市场，遵循市场机制，实行公开招标，合同管理， 最后政府根据服务合同支付费用的一种形式。 政府通过推行购买服务模式， 实现农业农村环境治理实施主体的统一性， 将以往分散性的环境治理工作变更为实施主体一体化的流程作业，提高治理效率，降低治理成本。 笔者从政府购买农业农村环境治理服务绩效评价的政策规范、 评价主体、评价内容、评价方式等方面归纳总结。

(一) 政策规范性文件的铺垫

目前， 政府购买公共服务的模式在国内广泛开展， 根据财政部国库司发布的数据显示，2020 年全国政府采购规模为36970.6 亿元， 较上年增加3903.6 亿元，增长11.8%，占全国财政支出和GDP 的比重分别为10.2%和3.6%。 政府采购政策功能作用日益凸显，有效促进了经济社会发展。 政府采购公共服务具有完善的规范性文件指导，2013 年国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，2014 年4 月财政部国库司颁发《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，2014 年12月财政部印发《政府购买服务管理办法（暂行）》等文件对政府购买服务和服务绩效评价提出了明确要求，但是政策的铺垫并未导致大量针对农业农村环境治理专业型环保企业和成熟的环保型社会组织出现。 2020 年12 月财政部颁发《关于印发中央本级政府购买服务指导性目录的通知》， 将农业农村环境治理服务纳入政府购买服务指导性目录，规定了可以实行政府购买服务事项范围。 目前，全国各级政府部门正在积极推动政府购买农业农村环境治理服务的规范性文件和采购项目绩效评价管理办法的制定。

(二) 评价主体的选择

针对政府购买农业农村环境治理服务的绩效评价，目前仍然是以各地政府组建成立的监督小组或绩效评价小组作为评价主体，以政府本身或各职能部门（环保、财政、审计）汇同相关领域的专家、科研院所的科研人员等联合组成评价小组，其本质依然是履行部门职责的内部绩效评价或监督机制。虽然国家大力倡导在预算绩效管理中引入第三方评价，如2018 年中共中央、国务院在《关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确提出引入第三方机构参与绩效评价，在《关于推行环境污染第三方治理的意见》提出“积极引导第三方治理主体参与环境治理，实行环境治理绩效第三方评估”等政策性文件，但是目前在各级地方政府，特别是基层政府中规范化引入第三方评价主体进行环境治理绩效评价的情况依然少之又少，导致评价结果的科学性和客观性难以体现。

(三) 评价内容的确定

当前各地政府针对农业农村环境治理服务绩效考核方案尚未大规模出台，具体的绩效考核指标普遍使用国家制定的政府购买服务绩效评价共性指标体系框架，从决策、过程、产出、效益四个方面进行绩效评价。使用共性指标框架对于政府购买农业农村环境治理服务的绩效评价存在以下问题， 如各地绩效考核指标设置不合理，且大部分以环境治理评估的经济指标为主，产出或效益指标的权重过低，成本指标过多，对社会效益、服务质量尚未设计指标或指标的衡量和权重设置不精细等， 最后导致评估片面化现象突出。 正是由于评估指标设计得不够科学严谨，加上评估主体的单一性，使得政府购买农业农村环境治理服务绩效评估结果在可信度和客观性上大打折扣，导致政府在环境治理服务购买上更偏好于容易量化、容易“显性”的环境治理项目，对一些成本高、 见效慢的农村治理项目则及时摒弃。

二、 政府购买农业农村环境治理服务绩效评价指标设计

2021 年是“十四五”规划的开局之年，也是政府构建购买农业农村环境治理服务体系的关键节点之年。 当前全国各地政府正在积极出台政府购买服务管理办法，规范政府购买服务，各地政府部门需按照国家绩效管理相关制度要求， 筹划建立健全购买服务绩效管理工作相关制度和共性指标框架。特别是在生态保护和环境治理服务领域，要求建立健全农业农村环境治理领域核心绩效指标体系，明确绩效标准。目前关于政府购买农业农村环境治理服务绩效评价方面的研究还较少， 缺乏在公共性、 科学性和合法性维度上构建农业农村环境治理领域核心绩效指标体系。

构建质量指标评价体系的核心是选择一个综合的分析模型，而模型的构建则依赖于具体的综合分析法。比较流行的构建指标体系的方法有专家团评价法、数据包络分析法、计量经济分析模型等。考虑到政府购买农业农村环境治理服务绩效评价涉及服务承接主体、政府以及公众三个方面， 同时考虑到方法的实用性和可操作性，本文倾向于选择层次分析法。

（一）构建层次结构模型

构建层次结构模型是层次分析法的基础。根据前面的推论，要实现政府购买农业农村环境治理服务绩效评价体系的科学搭建，需要从服务承接主体、 政府主导及公众满意三个方面着手，且指标的选择要遵循定性与定量结合、客观与主观互补、客观指标多于主观指标的原则，设计层次结构模型如图1 所示。

图1 层次结构模型

（二）指标体系的构建及分析

在购买农业农村环境治理服务这一过程中，政府作为服务购买者， 负责购买项目的立项、资金投入和过程监管；具有一定资质的社会组织作为服务承接主体，提供专业化的服务，决定服务的产出；公众作为环境直接享受者，是服务满意度的主要提供者。三大群体对政府购买农业农村环境治理服务的动机、目的和评价标准也各不相同，需要综合考量和平衡各参与者的意见，才能科学、严谨地完成政府采购农业农村环境治理服务的绩效评价。 因此，本文采用王浦劬（2015）在政府向社会组织购买公共服务中提出的“三元一体”框架，并参照目前各地政府购买公共服务绩效评价文件中提出的 “投入—过程—产出—结果”逻辑框架，在层次结构模型的基础上，将指标层进一步细化，得到如表1 所示的具体评价指标体系。

表1 政府购买农业农村环境治理服务绩效评价指标体系

（三）评价指标权重的设计

根据层次分析法基本一致性检验原理，当某指标层阶数小于3 时，C.R=0，可以称该判断矩阵是完全一致性矩阵，因此，对于 B1、B2、B6、C29、C30等指标，可以根据专家调查法收集的意见直接赋值确定权重。 B1、B2对应A1准则层的权重为0.5和 0.5，B6对应 A3准则层的权重为 1，C29、C30对应B6准则层的权重为0.25 和0.75。

1、构造判断矩阵。 在确定了政府购买农业农村环境治理服务绩效评价的阶层构造后，接下来需要根据图1 的阶层构造进行主观判断，即由第二层至第四层的各个因素之间进行成对比较，构建判断矩阵。 针对判断矩阵的构建，本文将需要构建的判断矩阵通过问卷星以问卷形式发送给5 位专家组成的专家组， 最后专家组拟定判断矩阵。 以基于目标的阶层2 的各个因素进行成对比较等为例，构造如下判断矩阵，见表 2、表 3。

表2 阶层2 的要素间的成对比较

表3 政府主导要素间的成对比较

2、权重向量和特征根的计算。 以政府主导阶层的要素判断矩阵为例， 进行权向量W 的求解，具体求解方法如表4 所示。

表4 权重向量的计算

根据表4 的计算结果， 政府主导各要素间的权重向量为 W=（0.152 0.218 0.630）T， 代表着政府立项、 政府投入和政府监督在政府主导中的比重为15.2%、21.8%和63%。 最后进行一致性检验， 以表3 判断矩阵为例，其一致性检验为0.05＜0.1，通过一致性检验，权向量W 的值可以保留。 对其他判断矩阵进行一致性检验，其CR 值均小于0.1，说明此次指标体系的设定具有较好的一致性。

3、计算综合权重。 分别确定了各层级指标的相对权重之后， 可以最终确定最低指标层对于目标层的相对指标 （如表 5 所示）。 以C1为例， 其相对H 层的指标权重应为0.2×0.5×0.107=0.0107。

表5 综合权重的计算

通过上述分析计算， 确定了各指标权重的大小，其中承接主体、政府主导和公众满意三者权重中承接主体和政府主导相对平均， 反映两者的重要性程度一致， 公众满意权重最高， 代表着现今政府部门对公众满意度的重视程度越来越高，作为项目评判的重要标准。 各二级指标和三级指标相对于总绩效评价来说， 通过上述分析也确定了各自的综合权重， 由于构建的指标体系缺乏实例验证， 尚需在后续研究中给予完善。

三、 进一步完善政府购买农业农村环境治理服务绩效评价的建议

如前文所述，目前我国各地政府在购买农业农村环境治理服务过程中面临缺乏配套的制度、 缺乏具有相应资质的承接主体、绩效评估体系和机制不完善、服务项目政府质量监管难、 公众满意度低等困境。 面对这些问题，除了科学合理建立政府购买农业农村环境治理服务绩效评价指标体系之外，还应从以下几个方面推动政府购买农业农村环境治理服务长足发展。

（一） 完善购买环境治理服务的制度和流程，保障治理成效

购买环境治理服务是一项复杂的系统工程，环环相扣，购买服务流程中任何一环节出问题都将对最终的效果产生深远的影响。因此，各地政府必须切实完善环境治理服务购买的整个流程，严格遵循国家和地方政策性法规的要求，通过制定相关实施办法和过程监管条例来保障环境治理服务的成效。 加强信息公开机制建设和政府购买服务信息平台建设， 提高服务项目的信息透明度， 为购买服务绩效评价提供信息来源， 也为公众参与政府购买环境治理服务提供一个信息沟通的途径。

（二）进一步加强环境治理承接主体培育，提升服务质量

当前， 承接政府公共服务的主体大多集中于医疗、教育、卫生、社会保障等方面，而在农业农村环境治理服务方面的承接主体匮乏。 各地政府应多管齐下， 加强环境治理服务承接主体培育。 一方面，增加财政支持力度，通过财政补助、 税收优惠等方式对企业型承接主体给予支持，增强其经济实力。 对一些非营利性组织，如农村环保类组织、 事业单位下属组织等在政策、技术和项目的优先选择权上给予支持。 另一方面，降低环境治理准入门槛，加强金融机构支持力度。 降低企业、事业单位和非营利性组织参与环境治理的市场准入门槛，推进帮扶机制，鼓励环境技术研究院所、高校等组织机构对承接主体提供技术支持。引导金融机构加强对承接主体的资金支持，放宽对承接主体在设备购置、设施建设、技术改造等方面的贷款条件要求，促进社会资金向农业农村环境治理领域流动。

（三）促进部门协作，加强过程监督

政府向社会力量购买公共服务，是切实全面转变政府社会职能、释放和激发社会巨大活力、推进经济和社会事业发展的实现途径。 但同时也意味着多元主体参与环境治理将会导致主体责任的分散，因此政府应着力建立责任分配和多元监督机制，将农业农村环境治理绩效责任分配到承接主体和政府各职能部门，针对政府购买农业农村环境治理服务全过程建立多元化监督模式，明确各阶段监督内容，制定科学、严格的监督细则，落实各部门在每一环节的监督责任，加强过程监督。 针对环境治理服务的实施过程， 开通公众参与监督的渠道，并积极引入第三方监督机制，确保承接主体服务质量。

（四）完善政府购买农业农村环境治理服务绩效评价体系

政府购买环境治理服务的绩效评估是完善政府购买服务模式和保障购买服务顺利开展的重要工具。绩效评估体系往往包括四部分：绩效评价流程、绩效评价方法、绩效评价指标体系和绩效评价主体。因此，完善政府购买环境治理服务应该从以下几个方面入手： 一是科学合理建立政府购买农业农村环境治理服务绩效评价指标体系。二是选择恰当的绩效评价方法，评价过程中可以选择一种或多种融合的评价方法，注意方法使用的前提和局限性。 三是完善绩效评价流程，重视全过程评估和结果导向相结合，切实提高绩效管理水平和财政资金使用效益。 四是建立承接主体、政府、公众和第三方机构参与的多元评估模式，注重公众满意度，加强结果反馈和应用。