乡镇污水处理设施建设项目绩效评价思路探究——以H 省为例

●李志平 王 畅

为贯彻落实《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》（中发〔2018〕17 号）等相关文件精神， 加快乡镇污水处理设施建设，改善人居环境，H 省启动了乡镇污水处理设施建设四年行动， 以支持全省乡镇污水处理设施的改造和建设，提高乡镇污水治理效率， 因地制宜建设污水处理厂（站）、配套管网工程以及跟踪调度系统， 实现污水处理体系的高效稳定运营。 随着社会公众对政府环境管理绩效的关注程度日渐增加， 预算绩效评价作为整个预算绩效管理的核心环节和重要手段，既是加强公众监督、提高公共项目运行效率的需要， 又是改善资金支出结构、推进社会民主建设的需要。在工程设计与推进全过程中采用严密合理的绩效评价方案， 对推进项目安排合理性及提高财政资源使用效益具有重要意义。 本文旨在以H 省乡镇污水处理设施建设四年行动为例， 探讨设计其预算绩效评价工作开展的思路， 研究评价工作中的重难点， 挖掘污水处理设施建设项目评价工作的特点和亮点。

一、 乡镇污水处理设施建设项目介绍

H 省乡镇污水处理设施建设四年行动以习近平生态文明思想为指引， 围绕打赢污染防治攻坚战， 聚焦乡镇基础设施领域的突出短板， 全力优化乡镇污水治理体系。 其绩效目标具体是利用四年时间，全省统一规划、建设一批乡镇污水处理设施及配套管网，在2022 年取得全省范围内建制镇污水处理设施全覆盖，污水收集率不低于80%的环境效益，并切实加强运营管理，改善人居环境，提高发展质量，服务乡村振兴战略。

H 省组织对已建成乡镇污水处理设施进行现场调研， 收集和整理厂区和管网投资情况；采取“点面结合、纵横比较”的方式，对样本数据进行分析比对；选择湖区和山区项目的投资概算作为典型案例， 结合其他省份同类型项目投资情况进行比较，综合得出H 省乡镇污水处理设施及管网单位投资标准。 基于已通过技术审查的乡镇排水与污水处理专项规划及城乡建设统计年鉴， 估算全省四年行动的工程量； 结合测算分析报告中的吨水投资标准和管网单位投资标准对总投资额进行统计估算；在此基础上，完成总投资测算。为支持项目建设，H 省省级财政安排奖补资金， 对县市给予基础补助并根据绩效考核结果拨付奖励资金。为实现财政资源规范分配、有效落实，确保项目有序推进、取得目标效益，必须设立兼具科学性和可操作性的绩效评价体系，贯穿于H 省乡镇污水处理设施建设项目前期规划、建设和运营的全过程。

二、 地区污水处理设施建设绩效指标与考核标准

（一）绩效指标的选定

绩效指标在前期项目资金结构规划和中后期项目进度确定等方面都有重要的参考价值， 因此绩效指标应落脚项目全面布局，在不同的层次确定代表性指标。结合H 省四年行动方案，评价体系重点关注工程建设情况、设施运行情况、机制建设情况等，对应设置绩效考核指标。

基于其建设工程规范性、安全性、完成进度等进行实时考核是工程项目建设绩效评价的必由之路。 区别于其他类型工程，绩效指标综合考评对污水处理厂与管网的建设情况分别进行考核。

1、污水处理厂建设方面。 构筑物作为提高污水处理效率的主体， 也作为财政投入的重要部分之一，其规模适用性、安装落实性、水电完善性都将作为衡量项目能否合格、取得预期效果的重要参考。

2、管网建设方面。 考虑到H 省已建成乡镇污水处理设施存在着雨污分流不彻底、 管道设计不合理、管网覆盖率偏低等问题，评价体系可通过考核管网铺设完成率、接户管接入率、管网雨污分流情况监督记录配套管网和接户管建设情况，该类指标是影响污水处理厂进水水质和水量的重要因素，对该类指标的有效监督也将直接关系到项目建成的环境效益。

针对污水处理设施建设， 还需设计合理的专业考核指标查验设施的运行情况， 该类指标的设置思路详见表1。 9 个指标综合评估了污水处理厂的运行效能，能够有效地检测到现有H 省污水处理厂运行过程中常见的问题，如污水处理厂设计规模不合理、污水运行负荷率偏低等， 因此在本项目工程推进时采用以上指标可针对性避免H 省在这类问题上重蹈覆辙。此外，不论是项目建设还是建成阶段， 评价体系都对机制建设作出了严密要求。 机制建设部分主要考核主体责任是否明确、运营资金是否落实、污水处理费是否合理征收、绩效付费制度是否完善等指标， 通过对项目全过程的把控，解决污水设施运营上的不足，提升服务质量和效率。为鼓励各市县积极探索打造地方建设工作亮点， 还设定了加分项指标，通过表彰示范项目取得激励效果。

表1 污水处理设施运行情况类指标设计要点

（二）评价体系的构建

H 省乡镇污水处理设施建设评价考核指标中既包括任务指标，又包括状态指标。 评价体系构建就是将诸多指标组合形成一个科学的、可操作的考核体系，作为客观反映H 省乡镇污水处理工作状态和水平的基础。制定考核办法总体框架的同时，按照我国污水处理行业的行业标准与政策， 统筹设计H 省乡镇污水处理设施运行绩效指标考核体系。 经过多轮专家讨论和咨询，基于具体指标及考核要点， 考虑其导向性和突出科学性，对每项指标设计具体的考评分值及详细的加减分情形，力求在应用中能做到针对性解决乡镇污水处理设施建设工作中的不足。 具体评分方法：稳定运行率作为衡量污水处理厂运行效能的重要指标，分值占比较高，为8分。评分标准具体为根据项目近30 天运行记录，新建成污水处理厂负荷率第一年不得低于50%， 第二年不低于55%，第三年及以后达到60%的视为稳定运行。 稳定运行天数大于90%的，得满分；每降低5%扣2 分，扣完为止。 污泥规范化处理处置是针对污水处理副产物设置的指标，其重要程度次于运行效能类指标，其分值设置为3 分，评分标准为处理符合规范，未造成二次污染均得满分，否则不得分。

三、 地区污水处理设施建设绩效评价工作的开展流程

（一）开展流程

H 省乡镇污水处理设施建设的考核成绩由市州初审（30%）和省级考核（70%）两部分组成，以便在考量行业普遍经验的同时兼顾地方特殊情况，也有利于形成上下严密监督。基于评价考核办法，H 省乡镇污水处理设施建设主要采用系统评分与现场评分相结合形式进行考核。 系统评分基于H 省乡镇污水治理信息系统数据资料，评价组依靠平台可直接获取管网完成率、接户管接户率等数据；现场评分是组织专家进行现场核查评分，如访问建设实施单位现场，调研核实前期设备构筑物安装及后期污水处理厂的运维管理等工程进度情况。 为使考核体系在应用中形成一股强大的监督力量，同步给出考核程序制度，严格规定审查过程的规范性，严禁出现弄虚作假的违规行为，确保评价的公正性、合法性及结果的客观性和可靠性。

（二）评价结果应用

运用上述指标评价评分体系及考核开展流程，获取H 省各县市客观独立的考核评价结果， 划分为优、 良、中、差四个等级。 基于考核结果，综合地区地域、当地经济、建设规模等因素，制定具体项目奖励资金分配规则和激励机制，分级确定奖励基础标准。 考评结果为优、良、中的可按原定奖补基础标准进行奖励， 依据等级适当上浮或下浮奖补；认定建设任务推进缓慢或建成设施运营异常的地区考评结果为差，即考核不通过，后期结合评价结果逐条进行整改，充分发挥评价体系的反馈机制和改善作用。 就绩效评价体系而言，依据结果反馈，在对工程建设作出调整的同时，也应对绩效评价体系的细节进行优化，提升指标运用的现实适用性和科学性。

四、 对污水处理设施建设绩效评价工作的进一步思考

（一）污水处理设施建设绩效评价特殊点

污水处理设施建设是H 省响应国家打赢污染防治攻坚战号召， 推进H 省城乡环境基础设施建设六大工程的重要部分， 既是政府生态环境治理工作的一环，又具有深远的民生意义，是关系乡镇居民生活质量和水环境安全的重要举措。这就决定了污水处理设施建设的绩效评价工作区别于一般性工程建设类项目绩效评价，除去项目产出及工程管理等内容，在考察上必须重点关注其环境效益及社会效益。污水处理设施建设取得的效果主要是基于行业规定的水质专业指标作出判断，在评价中设定能反映和衡量设施运行效能的指标，并扩大其占比至50%左右，使其成为评价工作的重点和支撑点。

（二）污水处理设施建设绩效评价难点及解决思路

鉴于H 省污水处理设施建设的范围广、涉及的乡镇数量众多、时间跨度较长，在管理与评价工作上存在调度的困难。 不同的乡镇和地区因当地情况不同而导致建设特点和进程、资金规模和补贴形式不同，使用单一的指标和考察形式不利于兼顾地方特殊性， 建立市州初审与省级考核相结合的形式能有效破解由上级“一刀切”的局面，而设立加分项评分指标可在评分体系中留出可呈现地方特色的灵活空间； 建设时间长可能导致建设实际投资与测算投资存在出入，因此，采取基础补助和绩效奖励相结合的方式，实行预拨加清算，给应对状况变动留出了缓冲空间。

指标规则的制定和检验依靠于强大的专业知识体系和丰富的工程经验。 专业人员及专家的参与必须贯穿绩效评价工作的全过程。 确定指标和划分评分标准阶段必须依靠具备丰富知识储备的人员来推进，如：稳定运行率的检验需采集多长时间的数据等； 检查进度和效果阶段要求参与评价人员具备污水处理设施建设和运营相关的知识和经验储备， 才能保证评价的客观性和准确性。

参考绩效评价的基本要求与原理， 笔者以H 省污水处理设施建设项目为例， 积极探讨省级污水治理项目的绩效评价工作开展的思路， 结合新时代在污染防治上提出的新要求， 兼顾体系框架的全面性和具体指标的特殊性，通过考核评分的方式开展绩效评价。 H 省的乡镇污水处理设施建设财政投入是以实现处理设施长效运营为期望，评价工作将持续较长一段时间，后续工作中将进一步完善绩效评价体系并积累绩效评价经验， 不仅能增强项目绩效管理机制的自我完善， 也可为其他地区的生态环境治理项目提供丰富的经验参考。