党的十八大以来政协协商的研究走向

张丽琴，张晓委

(北京工业大学 马克思主义学院，北京 100124)

一、问题的提出

民主协商是中国发展全过程人民民主的重要内容，十八大以来，作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，人民政协在党和国家战略中的地位更为突出。

2012年11月，党的十八大以党代会报告的形式正式确认了“协商民主”这一概念，并把制度建设摆在突出位置，提出“健全社会主义协商民主制度”[1]793。2014年9月，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的重要讲话中首次提出，人民政协是“专门协商机构”，强调“把协商民主贯穿履行职能全过程”[2]8。“协商民主”“专门协商机构”在人民政协话语体系中的地位不断攀升。

此后，党中央先后印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(2015年2月)、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》(2015年6月)、《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》(2017年3月)、《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》(2018年10月)等重要文件，人民政协制度化建设的速度和力度明显加快加强。

2019年9月，在庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上，习近平总书记全面概括了人民政协的性质定位[3]4，首次提出“人民政协制度”[3]3，强调人民政协要在“建言资政和凝聚共识”上双向发力。[3]510月7日，中共中央颁发了《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》，勾勒出人民政协制度的架构体系。[4]11月，党的十九届四中全会首次以中央全会的形式专门研究国家制度和国家治理问题，作出了进一步“完善人民政协专门协商机构制度”、健全双向发力的程序机制[5]29、更好地“发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能”[6]11的决定，标志着人民政协的工作重点开始从加强制度建设延伸至提高治理效能。

2021年7月，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调“发展全过程人民民主”[7]；11月，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》将人民政协作为全过程人民民主制度体系的重要组成部分，提出“加强人民政协专门协商机构制度建设，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，形成中国特色协商民主体系”[8]。

应当说，十八大以来党中央制定出台的这些政策措施、制度性文件的密集程度前所未有，对加强和改进人民政协工作、完善人民政协制度、发挥专门协商机构作用的政策性、指导性、操作性都很强。需要注意的是，伴随着中国经济社会的快速变动，目前理论界对人民政协专门协商机构的研究处于什么状态？产生了哪些成果？理论界如何认识人民政协？这些认识是否回应了协商实践的新要求？怎样构建完整的制度程序和参与实践？未来人民政协制度研究需要重视哪些议题？人民政协的发展方向和发展路径如何？这些问题都是值得深入讨论的。

为了回答上述问题，本文结合Cite-space软件和文本分析方法，对党的十八大后CNKI收录的主题中含有“政协协商”的文章进行分析，在回顾和描述政协协商研究的整体面貌和发展脉络的基础上，对研究内容、核心观点进行系统性归纳和总结，找到有分量的学术积累，进而研判政协协商未来的研究方向。

二、数据检索结果的统计分析

(一)发文量呈爆发式增长态势

本文以CNKI数据库为检索来源，以“政协协商”为“主题词”，检索时间限定在2000年1月至2022年1月，共获取学术文献3676篇。从年度发文量来看，“政协协商”在2012年之前发文量并不大，年发文数在70篇以下；2012年之后，该主题开始受到学界关注并逐渐成为研究热点，2015年共发文439篇，2019年急速跃升至484篇，呈现出爆发式增长态势(如图1所示)。

图1 主题“政协协商”2000—2022年度发文趋势

聚焦2012年以来的(3345篇)样本文献进行统计分析发现：

1.从“发文量”看，排在前列的有董树彬(17篇)，刘佳义(15篇)，虞崇胜、张峰、翟天山(14篇)等。

2.从“下载量”看，排在前列的有马一德(7347次)，李涛(4080次)，王学俭(1455次)，李传兵(1374次)，莫岳云(1348次)等。

3.从“被引量”看，排在前列的有马一德，李涛、李昌鉴，李君如，郑万通等。

(二)研究团队以政协、社院、高校三分天下

从作者所在机构看，形成了政协系统、社会主义学院系统和高校系统三分天下的局面。其中，全国政协理论研究会占有绝对优势，该组织集聚了国内研究政协协商的国家级人才，其研究产出丰硕，发表了一大批既有重要理论思考又有重大实践价值的标志性成果，在国内相关领域产生了较大影响；地方政协，如山东省政协、北京市政协、杭州市政协、深圳市政协、河南省政协、浙江省政协，也都有不小的影响。其次是社院系统，有国家级的中央社会主义学院，还有省级社会主义学院，如广东、北京、湖北、上海、浙江等，影响力也很大。再次是高校系统，如复旦大学、吉林大学、武汉大学、山东大学等。

(三)刊载平台以政协系统和统战系统为主

从发表刊物的等级看，发在中文核心期刊的只有167篇，占比不足5%；超过95%的文章都发在普刊上。普刊主要有两类：一类是依托各级政协下设的理论研究室主办的刊物，如全国政协《中国政协理论研究》、北京市政协《北京观察》、湖北省政协《世纪行》、上海市政协《联合时报》等；第二类是依托各级统战部下设的社会主义学院主办的刊物，如《中央社会主义学院学报》、中共重庆市委统战部《统一战线学研究》①，《上海社会主义学院学报》《广东社会主义学院学报》《江苏社会主义学院学报》等。尽管这两类刊物都不是CSSCI源刊，但其社会影响力较大，在研究和统计有关政协协商的理论成果时决不能把这些刊物排除在外，相反，由于其更贴近政协实际，是学界了解政协、研究政协协商的重要窗口。

(四)研究热点与党和国家重要部署高度同步

学界关于人民政协理论的研究长期滞后于实践发展，直到20世纪初有学者将协商民主理论从西方译介到中国，特别是党的十八大提出“协商民主”“健全社会主义协商民主制度”以后，围绕社会主义协商民主、专门协商机构的相关研究主题才开始受到广泛关注。起初，学者们大多对国内外协商民主从研究内容、研究网络、研究方法、研究体系等方面进行面上分析，后来才逐渐对社会主义协商民主体系、人民政协专门协商机构的制度机制、程序环节等展开建构性研究。

如图2所示，从高频词看，2012年讨论的主题集中于人民政协的三项职能：政治协商、民主监督和参政议政；2013年重点阐述人民政协政治协商的“中国特色”和社会主义性质；2014年从国家治理的视角对人民政协进行“制度设计”，强调其专门协商机构的性质；2015年从社会主义协商民主体系出发，研究“政协协商”“政党协商”和“立法协商”的概念、内涵、原则和程序；2016年继续拓展到“基层协商”和“社会协商”，并强调不同协商渠道之间的衔接配合；2017年重点关注“习近平总书记加强和改进人民政协工作的重要思想”，强调政协要坚持“党的领导”这一根本政治原则；2018年从习近平总书记重要论述的要求出发，讨论“新时代”政协协商的“发展逻辑”，如何加强“基层政协协商”，如何“提质增效”“双向发力”；2019年是人民政协创建70周年，回顾了“五一口号”“协商建国”，总结了中国协商政治的发展脉络、制度逻辑和宝贵经验，“凝聚共识”成为人民政协的新职能；2020年更加重视如何把政协的制度优势转化为治理效能，并从信息技术、数字赋能的视角讨论“融协商”“政协云”等；2021年开始关注“政协协商”与“基层治理”的融合治理、协同治理问题。应当说，学术研究的热点与党和国家重要部署高度相关。

图2 十八大后“政协协商”相关文献关键词聚类图谱(2015—2020)

以上我们应用Cite-space软件初步呈现了近年来“政协协商”研究的整体轮廓和重点议题，但要了解研究的具体进展、核心观点、典型成果，还需结合原文进行细致的辨别和比较。

三、已经取得的研究共识：制度优势

目前学界系统提炼和总结了人民政协的制度优势，形成了多层面、多类型、多维度的研究成果。本文将其划分为四个方面：一是内生性优势，强调制度的创设及条件；二是比较性优势，强调制度的功能及特性；三是发展性优势，强调制度的定位及拓展；四是治理性优势，强调制度的运行及成效。

(一)内生性优势：人民政协是中国土壤中生长出的政治制度

现代政治的一般经验表明，对于任何一个新建立的国家来说，发展出一套行之有效的制度，从而为国家政权的巩固和发展提供凭借，是至关重要的政治发展战略。[9]270在制度设计上，有学者认为人民政协是中国共产党把马克思主义民主政治理论、统一战线理论、政党理论和群众路线理论同中国具体实践相结合的伟大创造[10]，其创建确立、巩固发展、成熟定型具有深邃的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑、法理逻辑和价值逻辑。[11]在制度接续上，有学者认为人民政协是从革命时期的统一战线发展而来的[12]，是在中国现实的土壤里自主、自然“长成”的，也是在中国共产党领导下由各方各界人士风雨同舟、团结奋斗、合力“做成”的[13]；依托多党合作和政治协商制度、依托统一战线，人民才会实现对民主政治的广泛参与、持续互动，人民政协政治协商才不会落空、不会脱轨。[14]在制度与政权的关系上，有学者认为人民政协与人民共和国相伴而生，见证了中国民主政治的发展历程，凸显了中国全过程人民民主长期发展、内生演化、渐进改进的总体特征。[15]

(二)比较性优势：人民政协是中国协商政治的重要制度平台

在全球政治制度中，中国的协商政治和人民政协制度与其他国家类似的政治制度相比，有哪些比较优势和独特价值呢？有学者分析了国外的上议院、国外类似的协商机构和协商形式、社会主义国家的统一战线组织，认为国外的协商民主实践在观念上始终被根深蒂固地视为选举民主的补充；在操作中仍停留在局部的、试验性、浅层次和非制度化过程中。[16]相比之下，新中国是先有协商民主，后有选举民主，其产生发展的逻辑不仅不同于西方，还具有很多自身的独特优势，如人民政协有参与政权建构的历史优势，执政党坚强领导的政治优势，承载中国特色新型政党制度的合作优势，与国家政权组织同构的体系优势，成员组成的广泛、代表、包容的精英优势[17]，协商实践的制度化、常态化、多样化的操作优势。[10]人民政协的这些特殊优势使它摆脱了“西方中心主义”的概念和模式束缚[17]，具有多元、合作、民主、协商的特质[18]，彰显了“中国之治”的“制度密码”。[19]

(三)发展性优势：专门协商机构综合承载了人民政协的性质定位

“性质定位”是人民政协的本质和初心。人民政协是统一战线组织，但仅仅把它定位为统一战线的政治组织，无法涵盖其全部内容。[20]因此，改革开放后党和国家对人民政协的性质定位进行过两次重大拓展。第一次是将“统一战线组织”(“一点论”)发展为“爱国统一战线组织”“多党合作和政治协商机构”和“人民民主的重要实现形式”(“三点论”)；第二次是十八大后习近平总书记提出人民政协是“社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构”“国家治理的重要组成部分”“中国特色的制度安排”的新论断[21](又增加至“六点论”)，这一新论断是以习近平同志为核心的党中央对发展党的人民政协理论作出的原创性贡献。[22]有学者认为其创新性意义不在于为人民政协增加了新性质、新定位，而在于用“专门协商机构”这一新概念综合承载了人民政协从政治协商、民主监督、参政议政到凝聚共识的全部职能，再现了人民政协创立的初衷，是人民政协因需而变、因时而进、因事而为的必然结果。[12]还有学者认为“专门协商机构”的新定位是党和国家从适应国家治理体系和治理能力现代化的角度对国家治理链条的健全完善[23]和对人民政协独特优势的充分肯定[24]，标志着人民政协已经从拘泥于统一战线的政治协商拓展到在社会主义协商体系发挥重要渠道、制度引领作用的新境界、新高度。[25]

(四)治理性优势：政协协商是实现全过程人民民主的重要环节

协商民主是一种“可治理的民主”[26]，被看作是实现社会公平正义的重要方式和手段。从治理结构看，有学者认为人民政协不是“权力机关”而是“聚力机关”，不是“决策机构”而是“献策机构”，不是“协商主体”而是“协商平台”[27]，将人民政协嵌入国家治理体系，有利于“党委领导、人大立法、政府行政、政协协商”的政治运作模式更加定型。[23]从治理时机看，有学者认为政协协商主要集中在两个阶段：一是在决策之前，政协利用自身较高的影响力参与党政重大决策的协商，实现协商和决策的无缝衔接；二是在决策实施的过程中，通过协商式监督推动相关政策措施的切实贯彻与执行落实。[28]从治理性质看，有学者认为政协协商打破了传统科层制的层级阻隔，连接了政策制定者和政协各界委员，为决策的科学化、合理化提供了重要参考[10]，是一种“共识型决策”[29]297。从治理技术看，有学者认为随着数字赋能协商民主，要加快政协“融协商”体系[30]、“数字政协”建设[31]。从治理的效能看，有学者认为人民政协所追求的实效性是政协协商在国家政治生活中实际发挥的功能和作用所达到的影响程度，是一个定性为主、定量为辅、多维动态的过程[32]，应从“进入决策”“引起关注”“形成舆论”三个维度加以评判考量。[33]

综上，“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争”[34]119，但制度优势不会自动转化为制度竞争力，需要通过一定的程序环节、体制机制把制度优势的潜能激发出来，真正转化为实际的治理效能[35]，实现理论优势与效能优势的统一。

四、未经深入的研究议题：制度体系

加强制度建设，必须把人民政协置于现实的国家治理体系中，明辨其真实的制度环境和制度关系，这是实现制度创设、集成和联动的重要步骤。当然，作为提升治理能力的基础性和前提性环节，迫切需要实务界和理论界对此进行“系统化”“精准化”破题。依据前人研究，本文将影响政协协商的“制度体系”细分为领导制度、基本制度、支撑制度和主干制度。

(一)党对政协的全面领导制度

“党的领导制度是我国的根本领导制度。”[34]125坚持党对人民政协的全面领导是做好人民政协工作的根本政治原则，也是推进人民政协制度发展进步的灵魂。有学者从治理研究的视角认为，人民政协被纳入国家治理体系之内，就与党的领导体系产生了深度关联，成为实现党的领导的重要形式。[36]有学者从党建研究的视角认为，政协党的建设具有全面性(包括政治、思想、组织、作风、纪律建设等各个方面)，但贯穿其中的主线是“党的领导”。[37]有学者从组织研究的视角认为，政协党的组织体系是实现党对政协全面领导的组织保证，要以严密的组织体系建构人民政协党的领导制度，建立健全组织规范、工作规范、委员党员行动规范等。[38]以上研究的局限在于：有的对党领导政协某一方面工作进行了解释性研究，没能呈现出党领导政协工作的整体图景；有的虽然提出要把政治领导寓于政治协商之中，但仅仅停留在口号、讲话的程度，加强党的领导还需要进一步寻找出具体领导办法，以挖掘党对政协工作全面领导的“深度”和“限度”。沿着这一思路，有学者发现十八大以来党领导政协的方式出现了新形态，从过去的“组织嵌入”扩展到“业务嵌入”，形成了纵向“请示—授权”与横向“嵌入—吸纳”相复合的模式。[39]但如何将政协协商更好地纳入党政决策[40]，以高质量的协商议政推进国家治理，同时发挥党对政协的领导效能，现有的研究尚未有实质性的进展。

(二)多党合作和政治协商基本制度

多党合作和政治协商制度是中国的基本政治制度，这一点在宪法中已经明确。目前的问题是，2018年全国“两会”期间，习近平总书记提出了“新型政党制度”，2019年中央政协工作会议上又首次提出“人民政协制度”。那么，多党合作和政治协商制度、新型政党制度以及人民政协制度三者之间到底是什么样的关系呢？有学者主张“一制度论”，认为多党合作和政治协商制度就是中国特色的政党制度，人民政协是实现政治协商的组织平台，理应包含于中国特色的政党制度之中。[41]有学者主张“二制度论”，认为这一制度内含着新型政党制度和政治协商制度。[42]一方面，作为党派合作的政治机关，人民政协是新型政党制度的合作平台；另一方面，人民政协界别构成广泛，包括了党派、团体、民族、宗教、阶层等社会各领域各方面，超越了单一党派的界限和范围，因此很难将其纳入到“多党”的框架中；加之，实践中政党协商和政协协商在社会主义协商民主体系中被划为两种不同渠道，因此，这一制度也可以看作是政党制度和人民政协专门协商机构制度的两个方面。[22]有学者主张“三制度论”，认为这一制度内含多重制度架构，既是当代中国的政党制度，又是协商政治制度，还是爱国统一战线制度。[43]于是，三者的关系和边界如何？包含、并列还是交叉？这有待学界进一步厘清。

(三)社会主义协商民主体系支撑制度

党的十八届三中全会提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”，建立“程序合理、环节完整的协商民主体系”[44]504。有学者认为这意味着从一开始党和国家提出“协商民主”战略时就将“体系建设”作为社会主义协商民主建设的重要目标，不仅明确了“七大协商渠道”的整体框架，而且对协商进行了分工，强调不同渠道之间的衔接配合。[28]还有学者认为“七大协商渠道”全面覆盖了从政党、政府、政协到人民团体和社会组织的各种类型[45]，并将广泛多层的政治因素纳入制度化轨道，有利于缓解利益冲突、促进社会和谐、增强社会团结。[46]367有学者从系统论的角度出发，认为没有一种单一的协商渠道可以拥有足够的能力使民主国家的大部分决策和政策合法化，因此，有必要超越单一渠道、机构或过程的分析，研究各种协商渠道在一个整体系统中的作用和互动[47]，提出建构复合式协商民主体系的观点。[48]同时，强调复合式协商民主体系不是不同协商渠道之间的简单组合，在功能上它体现为协商渠道的整体优化、协商目标的协同效应和协商结果的反馈互动等。[48]由于当前只出台了政协协商、政党协商和基层协商三个实施意见，一定程度上制约了七种渠道同时、同步朝向复合式协商体系的构建路径，实践中更多的是从人民政协这一核心渠道的现实需要出发，探索政协协商与其他协商渠道的衔接配合。从政协协商的延展方向看，全国政协和各省级政协更多地在加强与政府协商、人民团体协商的衔接发展，并积极参与人大立法协商[49]；市县一级政协往往侧重于加强与基层城乡社区协商的衔接发展。[28]2017年党的十九大报告科学规划了中国特色社会主义制度建设的“时间表”和“路线图”，明确提出到2035年“各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”[50]28，按照这一目标，社会主义协商民主体系如何在2035年到来之前形成完整的制度程序和参与实践并达到国家治理体系和治理能力现代化的基本要求？这已成为学界和实务界研究探索的迫切任务。

(四)人民政协专门协商机构主干制度

人民政协制度本身包括实体性制度和程序性制度。其中，对协商的规定和约束是人民政协制度的主干制度[4]，目的是通过协商形成“问题收集—反馈回应机制”，并在这一机制下通过包括中国共产党在内的多元治理网络为公共问题的有效解决提供组织与制度保障，这可以看作是人民政协的实体性制度；还有学者认为人民政协是社会各界与公共权力机构对接的机制和平台，其本身由众多微观性的体制机制、程序环节和工作规则构成[22]，这可以看作是人民政协的程序性制度。有学者从制度平衡的角度，认为长期以来由于首先要完成中国新型民主政治的理论建构和体系建设，中国民主政治的实践事实上一直存在重实质、轻程序的取向，甚至已成为一种政治生活中常用而不自知的惯性力量，这就造成人民政协制度在程序环节以及具体运行上的不完善。[51]在体制机制上，有学者研究了提案办理协商[52]、双周协商座谈会[53]、对口协商、专题协商、界别协商[54]、网络议政[55]、远程协商[56]等不同形式，认为在协商目的、具体要求、会议形式、情况通报、发言流程、组织保障、结果公布、成果采纳、政策执行、过程监督、效果追踪、技术支持等方面还存在明显的程序性不足。在协商进决策上，有学者认为政协协商的“咨询性”过强，缺乏对决策者形成有效约束，长此以往可能导致民主协商的形式化，助长“作秀”之风[57]；但在协商式监督上，政协监督属于非权力性监督，又必须把住“不能变协商式‘柔性’监督为‘刚性’监督”这个定位，[27]实践中如何把握这一原则仍有难度。的确，制度建设是一项艰巨的整体性改革，其间利益交错、情况复杂。研究人民政协制度、政协协商制度，重在研究制度如何引导、塑造和规范协商行为及其运行，要着眼体制机制和程序环节，形成领导制度、基本制度、支撑制度、主干制度等结构性治理的基础和条件[58]246，达到既高度连接又相互拱位的状态。

五、政协协商的研究展望：制度创新

自党和国家提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[59]6的重大命题以来，实现“高效能治理”就成为人民政协参与国家治理的题中之义。人民政协制度能不能在政治上产生影响？这种影响能不能持续？它的哪些要求能够被政治舞台所吸收并制定成为公共政策？这些问题仍有很大的不确定性。因此，从“想得到”的制度优势、到“看得清”的制度体系，再向“做得好”的治理效能转变，需要学界通过规范的理论研究、本土的实践研究、科学的逻辑研究以及系统的协同研究加以推进。

(一)加强理论建构，解决规范问题

专门协商机构研究是当前人民政协理论研究的“热点”。[14]但很长一段时间以来，对政治机关的研究一般侧重于两条线索：一条是中央与地方的关系，一条是国家与社会的关系；前者主要讨论中国问题，后者主要讨论西方问题。②人民政协与党政部门的关系既不属于中央和地方，也不属于国家与社会，似乎没有现成的理论框架予以分析，相比对党委、政府和人大的研究，学界对政协的关注度并不高。尽管十八大提出“专门协商机构”后，政协研究逐渐成为一个具有学术开拓性的理论构建方向，有学者从民主理论、国际比较、传统文化、政治协商以及公民参与等角度切入，新概念、新提法不断涌现，但研究内容大多停留在对政协协商的历史渊源、性质定位、功能作用的梳理和描绘，解释性、诠释性的研究占据着主流研究阵地，由于过度依赖官方话语，“宣传性”成果超越了“学理性”成果，一定意义上讲，出现了意识形态泛化和排他性独立见解创设的冲动[60]，这些都极有可能冲淡人民政协研究自身的学术性，以致失去客观性。有鉴于此，应从理性思辨上深入研究政协协商的概念标识、内涵要素、结构功能和运作逻辑，提升理论研究的规范化水平。

(二)深化实践研究，解决本土问题

十八大以来各级政协的“协商品牌”日渐增多，有广州市政协打造的“有事好商量”，江苏省政协的“码”上协商、“码”上议事，浙江省政协组织的“请你来协商”和“委员会客厅”，湖北省政协推出的“协商在一线”，山东省济南市政协创建的“泉城商量”平台、临沂市政协的“好说好商量”议事厅以及福建省顺昌县政协搭建的“田间协商”……，虽然形式多样，但发展极不平衡，原因在于各地政协采取了渐进式探索实践，学术研究中由于对社会事实、协商治理的复杂性估计不足，均质化的案例陈述很难得出有深度、有洞见的研究发现，整体上还处于“摸着石头过河”的阶段。[61]应当更多地关注协商民主作为一种政治性制度安排在实践中执行的多样性、差异性、类型性，以及产生这些多样性和差异性的原因，分析各种形式究竟如何影响决策进程。[62]此外，从协商实践对理论的需求看，理论研究需要进一步推进，但实践研究不等于对策研究，对策导向型研究转换了研究的对象、路径、方法和目标，不能很好地形成累积性知识，原因就是出现了理论研究与实践探索的背离。因此，要更加注重从大量经验事实中总结出一批具有“本土性”“一般性”“规律性”的研究结论，形成重大的理论突破，避免西方陈旧的理论与中国常新的现实之间的错配，使理论在创新的基础上既能解释和指导本土实践，还可以为世界民主政治知识的增长做出贡献，逐步形成民主实践的“中国话语”。

(三)重视逻辑研究，解决科学问题

协商治理在中国还处于一个实践和实验的阶段。[63]一方面，部分协商渠道还没有出台规范的制度文本，已经出台的协商制度还需进一步健全完善；另一方面，以政协为中心与其他协商渠道复合的研究也需要进一步加强，目前的问题是既缺乏对县级政协参与基层社会治理创新的理性认知，也缺乏对全国和省市政协参与政府协商、人大协商、人民团体协商和社会组织协商的顶层设计。这就需要学界理清制度建设的深层认知：首先，描述协商不等于研究协商，且协商制度化并非对原有治理形态的程序化，而是对各种主体、要素、机制的结构性安排和过程性安排的逻辑化和规范化。其次，研究协商须解释好因果逻辑，考察其是否真实，能否真正解释现实、启发智力，因为制度建设离不开动力机制和制衡机制，推进国家治理体系和治理能力现代化的目的是通过完善体制、补齐短板，使既有的制度成熟定型，但核心在于以一定的制度安排激活协商行为，这是协商取向的政治改革之所以能取得截然不同的治理绩效的最根本原因。最后，制度建设离不开方法论指导，要利用统计学、博弈论、政策试验、多案例比较[64]191等研究方法来验证制度的稳健性，梳理出影响制度效能的各种因素，找到激励相容、持续发展的机制。

(四)开展系统研究，解决协同问题

“制度优势是一个国家的最大优势。”[34]119目前的问题是，在落实党的协商理念和建构可行的制度规则之间存在着张力，进言之，就是要探寻制度优势转化为治理效能的关键要素和实现机制，在各项体制机制、程序环节间实现一致性、协同性、平衡性和集成性，理顺人民政协制度同国家治理体系中各项制度的内在逻辑关系。一是一致性。政协的章程、规定只能对政协自身行动发生效力，不能对别的政治主体产生制约[65]，但政协的政治活动往往牵涉到党委、政府和人大等，这就要学界站在更高层次、更大范围上研究协商制度与领导制度、选举制度、行政制度、司法制度、监察制度之间规定规范的一致性问题，避免出现互相否定的情形。二是协同性。要以人民政协为主战场，研究政协协商对政党协商的延伸作用、对人大协商的配合作用、对政府协商的辅助作用、对人民团体协商的促进作用和对基层协商的带动作用，依此路径加强不同协商渠道之间的衔接配合、协同合作，形成社会主义协商民主的完整体系。三是平衡性。始终把解决人民政协自身制度机制的深层次结构性问题作为研究的主攻方向，把握好制度的规模与速度、目标与路径、功能与结构、激励与约束、创新与继承五大平衡。四是集成性。重视政协协商的程序、方法和技术，加强对议题、主体、形式、共识、反馈、督办、评估等各个环节的规则化研究，加强对政协委员、政协机关、党政部门、人民团体、各类企事业单位、社会组织、智库机构、媒体网络构成的行动链条[66]的联动集成研究。

六、结语

通过以上分析，我们发现：与十年前相比，政协协商研究有了显著变化。成就在于：其一，在话语方面，“专门协商机构”话语逐步超过“政治协商”话语，更加重视超越党派的多元主体在人民政协的协商活动；其二，在视角方面，从原来“党—统一战线”的政党视角向“国家—专门协商机构”的治理视角转变，更加重视国家制度与国家治理的关系；其三，在研究重点方面，从“制度优势”向“制度体系”延伸，更加重视治理效能。缺点在于：相关研究仍然聚焦特定研究对象，各说各话、零散且不成体系，只及一点不及整体，或者价值讨论有余，条件因素稀缺，对推进政协协商的创新发展，发挥政协协商更大治理效能方面的成果还相对匮乏，突出表现在政协协商的制度体系，包括领导制度、基本制度、支撑制度、主干制度的发展不平衡、不清晰、不通畅。因此，从“想得到”的制度优势、“看得清”的制度体系，向“做得好”的治理效能转变，还需要学界通过规范的理论研究、本土的实践研究、科学的逻辑研究以及系统的协同研究加以推进。

注释：

①《统一战线学研究》于2017年创刊，是国内首个统战学专业期刊。

②为维护集团权益，社会组织起来争夺政府权力，是西方社会的基本特征，由此形成了社会组织与政府机构的矛盾统一体，逐渐形成了国家和社会两分的制度。参见潘维.比较政治学理论与方法[M].北京：北京大学出版社，2014，99页。