粤港澳大湾区社会保障合作治理困境及对策研究

陈天红

(中共广东省委党校 公共管理教研部，广东 广州 510053)

粤港澳三地位置毗邻、文化同源、人缘相亲，三地人员交往密切，合作历史悠久。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确提出推进粤港澳大湾区社会保障合作的要求。粤港澳大湾区社会保障合作及协同发展是粤港澳大湾区建设的重要内容，有助于实现内地与港澳地区深度合作，推动港澳居民更好地融入国家发展大局、便利港澳居民在内地生活和发展。粤港澳三地的社会保障制度既有相似之处，也存在着较大的差异。一方面，粤港澳三地都实行多层次的社会保障体系。另一方面，粤港澳三地的社会保障理念、制度模式及制度的基本项目构成、社会保障管理体制、社会保障基金筹集及管理运营方式、社会保障覆盖面等方面都存在着较大的差异。[1]粤港澳三地社会保障合作受到一系列因素的影响：从宏观层面看，三地的政治法律制度、经济结构以及汇率制度方面的差异影响到制度合作和衔接；从微观层面看，信息技术、缴费率、缴费年限、待遇给付标准等方面存在的差异是阻碍三地社会保障制度衔接的主要因素。[2]本文对粤港澳大湾区社会保障合作现状进行实证调查和梳理研究，并重点对合作困境及原因进行分析，在此基础上提出深化粤港澳大湾区社会保障合作的对策建议。

一、粤港澳大湾区社会保障合作治理现状

香港地区和澳门地区回归祖国后，在“一国两制”框架下，粤港澳三地不断深化合作。粤港、粤澳合作呈现全方位、多领域、高层次的特征，特别是合作领域上从改革开放初期的经贸合作扩展到经济、社会和文化等多个领域，合作层面上从过去的民间合作上升到政府间制度化合作。[3]粤港澳三地也逐步开展社会保障方面的合作，主要体现在：探索建立社会保障合作组织架构、出台政策支持港澳居民在广东参加社会保险、大力推进粤港澳大湾区养老服务合作、创新粤港澳社会保障跨境业务经办合作方式等方面。

(一)探索建立社会保障合作组织架构

为了促进粤港、粤澳合作，1998年和2003年分别成立了粤港合作联席会议制度和粤澳合作联席会议制度。粤港合作联席会议由广东省与香港特别行政区政府高层人员组成，粤澳合作联席会议由广东省与澳门特别行政区政府高层人员组成，合作联席会议每年举办一次。合作联席会议制度是粤港、粤澳协同治理从社会需求、民间合作上升至政府间合作的制度保障。[4]粤港、粤澳合作联席会议的议程不断深化，从最初注重经济发展合作，逐渐增加了环保、基础设施建设等合作，近年来更增加了包括教育、文化、社会服务等在内的多项民生项目合作。[5]粤港、粤澳合作联席会议是推动粤港澳社会保障合作的高层对话机制。

粤港、粤澳合作联席会议制度取得了较为丰硕的成果，并逐步建立起社会保障合作相关的专责小组，以深入推进粤港澳社会保障相关合作。2007年8月，广东省民政厅与香港特别行政区政府劳工及福利局成立了“粤港社会福利合作专责小组”[6]，通过政府层面，加强粤港两地养老服务合作在内的社会福利领域合作。2015年粤澳合作联席会议上双方签署了《粤澳劳动及社会保障相关事务合作专责小组合作协定书》，并成立粤澳劳动及社会保障相关事务合作专责小组，推动粤澳劳动及社会保障领域的合作。

粤港、粤澳合作联席会议和社会保障专责小组相结合，是粤港澳大湾区社会保障合作的组织特征。在此组织架构下，粤港澳大湾区城市社会保障相关管理部门积极推动养老服务、医疗卫生服务和医疗保障等领域的合作。例如，2018年1月，首届粤港澳大湾区卫生与健康合作大会在广东省惠州市召开，粤港澳三地卫生部门共同签署了《粤港澳大湾区卫生与健康合作框架协议》。[7]该协议就鼓励社会力量创办粤港澳大湾区医养结合机构等主题进行了约定，有助于粤港澳大湾区医疗卫生和健康事业协同发展、优势互补。

(二)出台政策支持港澳居民在广东参加社会保险

粤港澳大湾区社会保障合作离不开国家和省级层面相关的政策支持和创新。2005年6月原劳动和社会保障部印发《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》，明确“用人单位与聘雇的台、港、澳人员应当签订劳动合同，并按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定缴纳社会保险费”。2019年6月珠海市人民政府印发《关于常住横琴的澳门居民参加珠海市基本医疗保险试点有关问题的通知》(珠府函〔2019〕226号)，就常住横琴的非就业澳门居民参加珠海市基本医疗保险开展试点。[8]这是中国内地第一次对非就业澳门居民放开社会保险制度。2019年11月29日，人力资源和社会保障部、国家医疗保障局联合印发《香港澳门台湾居民在内地(大陆)参加社会保险暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，并于2020年1月1日起施行。[9]《暂行办法》明确了在内地就业、居住和就读的港澳居民可参加的社会保险项目类型(如表1所示)，并明确了参加养老保险的港澳居民，达到法定退休或领取养老金年龄时，适用与内地居民同等的延缴、补缴、转移政策，保障其依法享有养老保险待遇。

表1 港澳居民在内地参加的社会保险项目

近年来，港澳居民在粤参加社会保险项目的人数不断增加。以东莞市为例，2018年1月至2020年11月期间，参加城镇职工基本养老保险的港澳居民人数由3611人增长至5325人①。值得注意的是，根据《暂行办法》规定，从事个体工商经营的港澳居民、在内地灵活就业的港澳居民、在内地居住的未就业港澳居民可以自愿参加内地的基本养老保险和基本医疗保险项目，享受与内地居民同等的财政补贴。由此，自愿参保的港澳籍人数可以一定程度上反映内地基本社会保险制度的吸引力以及港澳籍人员参保的积极性。据各市相关部门提供的数据，珠海市、深圳市和江门市以灵活就业人员身份参保城镇职工基本养老保险的港澳籍人员较多，分别为2513人、1929人和381人；珠海市和深圳市参加城乡居民养老保险的港澳籍人员较多，分别为482人和39人；东莞市、江门市和惠州市参加城乡居民医疗保险的港澳籍人员较多，分别为5031人、4800人和1354人。②由此可见，由于各地配套的财政补贴政策，灵活就业特别是年龄较大的港澳居民自愿参加城镇职工养老保险的积极性较高。

(三)大力推进粤港澳大湾区养老服务合作

养老服务合作是粤港澳大湾区社会保障合作的重要内容之一。早在2007年6月和2007年7月经国务院批准的《〈内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排〉补充协议四》(CEPA)及《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉补充协议四》，就已经明确允许港澳服务提供者以独资民办非企业单位形式举办养老机构，提供养老服务。[10]广东省积极充分利用毗邻港澳和CEPA政策优势，引进港澳养老服务先进经验、资金、服务机构，吸引港澳服务提供者在广东以独资民办非企业单位的形式举办养老服务机构，推动养老服务市场化、产业化、集群化发展。

据广东省民政厅统计，截至2020年底，广东省内共有7家港资服务提供者开设或运营的养老服务机构。③此外，澳门特区政府与珠海市政府签订框架协议，共同打造包括养老服务设施在内的“澳门横琴新街坊”综合民生项目，为来粤创业就业等澳门人士提供包括养老服务在内的公共社会服务。除了出台政策支持港澳服务提供者在粤设立养老服务机构外，广东省的养老服务也逐渐向港澳老人放开。目前，港澳老人可以选择入住珠三角地区的公建民营及民办性质养老机构，以及公办养老机构的市场化床位。截至2020年12月底，共有212名港澳老人入住广州市养老机构。④

(四)创新粤港澳社会保障跨境业务经办合作方式

随着粤港澳三地跨境流动人员增多，在探索粤港澳三地社会保障合作的过程中，社会保障业务经办合作需求较为突出。如何为跨境流动的粤港澳人员提供更为便捷和高效的社会保障业务经办和管理服务，提升跨境流动人员的社会保障可携性和业务异地办理的便利性，直接关系到粤港澳跨境流动人员的社会保障福祉。为此，粤港澳大湾区城市开展了社会保障业务经办合作的积极探索。例如香港推出的公共福利金计划下的“广东计划”和香港长者医疗券香港大学深圳医院计划为移居珠三角地区养老的香港籍老年人领取香港福利以及享受相应的医疗保障服务提供了极大便利。据统计，截至2020年6月30日，共有18593人通过公共福利金计划下的“广东计划”领取现金津贴。⑤自2015年起，粤澳建立起退休人员生存状况协查机制。粤澳建立起的养老金受益人在生证明协查机制有效地解决了粤澳退休人员跨境生活时的养老金认证问题。在生证明协查机制建立后，赴广东生活的澳门退休老人的养老金、敬老金和中央公积金领取基本不受制约，通过澳门内地定居计划，内地生活的澳门长者还可获得其他援助金。[11]

二、粤港澳大湾区社会保障合作治理面临的困境

目前，粤港澳大湾区社会保障合作仍存在着一些困境，例如：社会保障合作方式单一、合作中双向待遇不对等、珠三角九市开展社会保障合作的积极性受制约、粤港澳大湾区养老服务合作政策实施效果不佳等。

(一)社会保障合作方式单一

目前粤港澳大湾区开展的社会保障合作方式单一，主要是社会保险制度参保放开以及特定条件下免除社会保险费用等。具体来看，包括内地向港澳地区放开社会保险制度和免除社会保险费用，香港强积金制度向内地赴港工作人员放开以及豁免特定人员的参保要求等。粤港澳大湾区跨境流动人员社会保障衔接问题仍然较为突出。一是香港地区覆盖面最广的强积金制度未能实现和内地养老保险制度的衔接。对于频繁来返于珠三角城市和香港地区的工作人员而言，其在香港地区或者珠三角城市缴纳的养老保险缴费年限以及相应的缴费记录无法累计计算。同样对于内地赴香港地区的工作人员，其香港强积金制度缴费年限和缴费记录不能实现和内地的养老保险累计计算。二是澳门基本社会保障制度和非强制性中央公积金制度未能实现与内地社会保险制度的衔接，且内地赴澳务工人员不能参加澳门的基本社会保障制度。

(二)合作中双向待遇不对等

平等对待是国际社会保障合作或跨境社会保障合作中的首要原则，即跨境就业的劳动者都能够以一个适当的标准进入当地的社会保障制度系统中，获得与当地劳动者同等的社会保障权利，避免由于跨境就业而导致社会保障缺失。然而，目前粤港澳社会保障合作中存在着双向待遇不对等问题。一方面，内地社会保障制度不断地向港澳居民放开。目前赴内地的港澳居民，不论其是在内地工作、就读或者生活，都可以和内地居民同等参加当地的社会保险，并且享受相应的财政补贴。另一方面，赴港澳地区的内地务工人员不能平等地享受港澳地区的社会保障待遇。根据澳门现行的社会保障法律和澳门《聘用外地雇员法》(第21/2009号法律)的规定，内地赴澳门务工人员不能参加澳门的社会保障制度，而且雇用外地雇员的雇主需要缴纳外地雇员聘用费，并将此费用纳入澳门的社会保障基金，用于澳门当地居民的社会保障金发放。澳门地区的统计数据显示，2020年第3季度，有缴纳外地雇员聘用费的雇主共15136人，缴纳的外地雇员聘用费总金额约为8793万澳元。⑥

(三)珠三角九市开展社会保障合作的积极性受制约

从目前情况看，粤港澳大湾区的社会保险合作更多的是珠三角九市贯彻落实中央和广东省的有关政策，对于各地市出现的一些新情况和新问题，难以及时转化为相关的政策予以解决。大湾区各城市开展社会保障合作的积极性和创新性不足。例如，多个地市在调研中反映，由于国家和广东省目前尚未出台港澳台居民持居住证参加养老保险的实施细则，导致港澳居民补缴城乡居民养老保险，以及部分曾经存在劳动关系或以灵活就业身份工作的港澳人员补缴缺乏政策支持，各地在贯彻落实《暂行办法》以及《关于进一步完善我省港澳台居民养老保险措施的意见》(粤人社规〔2019〕48号)文件存在着操作障碍。

此外，因港澳地区和内地的医保政策、结算制度及经办服务等方面有较大的差异，《中华人民共和国社会保险法》规定在境外就医的医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围。[12]《香港澳门台湾居民在内地(大陆)参加社会保险暂行办法》也进一步明确“参加基本医疗保险的港澳台居民，在境外就医所发生的医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围”[9]。随着内地社会保险向港澳居民放开以及参加基本医疗保险的港澳居民增加，港澳居民在境外就医发生的医疗费用无法享受内地基本医疗保险制度报销。此外，在广东省内就医发生的医疗费用也无法享受到港澳地区的医疗保障待遇。对此，需要港澳政府部门、境外保险机构提出需求，并与广东省相关部门协商，通过签订协议授权等方式探索开展。在现有的合作交流框架下，珠三角九市与港澳地区开展的医疗保障合作交流更多的是人才培养、技术经验学习等方面，而在医保政策等方面的合作还十分有限。

(四)粤港澳大湾区养老服务合作政策实施效果不佳

近年来，随着一系列政策的出台和贯彻落实，粤港澳大湾区养老服务合作取得了一定进展。但从有关统计数据可以看出粤港澳大湾区养老服务合作政策实施效果并不理想。首先，港澳服务提供者在粤开设或者运营养老机构的积极性并不高。其中很重要的一个原因在于，广东与港澳地区的医疗保障制度存在着较大差异，跨境养老人员的医疗保障问题无法很好地解决，为此跨境养老人员数量不足，港澳养老服务机构担心在内地开设或运营的养老服务机构的市场需求不大。其次，港澳地区居民入住珠三角九市养老机构的人数并不多。截至2020年底，珠三角九市共收住香港地区老年人数量约为400人⑦，此规模并不大。广东省江门市是全国森林城市，环境优美，且物价水平等相对较低，在承接港澳老人跨境养老方面具有相对优势。江门市的养老服务机构对港澳老人开放，港澳老人可以自由选择该市任何一家养老机构接受服务。据统计，2020年共有约90名港澳老人入住江门市的养老机构(香港老人65人，澳门老人25人)，分别入住该市28家养老机构，其中：公办养老机构8家，收住港澳老人32人；民办养老机构20家，收住港澳老人58人。⑧由此可见，入住珠三角城市养老机构的港澳籍老年人并不多。

三、粤港澳大湾区社会保障合作存在问题的原因分析

(一)粤港澳三地的社会保障制度体系和发展水平存在差异

在社会保障国际合作或区域合作过程中，合作双方具备相对完善的社会保障制度是合作的前提和基础。粤港澳三地的社会保障制度体系和发展水平存在差异，这直接影响到粤港澳三地的社会保障合作。具体来看，广东建立起以社会保险为主体，社会救助、社会福利和优抚安置为补充的社会保障制度体系。其中，社会保险强调参保个人、用人单位和财政的共同负担，参保个人和用人单位的社会保险缴费负担较重；社会救助和社会福利等来源于财政资金，保障水平较低。香港建立起以社会救助为主的社会保障制度体系，强调对经济困难人群的救助。香港的社会保障制度体系包括审查式和免审查式社会保障项目，以及自愿性职业退休计划和强积金制度等，其中审查式和免审查式社会保障项目资金来源于财政专项资金，职业退休计划和强积金制度来源于雇主和雇员的供款。总体来看，香港地区的财政社会保障支出水平较高，社会救助和社会福利水平相对较高。同时由于社会救助和社会福利等需要投入大量的财政资金，因此往往实行属地管理原则并只向拥有本地户籍居民提供。澳门建立起由基本社会保障制度和非强制性中央公积金制度构成的双层式社会保障体系：其中基本社会保障制度是综合性的社会保险项目，其资金来源于雇主和雇员的定额供款，以及财政盈余拨款和博彩拨款等，雇主和雇员的定额供款较低，财政投入资金量较大；非强制性公积金制度则由雇主和雇员供款。总体而言，广东的社会保障体系以社会保险为主体，强调参保个人和用人单位的缴费；港澳地区的社会保障制度体系中，财政投入资金量大，社会福利水平更高，与此同时港澳地区也建立了由雇主和雇员共同缴费的制度。

粤港澳三地的社会保障水平存在着差异，这与当地的经济发展水平密切相关。具体来看，粤港澳三地的经济发展水平存在着较大的差距。例如，2019年广东省的人均地区生产总值为94172元⑨；香港的人均地区生产总值为381711港元⑩，约合人民币342284元；澳门地区的人均地区生产总值为660903澳门元，约合人民币515418元。2019年香港地区和澳门地区的人均地区生产总值约为广东省的3.6倍和5.5倍。粤港澳三地经济发展水平的巨大差距，直接影响到当地的社会保障水平。

(二)内地与港澳地区跨境流动的劳工数量不对称

港澳与内地进行社会保障合作的积极性不强，也与三地往来的劳工数量不对称密切相关。具体来看，商务部统计的数据显示，2019年中国对外输出劳务人员排名前十的国家或地区中，中国澳门和香港分布的在外各类劳务人员人数分别为136322人和63678人。[13]香港特区政府统计处公布的数据显示，2016年香港永久性公民中的工作人口在内地工作的流动居民人数为44650人，其中前往珠三角的广州、深圳等七个城市的人数为29464人。由于港澳地区的经济发展水平更高，从内地前往港澳地区的劳工数量远超过港澳地区流向内地的劳动力数量。如前所述，根据澳门目前的社会保障法律规定，内地前往澳门地区的务工人员不能参加当地的社会保障制度，而且雇主需要为外地雇员缴纳外地雇员费，并将此部分资金归集到社会保障基金中，用于澳门地区的社会保障金发放。外来雇员越多，澳门地区社会保障基金就能够获得更多的外地雇员费。因此，澳门地区政府没有意愿和动力与内地进行社会保障合作，以解决内地赴澳务工人员的社会保障问题。

(三)大湾区社会保障合作主体的地位权限不对等

粤港澳大湾区由珠三角九市、香港地区和澳门地区等共11个城市组成。我国涉及港澳地区的事务由中央层面来领导和协调解决，珠三角九市一般不具备直接与港澳地区开展政策合作的地位和权限。为此，涉及港澳地区及港澳居民社会保障相关的事务，基本都由人力资源和社会保障部与港澳地区相关部门进行协调，然后出台相关的政策文件。珠三角九市的人力资源和社会保障局、医疗保障局、民政局等与社会保障制度相关的机构在调研过程中普遍反映粤港澳大湾区社会保障合作，需要由中央或省级层面的相关部门与港澳相关部门制定政策或者协商，各地市的社会保障相关机构不具备直接与港澳开展社会保障深层次合作的主体地位和权限，因此其与港澳地区开展的社会保障合作交流较少。可见，由于大湾区珠三角九市与港澳地区政府主体地位和权限存在不对等性，使得粤港澳大湾区11个城市之间的社会保障相关合作面临一系列约束和障碍，而且较为明显地制约了珠三角九市深化粤港澳社会保障相关合作的积极性和主动性。

(四)粤港澳大湾区养老服务合作面临一系列制约因素

粤港澳大湾区养老服务合作相关政策落地效果并不太理想，主要是因为存在着以下亟待破解的问题。首先，粤港澳大湾区尚未建立统一的养老服务信息平台。为此，老年人难以便捷、准确地获取大湾区内养老服务机构的申请条件、收费标准、服务质量标准以及空缺床位等信息。粤港澳大湾区的老年人在进行跨境养老规划前，需要花费大量的时间和精力去查询粤港澳大湾区养老服务机构相关的信息，这影响到其跨境养老意愿和决策。其次，粤港澳三地养老服务相关的行业标准不同。目前粤港澳三地实行不同的养老服务机构等级认定标准和服务质量管理标准，养老服务从业人员资格条件、人员培养和培训等行业标准也不同，导致粤港澳大湾区养老机构合作、养老服务人才合作和交流等方面存在对接障碍。例如，广东省根据养老机构入住率、提供的服务项目类型、专职社会工作者配置情况等指标，将养老服务机构分为一星级至五星级五个等次[14]，而香港和澳门地区对养老服务机构服务质量的考核标准更多关注服务所要达成的满足需要的程度。[15]再次，粤港澳三地医疗保障体系未能衔接。医疗保障需求是跨境养老者面临的迫切需求，只有破解了跨境养老者的医疗保障难题，才能有效地促进粤港澳跨境养老和养老服务合作。目前港澳地区和广东省的医保政策、结算制度及医保经办服务等方面有较大的差异，根据《中华人民共和国社会保险法》的规定，在境外就医的医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围。在此情况下，跨境养老群体的医疗保障需求难以得到充分保障。

四、深化粤港澳大湾区社会保障合作的对策建议

(一)坚持平等互惠的社会保障合作原则

平等对待和互惠互利是跨境社会保障合作深入推进的重要原则和前提要素。粤港澳大湾区跨境社会保障合作，涉及到粤港澳三地社会保障利益的共享和责任的分担，还涉及到三地利益格局的调整。深化粤港澳大湾区社会保障合作，应当建立在相对平等和互惠互利的基础上。不平等的社会保障合作对粤港澳三地社会保障制度和模式的发展均不利，反而会伤害各地开展跨境社会保障合作的积极性。粤港澳大湾区城市的地理位置相邻，传统文化类似，但由于政治体制、经济体制、经济发展水平、劳动力工资水平、社会文化等方面存在着较大差异，加强粤港澳大湾区社会保障合作应当求同存异，适应三地社会保障发展的实际情况。目前来看，珠三角九市建立了覆盖全民的基本社会保险制度，这也是内地社会保障体系相较于港澳地区社会保障体系最突出的特点和优势。但是珠三角地区的社会保障水平，特别是社会福利和社会救助水平低于港澳地区。此外，广东地域辽阔，全省人口众多，在人口分布和经济发展水平上存在着省内分布不均衡的问题。具体来看，珠三角地区汇集了大量年轻劳动力，珠三角地区的经济发展水平和社会保障水平远高于粤东西北地区。为此，广东在开展粤港澳大湾区社会保障合作时，需要综合考虑全省经济发展不平衡以及社会保障发展水平不均衡的实际情况。

目前来看，迫切需要做的是签订粤港澳大湾区社会保障合作协议，该协议应经由国务院批准，粤港澳三地共同签订。在协议中，应明确粤港澳三地社会保障的合作原则、合作目标、合作方式、合作分工等重要内容，以有效指导粤港澳大湾区社会保障深度合作的开展。

(二)建立多主体参与的社会保障合作机制

我国涉及港澳地区的事务由中央层面来领导和协调解决，这与我国“一国两制”制度体系相适应，符合中国国情。这种做法一方面可以保证中央机构出台的有关政策的一致性，使其在各省市能够得到较好地贯彻落实。但与此同时，这种合作体制也存在着中央政策与各地市实际情况不能很好地相适应，相关实施细则迟迟不能出台，各地市在落实中央政策时存在操作障碍等问题。

粤港澳大湾区社会保障合作一方面需要国家层面进行相关的顶层设计支撑，同时另一方面也需要结合大湾区城市的实际情况和特色。为此，需要建立内地多层级主体参与的粤港澳大湾区社会保障合作机制。具体来看：中央层级的机构包括国务院、人力资源和社会保障部、中国医疗保障局、民政部等机构；省级机构包括广东省政府、广东省人力资源和社会保障厅、广东省医疗保障局、广东省民政厅等机构；市级机构包括珠三角九市的人力资源和社会保障局、医疗保障局、民政局等机构。在制定粤港澳大湾区社会保障合作有关政策时，要充分吸纳此三层级相关主体参与到相关议题征集、政策研讨和合作交流以及政策制定后的征求意见等工作中。这样才能既体现粤港澳大湾区社会保障合作相关政策的一致性，同时也充分反映大湾区城市的实际情况，以提升合作实效。在此合作架构下，可以探索由中央有关机构赋予广东省以及珠三角九市更多的权限开展粤港澳大湾区社会保障领域的合作试点和创新，以提升粤港澳社会保障合作的实效。

(三)探索多样化的社会保障合作方式

粤港澳三地的社会保障合作虽有别于我国开展的社会保障国际合作，但是由于粤港澳三地现行的社会保障模式差别较大，且是在“一国两制”框架下开展的社会保障合作，其合作方式和合作内容等与社会保障国际合作具有相似的地方。从目前全球社会保障国际合作实践来看，国家或地区间的社会保障合作的方式主要有社会保险费用互免、福利可输出、参保时间累计计算、按比例支付等。[16]140“社会保险费用互免”是指合作双方承认彼此的社会保险制度，劳动者参加了一地的社会保险制度，在另外一地可以不参加社会保险。“社会保险费用互免”旨在解决跨境就业人员的双重参保问题。目前，粤港澳大湾区社会保障合作中只引入了内地放开社会保险制度参保规定和社会保险费免除等合作方式。从合作深度来看，社会保险制度的放开和社会保险费免除的合作方式属于前端放开或免除的条款规定，较为容易实现。此外，目前在“社会保险费互免”这一合作方式上仍存在的问题主要是澳门基本社会保障制度未向内地赴澳工作人员放开，由此带来的双向待遇不对等问题比较突出。这需要对澳门地区的基本法、劳动就业法和社会保障法等相关法律进行修订，这将是极为漫长和艰难的过程。为此，在“社会保险费互免”这一合作方式上接下来需要重点推进的是推动粤港澳大湾区签订社会保险互免协议，经国务院批准，由广东省人民政府、香港和澳门特区政府共同签订社会保险互免协议。“福利可输出”是指当跨境劳动者满足了社会保障待遇领取资格，向曾经的就业国申请领取社会保障待遇时，获得的社会保障待遇给付与其是否居住在社会保障待遇支付国无关。[16]195“参保时间累计计算”即跨境就业者在每个地方的参保时间可以累加，以符合待遇领取地的参保年限规定。“按比例支付”即根据跨境流动人员在各地工作时间和参加社会保险的时间，各地按比例支付相应的社会保险金。“参保时间累计计算”、“按比例支付”等合作方式属于社会保险领域的深度合作，涉及到粤港澳三地的基本法、劳动就业法、社会保障法等相关法律的调整，该类合作方式的采纳和实施难度更大。为此，需要国务院等部门与港澳进行协商，并采取在大湾区城市开展试点等方式来推行。

总而言之，由于粤港澳三地的社会保险法律规定、社会保险项目类型、社会保险资金来源、基金财务模式、管理体制等各方面存在着较大差异，需要采取多样化的社会保险合作方式以及开展社会保险深度合作来解决粤港澳跨境社会保险衔接问题。

(四)完善社会保障合作的相关立法工作

随着广东经济发展水平的提高以及《粤港澳大湾区发展规划纲要》的深入推进，粤港澳大湾区人员流动越来越频繁，跨境流动的人数越来越多，需要解决的实际问题也开始复杂起来，特别是内地赴港澳工作的劳动者保护问题越来越突出。因此，有必要加强跨境社会保障合作的相关立法工作。一方面，从保障粤港澳三地劳动者利益出发，需要建立粤港澳三地协商机制，共同制定有关的劳动保护立法，来约束地区劳动和社会保障部门和企业保护跨地区劳动者的社会保障权益。另一方面，需要适时对《中国社会保险法》以及相关的行政法规等进行相应修订。目前，《中华人民共和国社会保险法》规定在境外就医的医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围。[14]2020年1月1日实行的《香港澳门台湾居民在内地(大陆)参加社会保险暂行办法》也进一步明确“参加基本医疗保险的港澳台居民，在境外就医所发生的医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围”[9]。以上规定是基于对道德风险和逆向选择的规避，是为了保障内地社会基本医疗保险资金的安全性和互济性，同时也是基于港澳地区与内地医疗服务体系和服务模式等方面存在着较大差异做出的有关规定。然而，以上规定明显制肘着粤港澳大湾区医疗保障和养老服务等方面的合作。为此，建议对以上规定进行适当修订，以推进粤港澳大湾区社会保障深度合作的开展。例如试点港澳地区急诊医疗费用纳入基本医疗保障资金报销范围，以解决跨境流动人员的应急医疗保障问题。此外，可以借鉴香港大学深圳医院医疗券试点计划，在港澳地区选择类似于内地的定点医疗机构，在此类机构就医的费用有条件地纳入到基本医疗保障报销范围，由此提高跨境人员医疗保障待遇的可携性，实现粤港澳大湾区医疗保障深度合作和医疗服务资源的共享。

(五)完善大湾区养老服务合作配套制度

粤港澳大湾区养老服务合作是粤港澳大湾区社会保障合作中的重要内容，发展起步早，但是整体成效不突出，面临着一些制约跨境养老服务深度合作的因素。为进一步深化粤港澳大湾区养老服务合作，提升大湾区养老服务质量，建成宜居湾区和健康湾区，接下来需重点从以下方面取得突破。

首先，建立大湾区统一的养老服务信息平台。粤港澳三地的养老服务管理机构要加强合作交流，加强养老服务机构信息共享，构建起大湾区统一的养老服务信息平台，公开养老服务机构的申请条件标准、收费标准、服务质量标准以及空缺床位等信息，以供跨境养老者查询。其次，建立大湾区通用的养老服务相关的行业标准。一是要探索建立大湾区养老服务机构等级评定标准的互认互通机制，并逐步建立统一的等级评定标准和服务质量管理标准。二是要加强养老服务人才培养和培训标准的互认互通，以提高养老服务从业人员的素质和流动性。在此方面，香港的养老服务从业人员的资历标准体系和培训标准体系发展较早，值得大湾区其他城市学习。再次，深化粤港澳三地医疗保障合作。医疗保障需求是跨境养老者面临的迫切需求，只有破解了跨境养老者的医疗保障难题，才能有效地促进粤港澳跨境养老和养老服务合作。香港推出的长者医疗券香港大学深圳医院计划取得了较好的成效，其经验值得在粤港澳大湾区内进一步推广。此外，长者医疗券香港大学深圳医院计划只是解决跨境养老者的门诊医疗需求，暂未覆盖住院医疗服务。为此，需要进一步探索建立保障跨境养老者住院医疗需求的机制，以更好地满足跨境养老者的医疗需求。

注释：

①数据来源于东莞市人力资源和社会保障局提供的统计数据。

②数据来源于珠三角九市人力资源和社会保障局、医疗保障局提供的统计数据。

③数据来源于广东省民政厅提供的统计数据。这七家养老服务机构为广州市红升侨颐养老院、深圳市复康会颐康院护理有限公司、佛山市南海区泰成逸园养老院、佛山市三水区乐平敬老院、肇庆市伸手助人护老颐养院、肇庆市福寿居颐养院、珠海市香洲区拱北社区养老服务中心。

④数据来源于广州市民政局提供的统计数据。

⑤数据来源于香港特别行政区政府社会福利署，https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_socsecu/sub_statistics/。

⑥数据来源于澳门特别行政区政府社会保障基金，https://www.fss.gov.mo/zh-hans/newscenter/statistics-1。

⑦数据来源于广东省民政厅提供的统计数据。

⑧数据来源于江门市民政局提供的统计数据。

⑨数据来源于广东统计信息网，http://stats.gd.gov.cn/gdtjnj/。

⑩数据来源于香港特别行政区政府政府统计处，https://www.censtatd.gov.hk/sc/scode250.html。