从“监于万国”到“半壁为之肃清”

刘社建

如何有效加强地方监察，自古以来就是一个重要的课题。自黄帝起至清末，中央政府监察地方既有失败的教训，也有成功的經验。其中，以汉代刺史制度和明代巡按制度为代表，中央派员监察与地方监察官员监察相结合的双维监察体制，可以说在历史上发挥了积极作用。

早在黄帝时期，就开始探索加强对地方部落的监察。据史书记载，黄帝“置左右大监，监于万国”，即通过设置左右大监派驻到地方部落，承担监察之责。

周朝灭亡商朝后，周武王封纣王之子武庚于殷旧都，并派自己的三个弟弟在各自封地就近监视武庚，史称“三监”。对其他诸侯国，周天子主要通过派遣监官进驻实施监督监察，即“监之于内”。

在交通和通信极其不便的情况下，巡守也是加强地方监察的重要途径。据说，黄帝曾东至于海，西至于空桐，南至于江，北逐荤粥;舜多次巡视四方，流共工于幽陵、殛鲧于羽山，而天下咸服。

周天子的巡守一般在春秋两季进行。李商隐有诗云：“瑶池阿母绮窗开，黄竹歌声动地哀。八骏日行三万里，穆王何事不重来。”传说中，周穆王乘八匹名马日行三万里，即行巡守之实。

在春秋战国时期，各诸侯国君主也会通过巡守或派遣官员巡行地方的方式加强地方监察。战国时期，御史已承担了地方监察的责任。秦朝统一全国后，在诸郡设监御史。监御史直接听命于中央，代表中央监察地方。

汉武帝将全国划分为十三部，每部设刺史一人，负责地方监察。刺史为中央监察官员，由中央派出，对中央负责，秩为六百石，重点监察诸侯王、国相、郡守以及地方豪强。

刺史受御史中丞领导，与地方无关，充分保证了刺史监察地方的独立性。同时，朝廷制定《六条问事》，明确规定刺史的六项权利，强调抓住“关键少数”，突出监察重点。

刺史加强对地方监察的途径主要有两个：一个是定期巡察所辖郡国，另一个是接受吏民举报。刺史定期巡察所辖郡国，称为行部。刺史行部时间一般定在每年八月秋收开始之时，每年年末刺史回京都汇报情况。

起初，刺史在监察区内没有固定住所，使他们亲临郡国又不常驻郡国，以避免与地方官吏勾结。同时，在多数情况下，他们只有处置权而无弹劾权，对秩二千石的官吏的违法行为必须上报御史中丞，不能擅自处理。

在汉灵帝时，刘焉建议改刺史为牧伯，以朝廷重臣兼任。刺史改为州牧的一个后果是，州牧权力过大，容易形成地方割据。

在地方内部行政监察制度上，汉代郡守下设督邮，东汉时县令之下又设廷掾，二者作为地方监察官员承担监察职能。

在通常情况下，督邮由郡守直接领导，可监督郡守以下的官员，也可监督刺史。

在西晋时，地方继续设督邮。史书记载，鄱阳孝廉范逵拜访陶侃。陶侃无以待客，陶母便剪发以换酒食。范逵离去时，陶侃依依不舍追送百余里。之后，范逵向庐江太守极力赞扬陶侃，陶侃遂获任命为督邮。

在隋代，中央政府设司隶台和谒者台。司隶台专事地方监察，不受御史台统属，主管地方官员的监察与考绩;谒者台的主要职责是出使与抚慰，肩负清查冤狱等职责，并对地方实施不定期监察。

到了唐代，最初常派大员巡察地方。工部尚书阎立本巡察地方时，将刚入官场即得罪上司入狱的狄仁杰救出。安史之乱后，朝廷对地方监察逐步削弱，但也试图通过派遣盐铁转运使等加强监察。

宋代地方上的最高行政区为路，路一级设转运使司、提点刑狱司、提举常平司、安抚使司，又设走马承受，各州设通判州军事，多渠道加强地方监察。

多头监察在加强地方监察的同时，也有相互掣肘之弊。李素任转运使司时，一次奉令监察知县、簿尉和巡检。于是，李素召三人饮酒，称收到上司命令要查你们的过失，虽然知道诸君无事，但唯恐又派其他人来，请小心谨慎。三人相顾而笑，每人取出一道命令，都是命令自己查其他三位官员的……后朝廷知道此事，下诏申诫称互察过多易导致怨恨。

在元代，全国二十二道监察区分属中央御史台和行御史台，由此形成了一个以御史台为中心、行御史台为重点、各道肃政廉访司为经纬的全国监察网。

明代洪武初期派遣监察御史巡按地方，永乐初成为定制，此后沿袭不变。

巡按御史仅为正七品，但以卑临尊、以小制大，大事奏裁、小事立断，有效钳制了地方官员。

为充分发挥巡按作用，朝廷还经常派新中进士或从翰林院刚散馆的庶吉士担任巡按御史，以取其锐气。史料记载，一富翁有二婿，一为秀才且贫，一为总兵，富翁重总兵而轻秀才。后秀才中进士被点为巡按御史，巡按至该总兵处。总兵请看早操，御史遂即兴随口赋得一首绝句：“半山坡下百万兵，帐中独卧一书生。如今方知读书贵，卧听元戎报五更。”

朝廷对巡按御史要求严格，明确规定出巡期限、随从人员、接待礼仪、处事程序、禁止事项等;巡按所到之处，不得向地方官员问及当地有何特产，不得宴请亲朋好友;同事之间意见不统一不得当外人争辩，要在没有外人在场时才可辨析利害，否则酌情处罚。

清初时期仍设巡按制度。巡按御史大部分是明代降臣，其受投身新朝的煎熬，更愿意通过惩治腐败、为民请命等举措来消减内心痛楚，也客观上对迅速巩固清朝统治发挥了不可替代的作用，号称“半壁为之肃清”。

巡按御史的秉公执法，无疑会侵犯地方官员的权力，尤其是影响满族官员的利益。顺治七年，满族大臣以财政支出不足、滋扰地方为由请求废除巡按制度。

顺治十二年，复差巡按，但不再专门派遣监察御史，而是于各部院衙门中级官员里选拔清廉品望素优者，假监察御史之名差遣。差毕，都察院考核评判优劣，优者可内升京堂五品，其他则仍回居本职。

顺治十七年，都察院以云南用兵粮饷不足为由，请停巡按御史。顺治帝令大臣议奏是否要废止巡按，以及废止巡按后如何监督地方官员。经过激烈讨论，顺治帝坚持继续派遣巡按，称如停止巡按，贪官蠹役无所忌惮，对地方实为不利。

顺治十八年初，顺治帝病故。当年三月，朝廷下令停遣巡按御史，巡按制度正式废除。

清代中期后，皇帝既无决心也无魄力恢复巡按之设。在督抚缺乏有效监督的背景下，外重内轻、督抚尾大不掉之势愈加严重，这也是导致清朝灭亡的重要原因之一。

（摘自七一网 七一客户端/《解放日报》）