基于新媒体的国家治理信息收集与公民参与

邓向阳

【关键词】信息收集 新媒体公民参与 国家治理

【中图分类号】G203 【文献标识码】A

国家治理体系的完善和治理能力的提升有赖于政府是否掌握充分的、准确的信息。各国政府为了能掌握充分和准确的信息，都在不断完善从信息收集、加工、存储到采用和传输的信息资源管理体系。其中，信息收集是政府信息资源管理体系的基础，是政府的公共服务职责和管理职能之所在。政府收集的信息是否充分、完全、准确，直接关系到政府决策是否科学。信息收集过程是指公民参与的发起方通过各种途径收集和了解公众意见和建议的过程。信息收集方无论采取哪种收集渠道或收集方式，都离不开公民参与。随着互联网和手机移动终端的快速普及，越来越多的信息收集正在通过新媒体渠道来完成，新媒体平台已经成为公民参与国家治理信息收集的重要公共领域和公共平台。

政府信息收集一般有两条路径：一是由政府或特定的机构和组织主导的自上而下收集路径；二是由公众主导通过政治参与方式向上反映信息的自下而上收集路径。针对这两条路径，我国已经相应地建立了多元化的信息收集渠道。人民代表大会、人民政协、专家咨询、社会调查、听证咨询等多属于自上而下的信息收集路径，具有制度化的规定性，程序较为规范。自上而下的信息收集在我国重大政策和重大工程项目决策中发挥了至关重要的作用。信访、意见箱、热线电话、社会协商对话等等多属于自下而上的信息收集路径。有些地方政府还根据本地方的实际情况，创新了许多有特色的信息收集渠道，例如民主恳谈、市民论坛、开放式政府决策等等。这些多元化的、有特色的信息收集渠道在我国反腐反犯罪、提升政府治理能力、加快民主化建设方面起到非常重要的作用。

随着互联网和新媒体在我国的普及，网络参与成为公民参与的一种新形式，公民参与的主体意识、参与领域、参与方式等都发生了新的变化。第一，政府利用新媒体不断创新自上而下的信息收集渠道。其中最突出的是中央及各级地方政府利用政府官网和政务微信、微博、客户端等平台，创设政民互动类、意见征集类、献计献策类栏目开展信息公开和信息收集。第二，新媒体平台协助政府开创信息收集渠道。例如，人民网在每年全国两会召开前开展“两会调查”活动，主张问政于民、问需于民、问计于民。有一些专业性媒体还通过自建的新媒体平台进行信息收集。第三，公众在新媒体平台上进行意见表达或政治参与，促进了信息收集。公众通过论坛、微博、抖音、快手等新媒体平台公开公共事件信息和开展意见表达。前两种信息收集路径的特点在于由政府部门和媒体主导，具有权威性和程序的规范性，并且因議题设置而让公民参与有确定的目标。第三种路径的特点在于自发性和偶然性，公民参与的议题不确定、目标不明确，但正是因为自然性和偶发性，公民参与的热情更高，所反映的民意可能更加突出。

新媒体是基于数字技术，通过互联网、移动通信网、卫星等渠道，凭借计算机、数字电视机、手机等固定或移动终端来实现信息交换和传播的媒介形态。与传统媒体相比，新媒体传播具有时效性强、传播速度快、互动性强、开放性和去中心化等特点。新媒体的这些属性是促使公民参与信息收集的特征和方式发生变化的主要因素。首先，公民参与信息收集的主动性更强。新媒体给传播带来革命性的变化是普通大众可以通过UGC的生产方式，在BBS论坛、博客、微博、微信、QQ等社交媒体平台上进行信息传播、社会交往以及公民参与。这种传播方式让公民觉得自己拥有更加平等的地位和话语权，公民参与信息收集的主动性更高。其次，公民参与信息收集的互动性更强。传统的信息收集方式，例如问卷调查、听证会、热线电话、意见箱，甚至是基于网络的电子邮件或在线提交等都是一种信息的单向流动，收集者与参与者之间、参与者与参与者之间是一种非正式对话，缺乏互动性。在新媒体平台，信息收集的发起方与参与者之间可以采取非正式对话的方式，也可采取正式对话的方式。最后，公民参与的扩散效应更强。不同的新媒体尽管有弱连接性和强连接性的区分，但不管是强连接还是弱连接，新媒体连接性属性在信息传播中已发挥重要作用。新媒体的连接性可以使公民参与信息收集时，将信息通过网络节点实现网状式和辐射式的大面积扩散，或者以“滚雪球”的方式实现快速增量上升，从而更利于信息收集效能的提升。

基于新媒体平台的信息收集和公民参与对国家治理能力提升的作用和价值是很显著的。第一，提升政府信息收集的精准度。网络技术和大数据技术在新媒体平台的广泛应用，一方面使公民参与国家治理更加便利，更加普及，让全民参政更接近现实；另一方面又有利于政府对公民参与的信息进行大数据处理，深入了解民意，制定出更贴民生、更合民意的决策。新媒体平台的“全程性”可将公民参与信息收集的全过程进行捕捉、记录和储存，信息收集方不仅能掌握公民参与信息收集的结果，还能掌握信息收集的全过程，并能不断地反复核查。同时，新媒体平台的精准推送技术也有利于政府根据信息收集所需有针对性地吸引目标公民参与，提高信息收集的准确度。第二，提升公民参与能力。信息收集虽然处于国家治理体系的最底层，信息收集的公民参与也仅是最初级层次的参与，但是新媒体信息收集中公民参与的广泛性，可以让更多的公众了解有关国家治理的知识和相关政策，对提升公民参与能力和国家治理现代化起重要作用。公众在与其他参与者、政府官员和专业人士进行互动，或者意见表达时，对与自己生活密切相关的住房、医疗、教育、交通、社保等各个方面的政策会有更深入的了解，从“不懂行”到“懂行”，公民的整体素质和参与能力也在无形中得到提升。第三，丰富和挖掘治理信息，弥补治理信息的不对称。由政府部门和其他机构组织通过设置议题来主导的信息收集虽然可以反映当前国家治理所需的重点信息，但是也会因为信息的不对称而导致信息收集的不充分和不完全。新媒体平台上广泛的公民参与，可以使许多新的问题，尤其是突发事件和公共危机事件成为公众和政府部门关注的热点，并进入政府公共政策议程。公民参与还会因新媒体的“全员性”，让一些政府未关注或忽视了的亚群体的经济文化生活信息成为政府治理的焦点，进而让国家信息收集更加细致、全面。新媒体的“全息性”还可以让公民参与的信息从文字和数字扩展到图片、音频和视频，推动政府信息收集的“全息化”。

尽管通过新媒体进行国家治理信息收集有很多优势，但由于当前新媒体在技术应用、传播环境等方面还存在不少缺陷，公民通过新媒体来参与信息收集还面临诸多困境。

一是个人信息权和信息收集权相冲突的困境。公民参与信息收集，势必会将个人信息作为整个社会信息的一部分交予政府进行处理和分析，以提升国家决策的科学性，增加社会福祉。这是每个公民应该承担的义务，也是公民个人信息的社会价值之所在。但是，如果信息收集方在信息收集过程中或信息收集后泄露参与者个人信息，则会致使参与者个人利益受损，并最终导致参与者对信息收集失去信任。参与者的个人信息是指能够识别参与者自然人身份和特征的各种文字、数字、图片和影像等各类信息。该类信息可以用来记录自然人的姓名、出生、年龄、住址、联系方式等具体特征，也可以用来表达参与者的行为习惯、爱好、观念和价值观认同等抽象特征。这些带有识别功能的个人信息属于个人隐私范畴，收集方有义务和责任来保证参与者信息的隐私权。对于传统的信息收集方式和渠道，我国已经形成了一套比较规范化和制度化的程序，对参与者个人信息权的保护有现行的法律和制度保障。但是，使用新媒体渠道来进行信息收集，我国还处于尝试阶段，再加之大数据技术的快速发展，我国的信息收集制度还难以满足新的需要，很难避免参与者个人信息权和信息收集权相冲突的情况发生。

二是新媒体传播属性的复杂性给公民参与造成的困境。新媒体是一把双刃剑。新媒体的时效性、便捷性、互动性等传播优势有利于公民参与信息收集，但新媒体所带来的意见领袖引导、圈层固化、群体极化、广场效应等又会制约信息收集的公民参与行为。现实中网络与新媒体的传播秩序并不平等，网络中的意见领袖仍然掌握着话语权的主动地位，影响着公众对各类事物的看法。公民在新媒体平台上参与信息收集时所提供的信息有可能并不是个人真实的信息，而是被意见领袖所渗透过的信息。此外，在当前新媒体发展背景下，出现许多圈层固化的现象，圈层与圈层之间的交流越来越难，导致圈层内成员的思想和观念也越来越固化，圈内成员在参与信息收集时提供的信息也有可能越偏激或狭隘。群体极化也是新媒体平台公民参与的一种常见现象，群体极化很容易使公众跟从或顺从群体意见，从而在信息收集时提供与实际情况不相符的、错误的，甚至是偏激或极端的信息。新媒体中的广场效应也值得警惕，在广场效应下，不少公众从自身利益出发，或者从自身所关切的公共问题出发，给信息收集方提供片面的或不准确的信息，甚至利用信息收集制造一种舆论压力来影响政府决策的制定。

三是因公众媒介素养欠缺而导致参与行为失范的困境。第一，公众对参与新媒体平台上信息收集的重要性认识不够。不少公众认为信息收集是可有可无的，或者那是政府部门或者决策制定者的事情，与自己的生活相隔甚远。因此，他们只关注公共政策与自身利益之间的关系，而不注重公共政策制定前的信息收集和政策实施前的信息反馈。当意识到政策或制度对自身利益不利时，往往采取一种非理性的参与行为来进行抵制，给国家治理现代化带来负面作用。第二，公众缺乏信息收集的基本知识，公民参与的情绪化现象严重。大多数公众对于新媒体产生的舆情事件，或其他公共事件和公共政策有一定的参与热情，也乐于进行意见表达。但是，这些对突发事件的意见表达只是国家信息收集的一部分，国家信息收集还包括更多涵盖政治、经济、文化等的全方位信息。公民理性的参与行为应该是在参与信息收集之前对信息作全面的了解并形成自己的认识。但是，新媒体平台上很多公众并没有信息收集的概念，他们的参与只是一种被动的跟从，表现为一种缺乏理性的、无序化的参与行为。第三，新媒体平台上公众的倦怠心理导致信息收集的公民参与率降低。在网络与新媒体普及初期，公众通过网络与新媒體来实现公民参与的热情很高。但是，随着公众对新媒体的过度使用，越来越多的公众产生倦怠心理，影响到信息收集的参与率和信息的准确度。第四，公民参与的娱乐化和戏谑化现象严重。当前新媒体平台上的娱乐化内容还占据非常大的比例，不少公众在新媒体平台上面对关系到国家和社会发展等严肃性问题讨论时，常以戏谑化的语言和方式来对待。

针对公众通过新媒体参与信息收集面临的诸多问题，政府需要采取相应的措施，吸引公众到新媒体渠道参与信息收集，并规范参与行为。这对于提高政府信息收集效率，完善和提升我国国家治理体系和治理能力有重要意义。

首先，制定和完善新媒体渠道的信息收集制度。信息公开与信息收集是两个密切相关的政府信息资源管理过程。我国政府治理现代化建设一直比较注重信息公开制度建设，但是却忽视了信息收集的制度建设，尤其是针对新媒体背景下信息收集出现的新情况，政府还缺乏一套行之有效的制度规范。因此，迫切需要制定在新媒体渠道进行信息收集的相关法律法规，保障公民通过新媒体参与信息收集时的个人信息安全。基于新媒体的信息收集一方面要维护信息收集的权威，明确公民参与信息收集的义务（例如通过政府官方政务平台收集家庭人口、子女受教育和收入等方面的信息），另一方面信息收集又必须保证公民通过新媒体平台参与信息收集的信息隐私维护权。其中重点要规范商业性新媒体平台渠道公民参与的信息安全，对于损害公民信息隐私权的新媒体平台要追究相应的法律责任。

其次，建立和完善基于新媒体的信息收集体制，完善信息收集主体结构。当今世界的政治经济文化已发展到新的阶段，再加之网络技术和大数据技术的推动，国家治理所需的信息量更大、对信息的精准度要求也更高，仅靠政府相关部门主导信息收集已很难满足国家治理的需要。政府可以建立一个以政府职能部门为主体，媒体机构、社会公益组织等为补充的多元化的信息收集主体结构，形成统一的基于新媒体渠道信息收集体制。与之相配套的，政府可以对信息进行分类收集，把涉及到国家安全的信息收集统一交由政府职能部门来完成，且规定只能通过政府自建的政府公务平台进行收集。把无关国家安全的公共性、商业性的信息收集可交由中介组织、媒体机构或其他商业机构构建的新媒体平台来完成。统一的、多元的新媒体渠道信息收集体制对于解决公民参与的困境有重要作用。第一，可以让公众明确哪些信息收集是严肃的、哪些信息收集是公益性的、哪些信息收集又是跟自己的生活密切相关的，公民参与时才能够积极地加以差异化对待。第二，对商业性的信息收集可以采取相应的补偿机制，激励公民参与。商业性的信息收集可以按照市场经济规则实施，采取一定的激励措施吸引公民参与。当然，在那些公共政策信息收集方面，政府也可以采取灵活的激励方式。

最后，从国家治理体系建设高度来治理新媒体传播环境，以良好的新媒体传播环境破解当前公民参与的困局。新媒体质量的良莠不齐和新媒体传播环境的混乱是造成信息收集公民参与困境的重要原因。群体极化、圈层固化、娱乐化和低俗化等不少非理性和无序化的传播行为都在严重影响公民参与行为。进一步将新媒体传播环境治理好，新媒体将会成为公民参与的重要场域，公民参与信息收集的积极性将得到提高，信息收集的精确度也会得到很大的提升。我国一直很注重加强对新媒体传播环境的治理，也制定了《中华人民共和国网络安全法》《互联网新闻信息服务管理规定》等一系列的法律和规章制度，也取得了不少成效。但新媒体发展速度快，有些管理政策可能难以跟上，需进一步加强对新媒体传播环境的治理。应站在国家治理体系建设高度来治理新媒体传播环境，一是要求新媒体平台要讲党性和人民性，把关注国家发展和贴近百姓生活作为新媒体建设的目标要求。二是要把新媒体环境治理制度建设纳入到法律建设范畴，依法治理，而不是仅靠行政管理被动性地“补漏”。三是建立综合网络治理体系，明确新媒体信息管理主体的责任，将新媒体的经济运营、舆论引导、文化建设、信息管理等融入到整个网络治理体系之中。

（作者为湖南大学新闻与传播学院教授）

【注：本文系国家社科基金一般项目“要素扭曲对媒介产业供给质量的影响机制研究”（项目编号：18BXW048）阶段性成果】

【参考文献】

①肖哲、魏姝：《中国公民参与机制类型及其选择逻辑——基于102个案例研究的再分析》，《上海行政学院学报》，2019年第1期。

②张慧敏、王蒙：《以自媒体为媒介的公民参与和中国治理变革》，《南京工程学院学报（社会科学版）》，2019年第2期。

责编/于洪清 美编/陈琳