我国居家养老服务的困境及其法治化路径

徐智华 赵靖 田力扬

摘  要：居家养老服务的法治化是目前我国亟待解决的焦点问题。文章通过归纳总结我国近年来在探索适宜我国发展的养老模式的过程中逐步确立的以居家养老为核心的养老服务体系，得出居家养老服务开展的政策分散性、规范碎片化以及法律制度的缺位已严重影响到居家养老服务的良性发展的结论。发展我国居家养老服务，应当坚持立法先行，明确立法理念，再逐步完善多元化监管法律制度、资金保障法律制度，并在确保能够长期持续发展的前提下，进一步完善居家养老服务法律制度。

关键词：居家养老服务;法律监管制度;资金保障制度;法治化路径

中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2022.05.07

一、引言

自我国进入老龄化社会以来，由养老引发的各种问题与矛盾日渐凸显，近几年，公民养老作为重要的民生问题，已成为国家和社会关注的焦点。为积极应对人口老龄化问题，2011年，国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》要求，各地政府要建立起社会养老服务体系。党的十八大以来，我国开启全面依法治国新征程，在现有的法律、法规基础上，各地政府充分发挥主观能动性，针对居家养老服务的推行制定了相应的规范性文件。2014年是居家养老服务法律体系构建的元年，北京市开始拟定《北京市居家养老服务条例》并于2015年1月通过，这是全国首部居家养老服务的地方性法规，具有重要的开创性意义。随后，江苏、浙江、河北等地相继启动了《居家养老服务条例》的制定工作。截至2022年5月，全国各省（自治区、直辖市）基本制定了相应的法规、条例。这些由地方人民代表大会常务委员会制定的地方性法规或地方政府颁布施行的规章制度在效力位阶上低于法律，且因为我国各地基本情况不同，相应措施的重点也有所不同，既有侧重规范居家养老服务工作的，又有侧重规定如何发展养老服务产业的。由于居家养老服务缺少全国统一立法，加上地区间经济发展差异等因素的限制，目前我国居家养老服务仍面临诸多问题。

二、我国居家养老服务的概念界定与法律关系分析

（一）我国居家养老服务的概念界定

1987年，我国首次提出社区服务概念，并将其作为社会福利体系的一部分在全国范围内推行。检索中国知网，“居家养老”一词首次出现在1995年袁缉辉的《强化家庭作用  支持居家养老》中，他认为，我国正从家庭养老向社会养老过渡，这是社会进步的体现;在发展社会养老的过程中应重视家庭作用，即便是社会养老也可在家庭中进行，即所谓的“居家养老”。[1]

2008年，全国老龄工作委员会办公室（简称“老龄办”）等十部委出台的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》对居家养老服务进行了定义：“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。”[2]在地方性法规中，如《北京市居家养老服务条例》《宁波市居家养老服务条例》，均强调居家养老服务是以家庭为基础、以城乡社区为依托，由政府提供基本公共服务，企业等机构提供专业化服务，社区提供互助服务等，为居住在家的老年人提供的养老服务。

综上所述，“居家养老服务”是指老年人在实现居家养老过程中，由政府、社区以及养老服务机构等多主体提供的服务。它具体包括提供养老服务的主体、方式及如何保障居家养老服务质量等内容。

（二）我国居家养老服务中形成的多层法律关系分析

法律关系即社会关系经过国家法律调整后所形成的权利、义务关系。法律关系的主体一般是双方当事人，居家养老服务法律关系涉及多个主体，故包含多组法律关系，需要分别进行讨论。

1.政府与老年人之间的法律关系。该法律关系主要是依据我国《宪法》中关于公民权利与义务的规定形成的，这些权利与义务规定同样适用于居家养老服务中的政府与老年人。在政府与老年人的法律关系中，政府负有开展居家养老服务工作的义务，老年人享有政府所提供的养老服务保障的权利。

2.政府与养老服务提供者之间的法律关系。政府可通过购买居家养老服务的形式在特定社区开展居家养老服务工作，由中标的社会机构即服务直接提供方向老年人给付养老照料服务。在此种方式下，政府与养老服务提供者之间依据《政府采购法》等法律、法规的规定形成法律关系，具体包括政府负有公开招标信息、保证程序公正的义务，社会机构负有提交投标文件、保证符合投标条件的义务。在中标之后，政府与服务提供者签订养老服务协议，具体的权利与义务主要规定在协议之中，同时要按《民法典》有关合同方面法律规定进行调整。签订协议后，政府与养老服务提供者形成新的法律关系，政府享有按照约定要求养老服务提供者进行居家养老服务建设的权利，并负有按照协议支付费用的义务;养老服务提供者根据协议享有请求政府按时支付费用的权利，且负有按照约定以及法律法规的规定提供相应居家养老服务的义务。

3.老年人与养老服务提供者之间的法律关系，即双方当事人依据签订的“养老服务合同”而形成的养老服务法律关系。养老服务合同主要约定以下内容：（1）老年人享有及时、良好的照料服务等权利，并负有按约定支付费用、接受服务提供方管理等义务;（2）养老服务提供者主要负有对老年人给予照料服务、安全保障、及时告知等义务，并享有按期收取养老服务费、征求意见后修改管理方式等权利。

三、我国居家养老服務的历史回顾与发展现状

（一）我国居家养老服务的历史回顾

20世纪60年代，英国学者提出“在适合环境中养老”（Aging in Place）的理论，英国政府为响应此理论，在国内推行社区居家养老服务，此后其他国家开始相继效仿。相比西方发达国家，我国的居家养老服务起步晚、基础弱，根据其发展特征大致可分为3个阶段。

1.政策指导下的社区服务福利化阶段（2006年以前）

在计划经济时期，我国实行的是政府承包社会福利的形式。在改革开放逐步取消计划经济的背景下，1983年，民政部开始酝酿城市社会福利事业改革，提出依靠社会多元化的主体力量提供社会福利服务。随后，民政部明确社区服务概念，并于1989年组织研讨我国城市社区服务状况，明确街道及居委会是社区服务的实施者。[3]1992年，中共中央、国务院作出《关于加快发展第三产业的决定》，强调社区服务应当产业化并逐渐形成一个正规行业领域。1993年，民政部提出要在调研社区服务的基础上制定相关法律、法规。1996年，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《老年人权益保障法》，该法规定“发展社区服务，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点”。

2000年，民政部等要求实现社会福利社会化，建立一个主体多元化、内容多样化、队伍专业化的社会福利服务体系。2001年，民政部又提出在社区形成内容全面、机制健全的社区养老服务网络。

2006年，《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》发布，强调用政策引导社会力量进入居家养老服务领域;同年，国务院提出政府要强化监管职责，对居家养老服务的实施实现良好的监督管理。[4]

社区服务福利化阶段以丰富社会服务各项政策、发展社区服务为主，尚未强调居家养老服务理念，主要呈现如下特征：

（1）鼓励多主体参与、走产业化道路。我国的养老模式从家庭养老和政府养老相结合的模式转变为以“居家养老”为主的养老模式，这表明国家在开展老龄化工作服务方面的重要理念发生转变，养老不再由政府或家庭单独承担，而是由政府、社会、社区、家庭等多主体共同参与和支撑。同时，国家鼓励并引导社会各方面力量参与养老服务发展，走产业化、社会化发展道路，逐步建成以政府为主导、社会力量全面参与、养老服务机构市场化经营的社会养老服务运行机制。

（2）明确发展居家养老服务，规划相关职能部门职责。在中共中央、国务院于2000年发布的《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》中，将老龄化工作定位为“关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题”，坚持家庭与社会养老相结合，充分发挥家庭养老的积极作用，建立和完善老年社会服务体系。这些内容为我国发展居家养老服务奠定了坚实的理论基础。

2.全面推行下的居家养老服务体系建立阶段（2006—2013年）

2006年，第二次全国老龄工作会议首次提出建立“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的中国特色养老服务体系。[5]2008年，老龄办等十部委联合发布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，将居家养老服务定位为政府与社会在社区聚合功能的基础上，向居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。随后，大量居家养老服务政策相继出台。2011年，国家开始重视居家养老服务方面的法治工作，建立起制度化的居家养老服务体系。[6]2013年，国务院印发《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，要求在强化居家养老服务体系建设的同时，对居家养老服务网络提出具体构建意见与规划。[7]

在居家养老服务体系建立阶段，我国对居家养老服务有清晰的定位，出台了一系列全国性政策文件，以全面推进居家养老服务体系建设。该阶段特点如下。

（1）居家养老服务相关概念内涵清晰。2008年出台的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》明确了居家养老服务的概念，之后的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》又对“机构养老服务”“社区养老服务”“居家养老服务”的概念与具体内容进行了明确界定，并首次提出了将资金投入、制度建设、政策扶持、人才培养和科技成果运用等保障措施运用于居家养老服务工作中，这补充、完善了居家养老服务法律体系的内涵。

（2）相关部门职能完善，居家养老服务法律体系初步形成。在《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》里，国家针对各个部门在分工合作机制中的职能作出专门规定，突出表现为居家养老服务不再由民政部门和老龄办专管，卫生、财政、教育等部门都开始投入居家养老服务工作并在政策上进行支持，初步形成了政策制定和执行上的联动机制。

虽然与居家养老服务相关的法规和政策相继出台，但是居家养老服务体系建立阶段仍未形成全国统一的居家养老服务法律体系。各部门开始按照其职能完成居家养老服务工作并制定了各自的规范性文件，由于没有统一的、综合性的领导机构制定具有较高效力的法律文件，最终导致该阶段居家养老服务工作存在“政出多门”“各自为政”“效力冲突”等问题。

3.区域试点下的居家养老法律制度构建阶段（2013年至今）

2013年，在经历了“大部制”改革以后，关于居家养老服务的法律法规、政策等，更多的是由中央或各地方民政部门为牵头单位，由同级的卫生部门、财政部门、银行机构、工信部门等为辅助单位，以前政出多门、政策冲突等现象逐渐减少。2015年1月，全国首部居家养老服务条例《北京市居家养老服务条例》正式实施，随后全国各地相继出台居家养老服务相关条例。如江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议在2015年9月25日批准实施的《苏州市居家养老服务条例》，合肥市人大常委会2016年11月10日批准的《合肥市居家养老服务条例》，河北省第十二届人民代表常务委员会第二十四次会议于2016年12月2日通过的《河北省居家养老服务条例》，由浙江省人大会常委会2018年3月31日批准的《宁波市居家养老服务条例》，等等。

隨着居家养老服务工作的深入发展，2016年，全国社区建设部际联席会议审议通过了《城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》，我国首次将居家养老服务对象定义为“所有居家的老年人”，与党的十九大工作中社会保障工作“兜底线、织密网”的思路相契合。这一阶段，各地试点推行居家养老服务，制定条例进行保障，为其法律制度的构建奠定了基础，积极开展条例制定工作，推动了居家养老服务法律制度体系的建立和完善，主要有以下两方面特点。

（1）服务内容全面。居家养老服务提供的内容从物质方面逐步进入精神文化层面，不论是国家政策还是地方条例，在居家养老服务法律制度中都提出应为老年人提供全面的养老服务，既要保障老年人的身体健康，也要保障老年人的心理健康。例如，最早出台的《北京市居家养老服务条例》第三条从老年人的用餐服务、医疗卫生服务、家庭护理服务、紧急救援服务、日间照料服务、家政服务、精神慰藉服务、文娱及体育活动等方面作出了规定。

（2）相关的服务准入制度、供给制度和监管标准逐步完善。从2016年开始，民政部在全国多个地区启动居家养老服务的试点工作，并于2017年印发《养老服务标准体系建设指南》，对居家养老服务工作涉及的相关标准进行了指导。

居家养老法律制度构建阶段，虽然政府部门在服务准入和监管标准等相关方面积累了丰富的经验，取得了丰硕的成果，但仍存在一些问题。

（1）中央层面仍以政策为主，缺乏技术性、可操作性规定，各地方政府难以通过现有的居家养老服务条例指导地方工作。在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等文件中，都有关于政府购买、协调指导、鼓励民间资本举办家政服务企业等内容，这些规定为居家养老服务工作中引入PPP（政府和民间资本合作）等模式提供了法律保障和理论支撑。但是，现阶段这些工作仍处于探索建立以及试验推广阶段，法律制度也只作出一些原则性规定，尚未形成实际可操作的细则性规定。地方政府没有统一的、操作性强的规范可循，只能根据各自的现状及经验，推进居家养老服务工作的发展。

（2）政府在居家养老服务工作开展中的主导地位强势，既是政策的制定者，又是政策的执行者和监督者。政府主导是目前我国构建居家养老服务法律体系的基本要求，主要指政府通过制定居家养老服务相关政策，鼓励、引导社会力量参与养老服务，并监督各服务主体等行为。由此可见，在居家养老服务工作开展中，政府集制定权、执行权、监督权于一身，权力的集中很难保证政策的有效执行。

（二）我国居家养老服务的发展现状

1.服务发展速度较快

20世纪90年代，我国开始提出居家养老服务构想，2006年部署开展居家养老服务格局，2013年提出要建立全面覆盖城乡的居家养老服务网络，并且要涵盖所有居家的老年人。伴随着居家养老服务相关政策的不断增多，财政支出也在逐年上升，根据《2017中国社会服务发展统计公报》数据显示，2017年全国社会服务事业费支出达到5932.7亿元，约为2010年支出的两倍。在老年服务方面我国发展迅速，居家养老服务基本实现了城乡全面覆盖。

在创新居家养老服务方式上，智慧养老在我国得到迅速发展。利用物联网技术，老年人的家人或者承担养老服务的机构可以时刻关注在家老年人的身体状况。例如，在老人离开房屋或摔倒时，能立即通知医护人员或亲属。同时，发展智慧养老能全方位监测老人的健康状况，如佩戴手腕式血压计、卫生间改装后能够自动监测老人的尿液、粪便等，这样一来，老人在日常生活中就能完成医疗检查。

2.地方立法初见成效

加快社会事业发展，更好改善民生一直是我国经济与社会发展的重点。居家养老服务需要政府主导参与，需要政府对相关问题作出法律性规范，以确保良好而高效地实现居家养老服务目标。《宪法》《老年人权益保障法》只是规定了保障老年人权益的相关问题，而没有针对如何保障、怎样建立保障作出具体规定。自2011年起，国务院出台文件要求重视养老方面立法工作，建立起养老服务法律体系。党的十八大以来，我国不断强化依法治国思想，在国务院统筹下，地方政府充分发挥能动性，针对居家养老服务的推行制定了相应的法规。

2014年是居家养老服务具体法律体系构建的初年，北京市开始拟定居家养老服务条例并于年底通过，这是具有开创性意义的地方法规。随后，在江苏、浙江、河北等地相继启动了居家养老服务条例的制定工作。目前，各省基本都制定了相应的法规。这些由地方人大或人大常委会制定的地方性法规，或者由地方政府颁布实行的政府规章在效力位阶上低于法律，且因为地域基本情况不同，采取措施的重点也不同，有的直接规范居家养老服务如何开展，有的规定如何发展养老服务产业。但总的来说，都为实现居家养老服务良好发展提供必要的法律保障。

四、我国居家养老服务面临的困境

实施居家养老是缓解社会养老压力的有效措施，构建居家养老服务法律体系是建设全面居家养老社会的重要前提。目前，我国大部分地区都开展了居家养老服务的建设工作，且居家养老服务市场已经初具规模，但尚未形成良好的法治保障。居家养老服务长期处于无法可依的状态，不可避免地產生诸多问题。

（一）专门立法缺失与法律规定碎片化

自2006年居家养老服务理念提出以来，至今已发展了十几年，虽然地方居家养老服务条例接连出台，但是国家层面一直缺失一部针对居家养老服务的专门法律。

现阶段对全国居家养老服务有指导、规制意义的法律条文分散于不同的法律中，呈现碎片化特点，这导致居家养老服务缺乏法律上的可操作性。例如，《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《老年人权益保障法》第三十八条提出：“地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点，就近为老年人提供服务。”这些法律条文虽然都对老年人的养老权作出了一定的规定，但在如何保障养老权实现方面尚未形成具体的、操作性强的法律法规。

我国居家养老服务的立法工作不是传统的“国家法律—地方性法规—基层工作条例”由上及下模式，而是在宏观层面先由国家出台意见、文件进行指导，其次在经济条件发展程度高的城市进行法律性文件立法的试点工作，省级政府制定出内容更加详细、法律效力更高的地方行政规章等，最后国家出台或修改相应的居家养老法律法规，这属于典型的“由下及上”的立法模式。

现阶段居家养老服务法律制度缺位，居家养老服务模式已运行十几年，各地条例接连出台却仍未形成较为统一、权威的规范，法治重点在于立法，因此，将成熟、稳定、具有普遍意义的政策转化为法律，对未来更好地发展居家养老服务工作有至关重要的作用。

（二）法律监管评估机制不健全

政府在推进居家养老建设的过程中，更注重如何建设与推进，忽视了相关监管与评估问题。监管与评估制度是检验居家养老服务运行效果，保证其长期运行的制度保障。目前，我国居家养老在监管评估机制方面存在如下问题：一方面，我国缺乏居家养老服务相关的监管制度，也未设立专门的居家养老服务监督职能部门;另一方面，许多养老服务机构虽设立了服务标准，但很少会定期进行自我评估，或由第三方机构进行专业评估。这些因素最终导致目前居家养老服务水平低、质量差，服务质量不高，老年人或其家庭就对居家养老不认可，从而阻碍了养老服务事业的发展。

（三）资金保障制度不健全

目前，针对公共服务项目，大多数国家都出台相关政策以鼓励社会力量积极参与，但在实践中居家养老服务依然更多依赖政府，诸多条例规定政府应当保障居家养老服务资金充足，并以财政预算支出和公益彩票收入作为其最大资金来源。

政府的财政能力是有限的，过度承担公共服务支出将导致居家养老服务陷入运行困境，一旦无财政收入，政府会面临不能作为的困境。居家养老服务是公共服务或社会服务，国家应当在开展此工作的过程中引入社会力量，并建立健全相关制度。在地方条例中，针对社会资本只作了简单的鼓励性规定，缺少明确的法律定位，难以给予社会资本进入养老服务业的信心。社会资本是公共服务的重要组成部分，是公共服务发展的重要支撑，政府应当给予其明确的法律定位，并设置准入清单，允许其进入部分公共服务领域。

五、我国居家养老服务的法治化路径

（一）树立居家养老服务专门立法之新理念

养老问题是社会治理问题，开展居家养老服务立法工作是为了在老龄化日益严峻的背景下更好地实现老有所养的目标。在居家养老服务立法工作中，应先树立正确的立法理念：从多元主体出发，配置各角色功能，以建立起多方联动、和谐统一的居家养老服务法律制度。

1.应坚持开放公共服务市场政策。公共服务因为直接关系到公民利益而被政府特殊管控。前期的福利国家政策将养老服务等社会保障责任归属于政府责任之中，但随着人口激增与经济发展速度减缓，发达国家的政府财政收入逐渐无法负担巨额的福利性支出，福利多元主义理论应运而生。福利多元主义理论要求政府开放公共服务市场，鼓励多方主体参与社会福利事业，共同建设一个可持续的社会福利制度。在开放公共服务市场的政策下，政府无需直接向社会提供基础公共服务，一般通过委托、招标等方式让服务商为公民提供居家养老服务。[8]政府在公共服务领域的职责从供给型向服务型的转变，符合现阶段我国深化体制改革的要求。[9]在立法上，居家养老服务相关法律内容应当体现或包含以下内容：（1）要认识到当社会资本进入公共服务领域时，投资方与政府之间是合作关系，政府依然负有质量监管的职责;（2）应通过立法明确政府、社会养老服务机构等主体的法律地位，确定其权利与义务;（3）政府应当向开展居家养老服务工作的社会机构提供帮助，给予一定政策优惠;（4）政府应严格履行自身责任，制定机构服务标准等规章制度，以保障社会机构提供良好的居家养老服务。

2.厘清多元主体法律关系。居家养老服务本质上涉及多类主体，政府、社会、社区、家庭都负有构建居家养老体系的责任，因此，立法时应当纳入所有主体。在居家养老服务法律制度中的多元主体既各有定位又相互联系，厘清主体之间的关系对实现主体间的有效协作具有重要意义。

3.明确监管中的结果导向理念。政府在开展居家养老服务工作时，既要重视过程管理又应坚持结果导向。政府作为居家养老服务法律关系的重要主体之一，应对居家养老服务的运行与结果进行系统化的考察与调研，及时解决服务中的问题与不足，以实现预期的社会效益。因此，在居家养老服务专门立法中，应当明确以结果导向为主的评估方式。政府应当更多地接受来自社会的监督。坚持结果导向理念，实际上是为了更好地总结经验，改进并完善居家养老服务，让老年人拥有高质量的晚年生活。

（二）构建与完善监管法律制度

居家养老服务工作的顺利开展离不开体系化的养老服务制度支撑，由于主体的多元化，整个服务制度内存在许多具体配套制度。在完善监管法律制度时，应从多元化的主体角度出发，构建一个多元化的监管体系。

1.从立法层面建立居家养老服务的绩效评估法律制度。绩效在一般意义上是对政府某一时期履行一定職责产生的效果，进行考核而形成直观的、可视的结论或数据。建立绩效评估制度从我国政治发展方向来看，是建设服务型政府的必要措施;从强化政府治理手段来看，是治理方式的创新，以项目绩效监管实现预算绩效管理。居家养老服务制度中的绩效评估制度应从以下几个方面进行构建：（1）明确服务标准，包括服务提供者的标准与服务方式的标准;（2）强化政府对公共服务的监管职责，地区政府的绩效考核重要参考包括服务项目的实施情况;（3）确定绩效评估主体及其权责。

2.完善多元主体监管制度。我国的《政府采购法》《政府购买服务管理办法》等法律法规中制定了有关公共服务监管的规定，但尚未出台专门针对居家养老服务的监管制度。由于居家养老服务主体的多元性，其监管制度应具有常态化、动态化等特征，且应设置多层次、多元化的监督机制。（1）政府监督，政府需约束参与居家养老服务的社会组织，主要包括对参与主体的合法性、政策优惠享有条件、经营行为的竞争公平性等进行监督;（2）非提供服务参与主体的监督，是指如基金会类提供资金但不直接参与服务提供的主体、服务对象及其家庭成员或者社会大众对居家养老服务工作开展的监督;（3）媒体监督，主要通过网络和传媒及时跟踪报道在居家养老服务运行中出现的违法违规行为，以提升社会公众的关注度，从而对参与主体形成舆论约束，各主体也可通过媒体进行自我宣传或者网络自发的典型报告，增加社会层面对居家养老模式的接受度;（4）行业监督，赋予养老服务行业协会以监督权，以弥补其他组织专业性不足的缺点。

3.确立第三方评估机制的法律地位。目前，公共服务项目的绩效评估、监管评估主要是由第三方专业机构承担。在居家养老服务中可允许政府或社会组织邀请第三方专业机构按照评估标准对服务进行评估。作为区别于政府的第三方评估机构在成立与发展中应保持其特有的独立性：（1）需明确其作为一个民事主体可以独立承担评估义务与相应责任;（2）应确保该机构内部具有稳定的评估团队以保证评估结果的公信力;（3）在评估对象的确立上，保障评估对象与评估机构是绝对的无利益关系。在引入第三方评估机构时，不论是依申请评估还是专项评估都应当按照公平公正原则，全面公开评估对象、标准等资料，并以合同形式明確权利义务。在接受评估任务后，评估机构的行为应当符合评估规则，接受政府与社会的监督，评估机构应定期公开评估信息，做到程序上的公正、公开。

（三）完善资金保障法律制度

随着社会经济的发展，老年人对居家养老服务的要求不断提高，导致发展居家养老服务的资金需求提升，拓宽服务资金来源，形成政府财政、社会资本、基金保险以及家庭的多元资金渠道对居家养老服务的持续发展具有重要作用。

1.明确社会资本法律地位。根据《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016—2020年）》的规定，社会资本参与公共服务，实现多元化供给的方式有两种：一种是社会资本与政府合作，共同在社区建立养老服务中心向老年人提供居养服务;另一种是社会资本直接提供服务，政府向其购买居养服务。居家养老服务中的社会资本多是指社会组织，而笔者讨论的社会资本不仅指社会组织，还包括社会募捐、社会慈善等。

2.建立社会护理保险法律制度。社会护理保险与养老保险的不同有：社会护理保险对象更加广泛且不局限于劳动者，自由职业者、农民也必须参保;享受权利的条件除了达到一定年龄外，还有生病等丧失自理能力的情形;给付方式上以护理服务为主，金钱给付为辅。社会护理保险与养老保险也有相同之处，如都是由国家强制立法规定，都承担了提供更舒适养老条件的责任。与社会医疗保险相比，社会护理保险的特征是对因生病引起的生活不能自理负责、承担护理服务给付义务而不直接对生病负责、承担生病治疗的费用。因此，社会护理保险也可作为居家养老服务的资金来源。在投保社会护理保险后，老年人可直接凭借社会护理保险制度享受养老护理服务，无需再取出养老金购买养老服务。

3.完善资金监管法律机制。多渠道资金筹集制度能为推行居家养老服务提供坚实的资金保障，因此，在资金的监督管理方面，应当有相应的资金监管机制。社会资本以及财政拨付款参与居家养老服务运行时，应当建立专项的居家养老服务基金制度，由社区统筹安排使用，相关单位应制定严格的管理办法，从基金申请、使用程序上实现全过程监管。社区作为基金管理者负有向社会公开经费使用报告与居家养老服务绩效报告以接受社会监督的责任。相关单位应在拓宽资金来源的基础上严格管控资金的使用，一方面社区能通过公开资金使用程序与服务报告宣传服务工作，提升社会资本流入量，另一方面严格管理资金将保障居家养老服务有效开展，最终实现居家养老服务的持续科学发展。

六、结语

居家养老作为一个包括了政府、社会、社区、家庭等多方主体力量的新型模式，在今后将一直是我国社会保障事业的发展重点。居家养老服务制度经历了多个发展阶段，通过国家政策变迁、地方试点改革及条例立法，初步形成了较为完备的理论体系与法律制度体系，在缓解社会养老压力方面发挥着巨大作用，但研究者们应当注意到目前居家养老服务工作中的不足。居家养老服务在我国日渐成熟的情况下亟须进行法治化研究，以法律的形式确定居家养老服务的原则，在成文法中完善相应的多元化监管制度、资金筹集监管制度，进一步完善相关制度，为社会主义和谐社会的建设提供强大的社会保障。

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The Dilemma of Home-based Care Service

and Its Legalization Path in China

Xu Zhihua    Zhao Jing    Tian Liyang

（Zhongnan University of Economics and law Law School，Hubei，Wuhan，430073）

Abstract：The legalization of home-based elderly care services has become a focal issue that needs to be solved urgently in our country. By summarizing the elderly care service system with home care as the core that has been gradually established in the process of exploring suitable elderly care models for my country's development in recent years，the article concludes that the policies for home care services are decentralized，standardized and fragmented，as well as the lack of legal systems，this conclusion has seriously affected the healthy development of home-based elderly care services. To develop home-based elderly care services in my country，we should adhere to legislation first，clarify the legislative concept，and then gradually improve the legal system for diversified supervision and financial security，and further improve the legal system for home-based elderly care services on the premise of ensuring long-term sustainable development.

Key words：Elderly care services;Legal supervision system;Fund guarantee system;The path of legalization

基金項目：本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“我国现行养老模式面临的法律问题及对策研究”（项目编号：18YJA820028）研究成果。

作者简介：徐智华，女，1961年生，教授，博士生导师，劳动法与社会保障法研究中心主任，研究方向：劳动法、社会保障法、经济法。赵靖，女，1990年生，博士研究生，研究方向：劳动法、社会保障法、经济法。田力扬，男，1993年生，硕士研究生，研究方向：劳动法、社会保障法、经济法。