我国新型政党制度效能问题研究——基于制度参与主体的调研分析

王江燕

（中央社会主义学院， 北京 100081）

习近平总书记在2018 年全国 “两会” 上所作的 “新型政党制度” 重要论述， 是近几年学术界高度关注的课题①。 综合分析既有研究成果， 大多是从理论层面对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进行历史、 特色、 优势、 价值等方面的阐释， 研究视角也比较宏观； 而对新型政党制度在具体运行中面对的问题关注不多， 一定程度上存在重理论轻实践的倾向②。 同时也存在 “理论政策文献层面的梳理较多， 对中国新型政党制度过程的研究较为薄弱。”［1］围绕发展完善这一制度， 各级党委也出台了一系列改革创新举措， 努力推动中央精神的贯彻落实。 那么， 这些改革创新举措在现实中运行情况如何？ 制度的相关主体——执政党与参政党及其成员又是如何看待这一制度的具体效能呢？ 近年来， 笔者依托社会主义学院党外人士教育培训的资源优势， 从政党主体参与的角度， 对 “新型政党制度” 的运行状况和制度效能进行了持续、 广泛的调查分析， 希冀从政治过程的角度促进这一课题的研究， 以体现中共十九届四中全会提出的 “要着力固根基、 扬优势、 补短板、 强弱项， 构建系统完备、科学规范、 运行有效的制度体系”［2］的要求， 在保持对新型政党制度足够自信的同时， 本着解放思想、 实事求是的原则， 直面问题、 分析问题、 解决问题， 坚持改革创新， 努力把制度优势全面转化为现实的治理效能。

一、 新型政党制度效能认知： 问题及看法

我国新型政党制度是一种具有开放包容性的弹性制度组成。 “中国多党合作与政治协商制度之所以具有制度效率， 其内部结构是一种有创意的制度安排。”［3］中国共产党与八个民主党派、 无党派人士是这一制度的基本构成。 因此， 本课题的调研对象， 包括了从中央到乡镇不同层级的执政党相关工作人士、 参政党成员及其他党外人士 （为方便表述， 本文统称之为 “党派成员”）， 通过广泛收集调查问卷以及实地座谈、 交流③， 去发现和挖掘不同层级参与主体对新时代发展完善新型政党制度的看法和行为。

（一） 新型政党制度的认知和认同问题

对制度的认同与否往往来自于比较。 习近平总书记提出 “新型政党制度” 论述的背景是改革开放40 年的伟大成就、 “中国之治” 与 “西方之乱” 的鲜明对比以及世界形势所面临的百年未有之大变局，因此， 在调研中， 笔者强烈体会到相比之前， 党内外对我国新型政党制度及其优越性的充分肯定和自信度明显提升， 对自觉推动相关理论和实践创新发展的热情和活力前所未有。 同时， 地方政党协商、民主治理不断涌现出了许多鲜活的经验， 有效呼应和充分体现了我国新型政党制度所内在贯穿的政治逻辑和秩序要求， 并呈现出蓬勃向上的发展趋势。

在回答 “习近平总书记关于新型政党制度的论述中， 您最看重的是？” 这一问卷时， 面对 6 个选项， 有26%的调查对象选择了 “这一制度是中国共产党、 中国人民和各民主党派、 无党派人士的伟大政治创造”； 25%的调查对象选择了 “是从中国土壤中生长出来的， 符合中华民族一贯倡导的天下为公、 兼容并蓄、 求同存异等优秀传统文化”。 （如图1） 这两个选项最受关注， 表明党内外相关人士对于我国政党制度的创新本质以及中华文明根性都有着充分的认知和深刻的把握。

图1 对 “习近平总书记关于新型政党制度” 讲话的认同

从我国新型政党制度的重要主体——民主党派目前的发展现状看， 改革开放之后出生的青年一代已经成为成员主力， 同时新的社会阶层成员占比不断增加。 根据相关研究， 新时代的民主党派成员具有加入党派时间较短、 受教育程度高、 “海归” 众多、 高职称高收入者居多的新特点［4］。 这些特点决定了新时代的党派成员对西方民主有着一定的认知， 自我意识更为强烈。 本次调研对象中的党派成员超过97%学历在本科以上， 应该说， 意识形态多样性在他们身上会得到充分体现。 但我们发现，他们目前对中国共产党领导的多党合作制度的认同达到了令人意外的高度。 比如对 “多党合作制度是最适合中国的” 这样一个有些争议的问题， 我们发现有接近三分之二的调查对象选择了 “非常同意”（如表1）。 而对 “坚持中国共产党的领导， 对中国的发展极为重要” 这一问题的理解， 有约80%的调查对象选择了 “非常同意”， 不同意这一观点的人只有1.7%。 （如图2） 结合青年人的思想特点，这一选择无疑具有非同寻常的意义。

图2 对 “坚持中国共产党的领导， 对中国的发展极为重要” 的理解

表1

正是因为这种制度自信， 党派成员也更加乐观看待中国政党制度的发展完善。 在 “中国的政党制度会长期坚持并不断完善” 这一问题上， 也就不难看出大家选择的 “一边倒” 现象 （如表2）。

表2

通过调查我们可明显感受到， 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度无疑已经深入人心并得到了广泛的拥护和支持， 这对我们坚持和完善这一制度、 充分发挥这一制度的效能奠定了坚实的基础。

（二） 提升新型政党制度效能亟待解决体制机制方面的问题

“制度的生命力在于执行”［2］。 在中共中央的高度重视下， 各地贯彻执行我国新型政党制度的力度不断提升。 2017 年调研时， 针对 “中央关于多党合作、 政治协商的相关文件， 在您所在地贯彻的程度是？” 这一问题， 有超过2/3 的调查对象选择“一般” 或者 “不满意”。 2018 年， 面对同一问题，选择 “一般” 或者 “不满意” 尚不足 1/3， 可谓有了根本的改观。 2019 年， 面对 “新时代多党合作制度创新发展目前最需要关注的问题是？” 大部分调查对象选择的是 “政策落实” 和 “体制机制完善”， 这和前两年的调查结果基本一致。 这表明，目前在体制机制方面如何将中央政策落实到位， 仍然是制约我国新型政党制度发展的最大障碍， 需要执政党和参政党的持续共同努力。

这里的体制机制， 一是指党的领导体制， 二是指党派自身发挥作用的运行机制。 在党派自身发挥作用的运行机制上， 党派天生的松散不足性 （工作业余、 组织分散、 领导兼职）， 组织发展面临瓶颈、人才恐慌、 党派整体运行不畅等都影响到政党功能的实际发挥。 鉴于我国政党关系的特色， 这些问题在一定程度上也与党的领导有关联。 长期以来， 由于一些地方和部门的领导同志长期习惯于把多党合作归入统战工作、 而又往往将统战工作视作局部性工作， 这对大家对这一基本政治制度在现实实践中所形成的政治倾向与定位的看法形成深刻影响。 政治惯例、 思维惯性所带来的体制机制弊端必然会显示到制度认知中。 调查中超过56%的对象认为我国政党制度在实践中形成了 “偏集中”的政治倾向， 加强和改善党对多党合作制度的领导始终是发挥这一制度效能的基本点。 有57%的调查对象认为 “中共领导的重视和身体力行” 是提高我国政党制度效能最重要、 最直接的动力源（如图 3）。

图3 提高制度效能最重要、 最直接的动力源

（三） 新型政党制度的民主监督效能提升问题

我国新型政党制度 “新就新在通过制度化、程序化、 规范化的安排集中各种意见和建议、 推动决策科学化民主化， 有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、 阶级利益、 区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端。”［5］可以 “广泛形成发现和改正失误和错误的机制， 有效克服决策中情况不明、 自以为是的弊端。”［6］295进入新时代， 国家治理面临着日趋精致化、 科学化的要求， 对于党和政府优化决策、 不犯颠覆性错误、 始终保持正确领导的要求也越来越高。 这些要求体现在新型政党制度的创新发展领域中， 就是要更进一步强化这一基本政治制度所固有的协商民主特质、 民主监督效能。

在2015 年中央统战工作会议、 中共中央 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》 《关于加强政党协商的实施意见》 以及 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》 精神指引下， 民主监督组织化程度日益提高， 一些地方还探索尝试了民主党派、 无党派人士 “抱团监督” 等新的工作形式④。 在2018 年的问卷调查中， 有57%的调查对象肯定所在地方的党派组织近期组织过专门的民主监督活动 （2019 年这一数据是58%）。 48%的调查对象认为目前党派民主监督最有效的方式是 “专项监督” （2019 年这一数据是52.3%， 这也表明专项监督在党派逐步得到扩大和重视）， 但目前民主监督的效能还没有被广泛认可。 针对 “您认为中国政党制度应当发挥的最主要的功能是？” 这一问题时， 分别有46%、 22%的调查对象勾选了 “政治参与” 和 “民主监督”。 相应地，对于 “您认为中国政党制度实际上发挥的最主要的功能是？” 这一问题时， 有38%、 16%的调查对象分别选择了 “政治参与” 和 “社会整合”， 而 “民主监督” 选项则只有 13.7%的勾选率 （如图 4）。 到了2019 年的问卷调查， 面对同样的问题， 数据发生了一些轻微的变化。 对于 “您认为中国政党制度实际上发挥的最主要的功能是？” 这一问题时， 有60%和4%的调查对象分别选择了 “政治参与” 和 “社会整合”， “民主监督” 选项则仍然是 13.7% （如图 4）。

图4 中国政党制度应当发挥的最主要功能

（四） 党派成员提升自身能力的意愿

与2015 年之前调研时不少党派成员爱发牢骚、倾向于将问题集中在对中共党委的要求和抱怨上相比， 近几年党派成员的心理和态度明显地在 “向内转” ——更多地强调自身的问题和不足了。 比如在面对 “从现实中看， 您认为多党合作制度目前存在的最大问题是？” 这一问题时， 之前排第一的选项是 “党委政府缺乏民主合作意识”， 近两年选择最多的是 “党外干部缺乏成长途径” （如表3）， “缺乏成长途径” 显然不是一方面的问题。 这种细微的变化折射出党外人士对于提升自身能力、 推进自身成长的关注。

表3

“本领恐慌” 也成为党派成员近两年的普遍感受。 在 “您认为所在党派内部存在最突出问题是什么？” 这一问题中， 选项最多的是 “参政议政能力有限” （如表 4）。

表4

而在学习培训中， 大家也认为， 相对于学习理论、 提高共识、 解决思想认识来说， 大家更倾向于通过学习来提升履职能力、 增强参政本领。 所以，对 “您认为针对多党合作制度的学习培训最应该加强哪些方面？” 这一问题， 就有了如下的调查结果（如表 5）。

表5

综上， 我们可以通过调研得到一个基本的共识： 要切实提升新型政党制度效能， 确实需要针对目前的现实状况， 去了解清楚相关主体的所思所想、 问题所在。 除了过去大家普遍认为的地方党委统战工作意识、 能力、 水平外， 更应该从参政党所面临的主要困难、 党外人士的成长途径方面来考虑。 而这其中的体制机制问题是执政党和参政党必须责任分担、 共同面对的问题。

二、 制度优势转化为治理效能的制约因素分析

从理念上来讲， 我国新型政党制度在对西方文明进行借鉴的基础上再造了一种融汇传统智慧与现代本质的新型民主形式。 “新型政党制度超越了以往所有政党制度的分类标准， 以 ‘新’ ‘旧’界分政党制度， 实现了对西方理论话语的创造性突破。”［7］这一超越党派狭隘利益纷争、 致力于包容合作的制度， 内含着对 “人民” 这一概念的辩证认知和民主真谛的不懈追求， 让民主从价值理念转变为扎根中国大地的制度形态和治理机制， 赋予中国民主政治发展道路独有的精神特质， 其特色与价值不容低估。 正是如此， 我们更应该将这一制度优势充分转化为社会治理效能。 依据以上的调研， 可以发现目前制度优势转化为治理效能的制约因素主要体现在：

（一） 新型政党制度在基层的权威性不够

当前深化改革、 推动治理体系和治理能力现代化的重点在基层、 矛盾也集中在基层。 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度， 理应也必须要在基层发挥出真正的效能。 习近平总书记强调： “涉及人民群众利益的大量决策和工作， 主要发生在基层。 要按照协商于民、 协商为民的要求， 大力发展基层协商民主， 重点在基层群众中开展协商。”［8］当前制约新型政党制度效能发挥的关键在于这一制度在基层运行的生机和活力， 在于这一基本政治制度能否在治理基层矛盾、 改善基层政治生态上有所作为。 但恰恰到了基层， 这一制度有弱化现象。 正如某地方统战部长所认为的： “目前的情况是仅靠一把手的胸怀和水平来保障这项政治制度的落实， 加上现在中共地方领导干部轮流得比较快，使得这项工作总在低水平循环， 因此这项制度很难落到实处。”［9］

围绕新型政党制度， 中央层面制订了大量的文件、 定立了完整的目标和规范体系， 但一些长期以来就一直存在的问题也还总是解决不了、 避免不了。 部分基层党委对新型政党制度在推动党和政府科学决策、 民主决策、 依法决策方面的特殊作用和重要意义认识不足， 习惯性地沿用照搬其处理日常党务工作的思路和做法来处理统战事务， 或是习惯于下命令、 作指示， 而对于协商， 以及与之相关的沟通、 说服、 交友， 甚至必要的妥协等统战工作艺术比较陌生， 以至于影响了工作效能。 党政机关及其领导干部对于党派和统战工作的重视程度存在着从高层到基层逐渐减弱的趋向 （这一现象被称作 “上热、 中温、 下凉”）。 这是因为与当地经济发展指标、 维护稳定等显性工作相比，政党制度的作用是隐性的， 多年来陷于 “说起来重要， 做起来次要， 忙起来不要” 的尴尬境地，缺乏实际的制度权威。

（二） 政策的顶层设计与基层实践脱节

从治理效能的视角来看， 国家治理的水平取决于制度供给的能力。 “什么是制度供给？ 简单地说，就是定规则、 定规章、 定规矩， 为行为提供自由的边界， 使任何个人、 组织和团体的行动都受到必要的约束和限制。 实际上， 国家治理就是通过有效的制度供给， 克服或避免国家生活出现混乱局面。”［10］目前， 我国新型政党制度的顶层设计是比较明确的， 但在实践层面上的一些问题并没有被完整地呈现出来、 也没有能够进入政策视野。 新型政党制度在实践中存在的各种问题， 很多都是基层土壤的问题。 就像一棵树的成长一样， 是否根深叶茂不取决于树干、 树叶的形状， 而主要取决于这棵树隐藏在土壤之下的部分： 看不到， 但又无时不在。

在地方基层， 新型政党制度被期待的价值和目标的实现仍然面临诸多掣肘和困难， 实践效果与社会认同度之间存在较大反差。 深究其中的关键， 可能在于中央要求的一致性与地方实践多样性的矛盾。 相关政治主体所承载的政治期待与其自身所实际拥有的政治能力、 所获取的政策空间之间仍然存在落差， 也就是我们的文件制定、 政策贯彻落实尚未充分考虑到相关的程序保障及政策实践的有效性问题。 比如， 关于多党合作如何嵌入社会基层协商治理尚缺乏制度性和规范性依据， 这容易导致基层需要摸着石头过河， 担心有越位的风险。 再比如，地市级政党协商的问题， 目前指导这方面实践的最主要规范性依据就是中共中央制定并发布的 《关于加强政党协商的实施意见》 （以下简称 《意见》）。此 《意见》 所设计的政党协商主要包括以下三个基本特征： 一是它主要发生在执政党和参政党的领导层之间； 二是它所涉及的主要是事关国家和地方发展全局的大政方针性事务； 三是其实践途径以会议性协商为主， 辅之以书面协商、 约谈协商等。 这种设计安排相对来说比较适合中央级或省级协商治理， 不太契合社会基层治理的客观实际。 一是党派在县以及县以下的行政区域中一般不设专门的领导和组织机构， 所以也就不存在领导层； 二是基层治理事务一般不会涉及大政方针等战略性问题， 往往到了基层就是具体的民生问题； 三是基层协商治理的途径虽也包括会谈协商， 但更多是以调研、 走访等形式为主。 这种脱节导致了政党协商嵌入社会基层治理的依据缺失， 基层的政党协商很难有实质性的展开。 对于中央政策， “有一传手， 没有二传手，尤其是缺乏扣球手， 总不得分。 这是个老问题， 解决起来难度不小”［11］。 因此， 目前的重点是要解决制度与基层实践的矛盾问题。

（三） 基层党派成员成长需要与政党组织功能的不足

改革开放带来了新的统战对象， 党派成员的更新换代也非常迅速。 与物质相对匮乏时代的老一辈相比， 新一代民主党派成员中尽管有出于追名逐利动机和投机心态加入党派的， 但根据调查， 绝大部分青年成员都是有理想、 有报负、 有学识、 有社会责任感的新生力量， 他们普遍对党派活动的参与度和积极性较高、 有强烈的参政意愿， 但也普遍面临着一定的履职困境。

首先是民主党派社会基础需要加强。 1957 年，毛泽东在关于正确处理人民内部矛盾的讲话中指出： “民主党派是否能长期存在下去， 不是单由共产党一方面的愿望决定的， 还要看民主党派自己的表现， 要看他是否取得人民的信任”［12］。 “或者说，当前民主党派作用发挥不充分， 主要不是因为在国家中无 ‘位’， 而是在社会中无 ‘根’”［13］， 这要求党派组织及成员还要进一步深入群众、 服务民生，在议政建言上得到价值认可。

其次是党派自身能力更待提高。 党派能力不是简单的党派成员个人能力的叠加， 而是作为一个政党组织整体的政治影响力、 政策参与度及社会贡献。 “由于发展成员的趋同以及指导理论的趋同而出现的表达意见能力下降的趋势， 由于受制度环境的制约以及自身能力素养的制约民主党派的民主监督功能 （主要对中共的监督） 弱化的趋势， 由于政治竞争水平相对较低而导致的民主党派政治活力下降的趋势， 等等， 并由此引发了党派整体性功能难以发挥、 党派中出现政治功利主义等问题。 这些都制约了民主党派参与生动活泼的协商民主实践。”［14］这说明民主党派作为中国共产党的 “好帮手”， 在地方治理中起到应有的作用还有很大的空间。 政党自身的组织能力、 参政议政能力还要不断加强。

此外， 还存在参政议政体制安排的制度化渠道少， 基层党派成员履职锻炼的平台不够， 机制不健全等问题。 这同一直以来民主党派习惯寻找资历深、 年纪大、 工龄长的人才有关［15］， 那些政治素质好、 发展潜力大、 年轻人才难以进入党外人才梯队， 从而影响了他们履职的积极性。 从目前调研来看， 很多基层组织具体的问题还纠结于编制、 人员、 资金、 场所等客观条件， 根本谈不上党派社会治理参与能力和影响力上。

三、 新时代新型政党制度要 “管用”

新时代我们党执政面临的形势、 问题和挑战发生了深刻变化， 新型政党制度能在这个国情、党情、 世情变化中发挥多大作用， 贡献多大智慧，关键要靠制度的 “管用”。 “民主不是装饰品， 不是用来做摆设的， 而是要用来解决人民要解决的问题的。”［8］管用， 就是要 “坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度， 更好体现这项制度的效能， 着力点在发挥好民主党派和无党派人士的积极作用”［16］； 管用， 就是要切实从社会矛盾出发， 不断增强制度自身包容性， 有效整合应市场经济而生的新社会群体和新社会阶层， 将其纳入现有的政治体制， 从而实现社会利益的有序表达， 化解社会矛盾， 提升民众的政治信任和政府公信力； 管用， 更要从国家治理体系和治理能力现代化的高度， 重视多党合作制度的现实存在意义及其治理价值。

（一） 从思想观念上解决新型政党制度的权威性问题

新时代全面推进党的建设的新的伟大工程， 需要不断加强和改善党的领导， 增强党的政治领导力、 思想引领力、 群众组织力、 社会号召力。 这一加强和改进同样充分体现在推动新型政党制度效能发挥中。

按照一般的社会认知， 我国的民主党派人数少， 基层缺少党派组织， 民主党派党员以中高级知识分子和社会中上层人士为主， 多党合作主要体现在上层， 与基层社会治理缺乏必要的关联， 被认为是没有太多交集的关系范畴。 但推进国家治理现代化， 本身要求的是国家治理体系之间的有机整体联系。 随着改革开放的深化、 城市化进程的加快和经济社会的飞速发展， 越来越多的基层社会结构更加多样化、 高学历人口不断增加、 统一战线资源日益丰富， 多党合作作为我国基本政治制度必将在基层治理中发挥越来越广泛的作用， 应当成为各个治理体系之间相互影响、 彼此协同的重要内容和必然要求。 多党合作与社会基层治理之间的彼此结合， 既是这一基本政治制度生命力的体现， 也是国家治理走向现代化的必然要求。

与中华人民共和国成立初期相比， 当前民主党派的人才优势和专业优势已经不是那么明显⑤， 但民主党派以党外知识分子为主体， 成员一般具有较高的学历和专业水平， 在知识化和专业化程度方面具有自身特点， 他们所掌握的知识科技和文化等要素， 是我国国家治理和现代化建设所必需的至关重要的资源； 他们所主要联系的社会群体， 也是国家治理中必须团结的力量。 毛泽东在中华人民共和国建立初期就强调， 决不能忽视党外人士这 “一根头发”， 因为他们背后还有 “一把头发”［17］。 邓小平曾指出： “共产党总是从一个角度看问题， 民主党派就可以从另一个角度看问题， 出主意。 这样， 反映的问题更多， 处理问题会更全面， 对下决心会更有利， 制定的方针政策会比较恰当， 即使发生了问题也比较容易纠正。”［18］“一个革命政党， 就怕听不到人民的声音， 最可怕的是鸦雀无声。”［19］党的十八大以来， 习近平总书记多次强调党外监督的重要性。 在中央统战工作会议上， 他强调 “古人说：‘拒谏者塞， 专己者孤。’ 如果把监督当成挑刺儿，或者当成摆设， 就听不到真话、 看不到真相， 有了失误、 犯了错误也浑然不知， 那是十分危险的。 要从制度上保障和完善民主监督， 探索开展民主监督的有效形式。 纪检监察机关要多听取民主党派和无党派人士对我们党、 对党员干部的意见和建议”［20］。目前， 我们要着力推进国家治理体系与治理能力现代化， 关键是要形成治理的合力， 尤其是解决基层治理中存在的现实问题。 这迫切需要通过执政党提高思想认识， 真正与党外人士搞好合作、 协商， 限制权力的 “任性”， 尊重权利、 推进参与、 发扬民主， 发挥出政党协商、 民主监督在基层治理中的效能， 切实改变基层的决策模式和政治生态， 真正围绕 “以人民为中心” 做好各项治理工作。

（二） 从可操作性上解决制度效能的体制机制问题

民主制度的运行如果缺乏必要的程序、 技术和方法， 无法沉淀形成制度性的 “内在结构”， 无法经历对制度规则的接受和实践过程， 也就无法实现制度的持续性和刚性。 我国的协商治理首先贯彻于政党之间、 人民政协的协商治理过程中， 体现着执政党与参政党围绕治国理政确立和运行的合作共治关系［21］。 中央政策已经在政党协商、 政协协商上有了根本性的指导意见， 目前各级地方组织需要加强的是从政治过程的角度推进实践创新， 提供让协商治理从 “理念的天花板” 走下来的可供操作的 “梯子”， 让制度理念与地方的治理程序相契合、 相响应。 “协商民主的根在基层”［22］， 我们倡导多党合作深度参与地方治理、 基层治理， 也是为了让政党的根基更为牢固、 履职更为踏实、 解决问题更为具体、 凝聚共识更有途径。

从政治过程的角度推进基层多党合作机制创新， 首先要让协商治理有规划、 有目的、 有步骤、有程序， 形成相应的鼓励、 促进、 考核、 追责机制。 “让说的和做的一致， 理论和政策一致， 政策和操作一致， 价值理念和行为方式一致。”［23］在制定相关配套制度时， 要 “综合考虑其普遍约束性、结构合理性、 系统完整性和实践操作性， 通过将具有普遍约束力的制度规定上升到党内法规等形式，提升制度约束力和刚性”［24］。 比如地方的政党协商，必须在议程、 规则、 保障、 反馈上形成制度性安排。 在协商的准备方面， 至少要明确提前若干天让党派成员知情明政、 有的放矢， 保障协商的参与环节。 中共中央颁发的 《中国共产党统一战线工作条例》 对统一战线工作的规定明确到了乡 （镇、街道） 一级， 而且增加了督查、 问责环节⑥， 充分体现了对基层工作的指导意义。

（三） 从源头上解决民主党派自身建设问题

近几年来， 中共中央组织党派深入开展脱贫攻坚民主监督， 其他地方层面的党派组织深入基层等的具体举措， 是助力参政党健康成长的务实途径。 同时， 地方政党协商逐步形成惯例。 “完善政党协商制度决不是搞花架子”［5］， 从形式到实质的转变是一个必然的趋势。 在这个过程中要有计划、 有目的地贯彻培养多元主体、 生态平衡的思维， 为民主党派发展提供土壤和资源， 形成党派从源头成长的良性循环。 “共产党和民主党派要长期共存， 就要以对方的存在发展为前提和条件。肝胆相照， 光有 ‘肝’ 没有 ‘胆’， 怎么 ‘相照’？”［25］要根据统战工作对象和新的社会阶层发展状况来规划地方民主党派的组织发展， 做好提前规划、 未雨绸缪。

人民政协是我国新型政党制度的平台， 也是专门的协商机构。 在党派组织比较薄弱的地区，尤其重视人民政协作为实行多党合作和政治协商制度重要政治形式和组织形式的作用发挥， 切实按照 “专门协商机构” 建设的要求， 将多党合作功能发挥与人民政协协商、 基层协商的衔接相融合。 通过政协组织， 整合党派力量， 联系党外人士， 展示制度优势。

结语

改革开放四十余年的经验告诉我们， 没有地方的探索创新， 就很难有顶层制度设计的发展完善；而没有顶层设计的指引规范， 也很难有地方的成功实践， 我国新型政党制度同样如此。 新时代要切实提升这一基本政治制度的治理效能， 改革创新是唯一路径。 创新这一制度的动力来自现实的需要， 创新的活力来自直接面对问题和矛盾的地方与基层。党的十九届四中全会以现实问题出发， 梳理中国治理的问题清单并使之转化为治理改革的任务清单，凭借中国共产党领导的集中性、 协调性、 高效性优势， 通过改革不断完善制度体系， 新型政党制度自然是其中的应有之义。 习近平总书记指出， 要 “使改革更加精准地对接发展所需、 基层所盼、 民心所向。 要吃透中央制定的重点改革方案， 同时完善落实机制， 从实际出发、 从具体问题入手， 见物见人， 什么问题突出就着重解决什么问题， 使改革落地生根”［6］108。 这对我国新型政党制度的效能提升来说也是如此。

注释：

①2018 年3 月4 日， 习近平总书记在看望参加全国政协十三届一次会议的民盟、 致公党、 无党派人士、 侨联界委员时全面论述了我国 “新型政党制度”（详见 《人民日报》2018 年 3 月 5 日）。 根据相关的文献梳理， 2018 年 3 月之前， 学界关于 “新型政党制度” 有过零星研究。 2018年3 月之后， 以此为标题的学术成果已经超过500 篇。

②具体文献综述参见周云莲： 《党的十八大以来中国新型政党制度研究述评》 （《统一战线学研究》， 2018 年第 3 期），钟彬、 周成： 《党的十九大以来我国新型政党制度研究述评》 （《理论建设》， 2020 年第 6 期）， 柳宝军： 《近年来国内学界新型政党制度研究现状与展望》（《社会主义研究》，2020 年第 5 期）。

③调查问卷的发放对象包括2017——2019 年中央社会主义学院各类党外人士培训班次； 实地调研地点有浙江台州、山东青岛、 贵州毕节等地。

④根据实地调研及相关公开资料， 多省市都有相关的举措。参见刘敏婕采： 《为新型政党制度发展探索湖南经验》，（《湘声报》， 2018 年 4 月 27 日）。

⑤建国初期， 高学历人才普遍集中在党外。 习仲勋曾在1953 年讲话中说， 大学中的共产党员不及各民主党派人士多， 甚至不及一半。 以高等学校为例， 北大、 清华、师大这三所大学中一共有310 名正教授， 其中只有9 名共产党员， 中国科学院的高级研究人员有293 人， 党员只有6 人， 也只占2.047%.参见中央统战部、 中央文献研究室编： 《习仲勋论统一战线》， 中央文献出版社2013 年版， 第 127 页。

⑥参见：《中共中央印发 〈中国共产党统一战线工作条例〉》，（《人民日报》， 2021 年 1 月 6 日第 1 版）。