城市社区应急管理联防联控机制的实践与优化路径研究

陈双双 徐金虎

（浙江安防职业技术学院,浙江 温州 325016）

近年来，城市社区在应急管理工作中的作用日益突显，能否有效开展社会各类机构和社区的工作协同，成为夯实城市社区在应急管理中构建联防联控机制的重要前提。本文在明晰社区应急管理联防联控机制要义的基础上，以城市社区为研究对象，梳理我国城市社区应急管理联防联控机制的实践现状，归纳社区常态化应急管理中存在的联防联控工作困境，为城市社区应急管理联防联控机制的进一步完善提供优化设计建议。

1 城市社区应急管理联防联控机制的基本要义

世界卫生组织在1989年首先提出“安全社区”的概念，它的要义是通过搭建一系列组织机构和确定一套工作程序，推动社区内的相关成员一起加入社区安全的建设中来[1]。中国于2006年开始采用“安全社区”的概念，并由国家安监局主抓“安全社区建设”的任务。城市社区在突发事件处置的不同阶段发挥着关键作用，如事前的应急风险研判、事中的救援行动和事后的损失情况统计等[2]。然而，在实践中也暴露出如社区应急物资不全、应急人力不够、应急管理和处置效能不高等问题，需要各级政府、各类企事业单位和社会各界民众等多方合力，形成联防联控机制去协同解决突发事件。

联防联控机制是由政府、市场和社会各类机构共同参与的协同工作模式。从涉及的区域大小角度来看，有跨省的联防联控、跨市和跨县的联防联控机制；从应用领域角度来看，最早的联防联控机制是在环保领域实施的。2003年后，其扩展到了突发公共卫生事件的应急管理上，现在已经成为我国应对各类重大突发事件时一种必要的应急管理模式。2020年，为有效应对突发公共卫生事件，国务院建立了联防联控机制，总共由32个部门机构作为成员单位，划分为医疗卫生救治、科研技术攻克、应急宣传、外事应对和后勤保障等多个工作小组，从国家到地方层面逐级推行，在城市社区应急管理中发挥了巨大作用。

2 城市社区应急管理联防联控机制的实践现状

自2020年年初至今，为有效应对突发公共卫生事件，武汉、北京等诸多人口密集的城市社区开展了应急管理联防联控机制的实战探索，总结出了多种有效措施。

2.1 成立了以基层政府为核心的联防联控领导机构

武汉市D社区形成了以各街道办事处为指挥调控中心、各城市社区为执行主力、其他机构和民众全力配合的防控领导机构，其主要职责为有序开展任务分工和行动指挥[3]。北京市平谷区建立了区级层面的突发公共卫生事件应对工作领导组和专班，下设各乡镇/街道的下级工作单位，在社区一线成立了近1 370个“战时”党小组，快速集中了政府、社会组织和民众等各方面的力量，编织成了一道强有力的社区防线和屏障。面对突如其来的突发公共卫生事件，各城市社区建立横向网格并联接着从党中央到省、市、区、街道、社区的纵向联防联控系统，逐级落实防控职责，将应急管理工作做到细处、实处。

2.2 制定了联防联控规章制度

北京市平谷区按照横向到边、纵向到底的防控总目标，陆续出台了一系列关于加强个人防护和指导社区防控工作的工作导则[4]，使防控工作有科学的准则指导，保证了社区应急管理联防联控机制的顺利实施。特别是《社区（村）预防控制工作导则》类制度，明确了城市基层社区卫生服务作用、社区成员管理、环境防治等十几个方面的应急管理内容和实施准则，让社区应急管理防控工作得以有效地开展。

2.3 形成了以党员干部为骨干的联防联控力量体系

为解决城市社区应急管理力量不强的问题，全国各地城市社区纷纷采用党员干部下基层方式，动员一批党员干部前往基层社区补充和加强到应急防控的各个关键节点和关键任务岗位，比如深圳市龙岗区3 000名党员干部下沉111个社区。除了党员干部的扩充之外，武汉市D社区还号召社区内民众、社区物业企业、其他各类民众基础生活保障企业与机构人员参与到联防联控工作中，成立了多支志愿者团队，形成了“全社会”参与社区应急管理联防联控。

2.4 组建了以大数据为支撑的联防联控保障网络

在社区应急管理过程中，各社区纷纷依托公安部门的“城市雪亮工程”“智慧社区系统”，在社区范围内进行应急管理信息收集、更新工作。特别值得一提的是，基于手机终端对社区成员的行动信息追踪，密切掌握社区成员动向，为社区应急管理联防联控的精准决策提供了有力的技术支撑[5]。基于城市移动网络基础，社区“微服务”保障体系得以组建，解决了社区民众生活难题。如天津市某社区周边的商超业主主动加入社区应急物资供给工作中，组建微信群、开展社区团购，实行分散采购集中配送，为保障社区民众的物资需求和生活需求发挥了重要的作用。

3 社区应急管理联防联控机制的运行困境

3.1 社区职能不清使社区联防联控整体效能降低

当前，城市社区主要呈现基层党委和政府主导，街道和居委会主管的自上而下的治理模式，社区社会服务职能与行政管理职能不清的问题较为突出[6]。各地城市社区不仅承担着党建、综合治理、社区矫正等多项与居民日常生活密切相关的行政服务工作，而且承担着各类安全风险隐患排查、安全防控工作。社区职能边界不明晰，导致社区志愿者和社区工作人员工作过载严重，容易造成社区工作出现为完成上级政府任务而只进行填表格、做宣传的形式主义现象，大大降低了社区居委会、社区业主委员会、社区物业等主体在联防联控工作中的效能。

3.2 制度规范不健全使社区联防联控管理方式粗放

课题组查阅了温州市C街道下辖的20余个社区的应急管理预案及相关安全防控文件，各类应急预案针对性不足，缺乏结合社区实际的细则，不利于联防联控工作的开展。一些社区工作者在社区应急管理过程中采用粗放的工作方式，比如采取锁门、封堵通道等硬管控。因为缺乏具体的操作规范指导，个别社区在应急管理中将相关主体的信息公布于众，侵犯了公民的隐私权。

3.3 多种因素叠加使社区联防联控保障力量匮乏

城市社区保障力量匮乏主要体现在应急管理人员不足与应急物资匮乏两个方面。一方面，由于思维惯性的作用，大多数社区居民将自己定位为应急管理的客体，对于社区应急管理的目标缺乏认同，进而参与积极性不足。“社区人员干、群众揣手看”的现象十分普遍，社区联防联控人员力量十分匮乏[7]。另一方面，由于社区缺乏应急物资储备及应急物资调动过程中存在时间滞后效应，很多社区无法有效应对各类突发事件。以应对突发公共卫生事件为例，很多社区工作人员缺少必要的防护口罩、防护服、护目镜、酒精等设备物资，只能冒着被感染的风险开展社区联防联控工作。

3.4 技术壁垒限制使社区联防联控信息共享受阻

我国城市社区中因为有大量的老年、儿童群体，他们信息技术运用不娴熟，导致社区应急管理人员在联防联控管理工作中信息收集、查验、传递、共享等环节面临诸多的困难。部分社区工作者由于无法快速适应不断迭代更新的新技术、新设备的发展趋势，在应急管理联防联控过程中只能借助人工力量填写表格，容易造成主观臆断等现象，无法基于数字化技术开展智慧管理。社区应急管理联防联控的关键在于跨部门的信息共享。由于社区应急管理工作涉及公安、交通、民政、卫生防疫、市场监督、物业企业等诸多部门，不同部门的数据收集规则不同，形成了“数据孤岛”，不利于社区联防联控各部门数据集成与智慧决策[8]。

4 城市社区应急管理联防联控机制的优化设计

4.1 建立以社区党委组织为核心的联防联控领导机制

要形成有效的社区联防联控机制，社区就必须能够有效地协调各部门工作。社区党委组织是社区应急管理联防联控的领导核心，要发挥政治领导和政治动员功能。建立以社区为应急管理中心，与基层政府、社区所在地医疗机构、志愿者组织、居民形成多元主体联防联控构架，规范各类主体的权力与责任[9]。基层政府在社区应急管理工作中发挥着指导和保障作用，指导社区做好社区应急管理的预案编制、政策制定等工作；社区居委会以网格化治理为基础，建设“网格+部门”的专群结合体系，形成社区应急管理联防联控专业化合力，比如以“网格+医格”为社区突发公共卫生事件应急管理提供专业指导，以“网格+警格”为社区社会安全提供秩序保障。社区业主委员会、物业公司、街道派驻的职能单位以及社会组织等各司其职，明确各方在社区应急管理中的任务职责。

4.2 完善以国家应急法规为依据的联防联控制度体系

要推动我国社区应急管理联防联控的顺利运行，必须坚持以《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规为依据，制定本社区应急管理预案等规章制度，以及社区应急管理联防联控标准化文件等，对社区预防与应急准备、风险监测与预警、应急处置与救援、善后恢复与重建等联防联控任务进行细化。

4.3 构建以社会组织为代表的联防联控弹性共同体

在社区应急管理联防联控中，政府作为应急管理的“元”治者，主要发挥顶层设计者的作用，而社区居民可以作为个体志愿者积极参与其中。要想有效提升社区应急管理效能，需要将原子化的个体组合成微型社会组织，形成整合效力。因此，可以通过社区党委组织，发动社区党员、新乡绅人士、青年党团员、退役军人、社区医生以及社区志愿者人员等，成立各类应急组织，比如公益服务类、慈善互助类、扶危济困类、文体教育类等应急组织。发挥基层政府职能部门的专业优势，对各类社区应急组织人员开展培训，从而打造一个社区党委组织、各类社会应急组织、社区民众广泛参与的弹性共同体，形成“专兼结合、联防联控、群防群治”的社区应急联防联控力量体系。

4.4 建设以政社联动为特征的联防联控资源保障机制

社区应急管理联防联控的实现离不开充分的资源保障，在全球经济不景气的大背景下，单纯依靠政府供给的资源保障机制很难满足危机时刻社区民众的需求。因此，需要建设以“政府—社会”联合行动为特征的资源保障机制。一方面突出政府应急管理的主导地位，基层政府要科学预判本地区可能面临的各类灾害事件，并测算应急储备物资的范围及数量，形成数据库；社区要基于政府应急储备物资数据库中的数据，建设社区应急物资储备中心，采购一定数量的应急物资，如指示牌、灭火器、应急包、水泵、担架等应急物品，明确应急物资配送及分发方式等，确保紧急状态时的高效分配。另一方面，鼓励居民以家庭为单位，进行适度的应急物资储备工作，按照2～4周的应急周期，做好应急物资储备，如家庭应急工具、防护装备、检测仪器等，并根据应急物资的保质期进行定期更新替换，提高家庭应急处置保障能力。

4.5 构建以全面交互为特点的联防联控智慧应急系统

在“互联网＋”时代，社区应急管理联防联控的实现需要大数据作为支撑，保障不同的应急管理层级、应急管理主体间实现信息共享、人机交互。首先，可以升级改造现有的社区突发事件报告机制和通报系统。其次，可以利用人工智能技术，完善应急“监测—预警—响应”的协同运行机制。最后，构建智慧社区应急管理系统[10]，形成全方位、多领域、立体化、全天候的城市社区应急管理网络，不断提升社区应急管理决策水平。该系统主要由应急防控、应急预案、应急保障、应急反应、指挥调度、应急善后处理六大子系统构成，每个子系统对应着社区应急联防联控各功能模块，各子系统间彼此既相互独立，又可以快速融合，系统功能结构如图1所示。

图1 智慧社区应急管理系统功能结构图[11]

5 结语

社区应急管理联防联控机制，不仅在“战时”有效的发挥着救灾作用，在“平时”也具有防灾减灾作用。通过联防联控机制建设，可以动员最广大的社区民众、最广泛的社会主体参与到应急管理活动中来，提升社区应急管理的能力；可以统筹协调社区各方资源，提高资源利用效率，减少对基层政府的过度依赖；此外，还能借此培育市民，构建“安全社区”文化，实现“平战结合”，最终提升社区防灾减灾能力，推动社区的可持续发展。