中缅能源合作的风险预判及防范对策

陈 雪

（西藏民族大学财经学院,陕西 咸阳 712082）

缅甸位于中南半岛西北部，是东南亚国家。与中国、老挝、泰国、孟加拉国、印度为邻，南临安达曼海，西南濒孟加拉湾，地缘位置重要，是中国快速进出孟加拉湾与印度洋的重要通道，也是连接中国西南地区与东南亚、南亚的重要桥梁。缅甸具有优越的能源资源禀赋，水能资源丰富，伊洛瓦底江、萨尔温江水系纵贯全国。油气资源的蕴藏量也非常大，广泛分布在缅甸的内陆及沿海地区，经济发展潜力大。中缅两国文化相通、民族相融，多年来保持着紧密关系[1]。近年来，中缅双方保持着密切的经贸合作关系，尤其在中国提出“一带一路”倡议后，中缅经贸合作迎来了更多的机遇，中缅能源合作项目的迅猛发展就是最好的证明。中缅能源合作，一方面利用中国的资金与技术帮助缅甸建设能源基础设施，将缅甸的资源优势成功转化为经济优势；另一方面也推动了中国西南地区的经济发展，将中国西南地区作为“一带一路”倡议面向东南亚、南亚地区开放的桥头堡，对推动中国西南地区经济社会发展具有深刻意义。

1 中缅能源合作的基础优势

1.1 缅甸能源禀赋优势

缅甸不仅拥有丰富的水能资源，还拥有大量的油气资源。缅甸优秀的能源禀赋是中缅开展能源合作的前提。

1.1.1 水能资源丰富

缅甸境内河流密布，主要河流有伊洛瓦底江、萨尔温江、湄公河等，淡水资源十分丰富。加之缅甸气候属于热带季风气候，年均降水量较大，山地多雨区年均降水量高达3 000～5 000 mm，同时缅甸的地形落差大，造就了丰富的水电资源。缅甸河流的水力发电潜力高达10万MW[2]。虽然缅甸拥有丰富的水能资源，但目前基础设施和开发能力有限。随着缅甸社会经济水平的不断提高，全国用电需求量不断增大，需要吸引外资来缅甸开发水能资源。

1.1.2 油气资源丰富

缅甸是东南亚国家中油气资源最丰富的国家之一。缅甸的石油储量高达6.9亿桶，天然气资源储量为2.5万亿立方米[3]。缅甸的油气资源主要分布于沿海、中部区域，这也为中缅油气管道的建设奠定了基础。根据亚洲开发银行能源评估报告，缅甸全国有104个油气开采区块，其中内陆开采区块53个，近海开采区块51个。由此可见，缅甸的油气资源十分丰富。

1.2 中缅政治互信水平不断提升

近年来，中缅政治互信水平不断提升，高层互访频繁，外交相互支持。2011年5月，时任缅甸总统吴登盛访华，两国宣布建立全面战略合作伙伴关系。2014年11月，时任缅甸总统吴登盛来华出席加强互联互通伙伴关系对话会时表示，缅甸支持“一带一路”建设[4]。2020年1月，应缅甸总统温敏邀请，中华人民共和国主席习近平对缅甸进行国事访问，会见缅甸总统温敏，两国领导人共同宣布构建中缅命运共同体。中缅政治互信水平不断提升，有利于搭建中缅政策协调平台，给中国企业吃下规避政治风险的“定心丸”。

1.3 中缅经贸关系不断升级

2020年1月，中华人民共和国主席习近平在缅甸进行国事访问期间，中缅双方签署并交换了《中华人民共和国商务部与缅甸联邦共和国商务部关于成立中缅贸易畅通工作组的谅解备忘录》，积极扩大双边贸易规模，并在妥善处理贸易摩擦方面进行了详细商讨。这一备忘录从政府层面为中缅经贸合作的可持续发展注入能量。

在双边贸易方面，根据缅甸中央统计局数据，截至2019年，中国是缅甸第一大贸易国（见表1）。2019年中缅双边贸易额达187亿美元，同比增长22.8%，其中中国对缅甸出口123.1亿美元，从缅甸进口63.9亿美元，同比分别增长16.7%和36.4%（见表2）。可以看出，自2015年至2019年，中缅双边贸易额虽然有小范围的波动，但总体是稳中增长的，中缅双边贸易关系不断加深。

表1 2015—2019年缅甸主要贸易伙伴（单位：百万美元）

表2 2015—2019年中缅双边贸易情况（单位：亿美元）

在投资方面，中资企业在缅甸的投资主要集中在油气资源勘探和开发、油气管道建设、电力能源开发、矿业资源开发等领域。截至2016年1月31日，中国对缅甸的累计投资额高达227.8亿美元，在对缅甸投资国家中排名第一，是美国、日本等国家总和的3.5倍。在工程承包方面，近年来，在缅甸市场从事承包工程的中国央企及地方企业有70多家，主要参与的项目有油气管道、光伏电站以及输变电等项目（见表3）。中资企业在缅甸的承包工程业务不断发展，2019年中资企业在缅甸新签承包工程合同额为63.07亿美元，完成营业额18.63亿美元，双方在承包工程领域的合作关系不断加深。

表3 在缅甸进行投资合作的主要中资企业

2 中缅能源合作的现状

目前，中缅能源合作的领域主要是水电合作和油气合作。

2.1 水电合作

自20世纪90年代起，中国水电企业就帮助缅甸投资修建了许多水电站（见表4），中缅双方的水电合作保持着积极发展的良好态势。2010年，全球对缅甸石油、天然气、电力以及矿产领域的总投资为271.84亿美元，其中，中国对缅甸电力领域投资就高达53.12亿美元，占全球的20%[5]。然而，2011年，密松水电站被缅甸政府叫停，缅甸水电开发尤其是中国企业投资、以送电中国为主的项目基本处于停顿状态[6]。直到当前，中缅水电合作还处于磨合阶段[7]，一些水电项目经历了种种困难后顺利建成，如水津水电站。

表4 1993—2013年中国在缅投资的水电站[8]

2.2 油气合作

中缅油气合作最早可以追溯到2005年。2005年7月，中国和缅甸签署了《中缅关于加强能源领域合作的框架协议》，双方讨论了中缅油气管道设计等方面的合作。2006年，中国政府正式批准建设中缅油气管道。2009年3月，中缅签署了《关于建设中缅原油和天然气管道的政府协议》，标志着中缅油气管道建设项目正式启动。2010年6月，中缅油气管道建设正式进入实施阶段。2013年5月，中缅油气管道全线贯通。中缅油气管道由两条管道组成，一条原油管道和一条天然气管道。原油管道全长为2 402 km，其原油年输送量为2 200万t，起点为缅甸的马德岛，终点为中国重庆。天然气管道全长为2 520 km，其天然气年输送量为120亿m3，起点为缅甸的皎漂港，终点为中国广西。中缅油气管道的成功建设与运营，一方面加快了缅甸的能源贸易进程，使缅甸实现了资源优势转化为经济优势；另一方面使我国原油进口渠道不依赖于马六甲海峡，拓宽了我国的原油进口渠道，极大地保障了我国能源供应安全。

3 中缅能源合作中存在的风险

3.1 缅甸营商环境有待优化

虽然近年来缅甸经济水平有所提升，但总体来看，经济发展速度较慢，营商环境欠佳。其具体体现在缅甸的基础设施不够完善。一国的基础设施的完善程度在很大程度上影响了其对外资的吸引力度。缅甸在全球的基础设施竞争力指数排名中位于倒数，基础设施状况不乐观。例如，缅甸通信业起步晚、发展慢，公铁路设施条件差、数量少，路网陈旧，运输成本高，通信网络业的发展状况也不乐观，存在网络慢、收费高、信号不稳定等问题。缅甸自有资金有限，没有足够的财政资金与技术进行大规模的基础设施投资与建设，在一定程度上给中缅能源合作的持续发展造成了阻碍。

3.2 企业存在外汇风险

中国与缅甸之间办理人民币结算业务较为复杂，给当地的中资企业在缅甸的投资经营活动带来了诸多不便。尽管2017年缅甸中央银行批准中国工商银行仰光分行有资格办理人民币汇款业务，企业可以将美元或缅币兑换成人民币汇回国内，但是企业并不能开立人民币账户。而且，截至2019年，在中缅电力合作项目上，缅甸有意以缅币作为结算货币支付电费，而巨额缅币不一定能及时兑换成人民币，这就给中资企业带来一定的风险。此外，缅甸的外汇管制较为严格，大额外汇兑换、借贷、支付以及转让等都需要得到缅甸央行外汇管理局的批准与认可，政府对外支付工程款项要经过复杂的审批程序，因此，付款不及时或拖欠现象时有发生。

4 应对中缅能源合作风险的策略

4.1 做好风险管控

中国政府应该建立健全区域国别风险评估与预警系统，通过开通官方微博、微信公众号等平台及时发布缅甸局势的最新动态，充分发挥国内智库等第三方机构的评估促进作用，及时为中资企业提供关于缅甸的风险评估与预警服务。中资企业在缅甸开展能源合作活动时要积极开展风险管理工作。第一，企业要做好前期调研工作，企业在赴缅甸开展能源投资活动前可以先与中国驻缅甸大使馆经商处或直接与缅甸政府部门联系，详细咨询缅甸在能源领域的投资法律及经济环境等问题，熟悉缅甸的政策法规，关注缅甸的市场状况。第二，企业还需充分考虑收汇风险、汇率变动风险。企业可以利用中国出口信用保险公司、中国进出口银行等政策性金融机构提供的信用风险保障产品以及商业担保服务来应对汇率风险。

4.2 完善基础设施建设

制约中缅能源合作的一大原因是基础设施建设水平较低，因此，中缅在“一带一路”框架下应找到利益共同点，加强双方基础设施合作，努力提升基础设施水平。中资企业可以利用国内的资金与技术优势，与缅甸加强合作，帮助其完善物流通道、电力能源基础设施，升级公路、铁路等交通设施，提高运输效率，降低运输成本，以保障能源合作的顺利进行。

4.3 积极承担社会责任

中国政府应出台企业海外投资经营活动社会责任准则，为企业提供针对性的指导，从而树立起中资企业负责任的形象，推动中资企业更好地“走出去”。企业在进入缅甸开展能源投资活动时，要严格按照缅甸外商投资法等法规开展业务，尤其要严格遵守缅甸环境保护等法律规定，依法保护生态环境，保障能源设施绿色、安全运行。国家电投集团云南国际电力投资有限公司伊江建设分公司树立了良好的榜样，该公司在缅甸的项目部建立起一套较为完善的环保体系并严格执行，保障了水电站的绿色生产与稳定运行。此外，企业应该在缅甸项目部所在区域积极履行社会责任，回馈当地居民，可以为项目所在地建学校、医院和道路，与当地居民搞好关系，和睦相处，避免各类冲突发生。

4.4 妥善处理劳工关系

中资企业要妥善处理劳工关系。首先，企业可以聘请诚实可靠、翻译能力强的当地人做翻译，一旦发生劳工纠纷，及时让翻译人员与工人进行沟通。其次，企业要及时建立起自己的工会组织，了解工人的诉求，根据实际情况进行协商，妥善处理有关问题。最后，企业要注意与当地员工的沟通方式，充分尊重与关心他们。