社区基金会治理结构及其优化策略

〔摘要〕在我国，社区基金会作为一种新型的枢纽型社区社会组织，具有社区公益资源汇聚平台和发展社区慈善信托等多重功能。稳健的治理结构是社区基金会可持续发展中实现其预期功能的基本制度配置。作为一种新的组织形态，我国社区基金会治理结构分散，需要不断优化和健全：厘清权责，理顺政府与社区基金会的关系;赋权增能，切实做实做强社区基金会理事会;明确职责，充分发挥监事会的积极作用;“让专业的人做专业的事”，加强秘书处的专业化运作。

〔关键词〕社区基金会;治理结构;组织架构;社区公益资源;基层社会治理

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2022）03-0036-11

2021年4月28日，中共中央国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中，明确提出“发展公益慈善事业”，并要求“设立社区基金会等协作载体”。2021年6月，民政部出台的《“十四五”民政事业发展规划》，进一步要求“鼓励慈善组织和慈善信托发展”，以大力推进慈善组织培育，完善内部治理机制和行业自律，提高行业公信力。在我国，社区基金会作为一种新型的枢纽型社区社会组织，具有社区公益资源汇聚平台和发展社区慈善信托等多重功能。然而，一个现实问题是，作为西方“舶来品”的社区基金会，虽然近年在我国得到了长足发展，但其作为一种新的组织形态，尤其是因资金来源多元化、项目环节众多、治理结构分散但组织权力却相对集中等显著特征对其制度的完备性提出了更高的要求。根据组织管理学的经典理论可知，以制度规章为基底的治理结构是提供组织行为规范、保障组织良序运行的重要依据。就社区基金会而言，健全的治理结构是其健康可持续发展的基础和保障。按照国际惯例，社区基金会一般是基于特定的社区服务目标，由社区居民或组织发起而成立的非营利性法人。在现行中国慈善法律制度环境下，社区基金会至少需要设置理事会、监事会和秘书处等机构，以保证法人治理结构的完整性，特别是理事会的设置直接影响到社区基金会功能的有效发挥。为此，本研究以此为切入点，着力探讨当前我国社区基金会治理结构中的理事会、监事会及秘书处等要素设置及职权现状，并提出契合我国实际的社区基金会治理结构优化策略。

一、社区基金会在我国的发展

何谓社区基金会？简言之，特指在一定地域范围内，利用本地资源、依靠本地利益相关者、提出本地解决方案的，且具有独立性、公益性的一种枢纽型社会组织。在本质上，社区基金会是一个慈善组织，是一种资金源于社区而又服务于社区的基金会形态。它是由一个社区的居民或组织为了这个社区居民的发展所创设的。通常来说，这个组织由当地捐赠者支持并且由代表个体的居民或业主组成的一个理事会进行治理，这些居民或业主为本社区的人们能生活得更好而不懈努力〔1〕。但在此需注意的是，鉴于当前我国社区基金会在登记注册时所使用名称不同的实际情况，本研究中的社区基金会是包括“社区基金会”“社区发展基金会”“社区公益基金会”等字样在内的社区基金会之总集。在某种意义上，这凸显出当前我国对社区基金会概念理解与认知的多元性。同时，这也是当前我国社区基金会发展不成熟、名称缺乏规范性的一种体现。

自2008年11月中国首家以服务社区为宗旨和使命的基金会——深圳桃源居公益事业发展基金会成立以来，短短十余年间，社区基金会在我国得到了长足发展，并在新时代的基层社会治理新格局中发挥着越来越重要的作用与功能。最新统计数据显示，截至2021年11月底，我国大陆地区已经登记注册成立社区基金会187家，覆盖全国14个省市自治区（见图1）。其中，上海、广东、江苏三省市为数较多，特别是上海、深圳两地社区基金会的数量就占到全国总量的六成以上。同时，在一些城市如上海、深圳等地的部分市辖区已完全实现了社区基金会在街镇层面的全覆盖。由此推之，社区基金会作为一种新生事物，在我国近十余年的发展过程中，日渐取得了良好的社会绩效及经济效益，显示出社会治理制度创新的先进性与优越性，得到了社会的广泛认同。特别是社区基金会作为基层政府、驻区企业、社会慈善家、普通居民等群体之间的联结纽带与平台，在转变政府职能、激发社区活力、提升社区服务、繁荣社区文化、维护社区稳定、弘扬社区志愿精神、优化社区环境、保护弱势群体、维护公共利益、促进社会和谐等方面发挥了非常重要的作用。

然而，鉴于我国社区基金会发展过程中，因发起主体的类型差异，愈发呈现出政府发起型、企业发起型、社会组织发起型、居民发起型以及混合发起型的多元化发展路径。但与此同时，在这些特色化多元发展路径中也日渐暴露出诸多问题来，如基金会目标定位模糊、筹资渠道有限、专业人才不足、社会公信力不高、整体运营能力还有待提升等，且整体层面上普遍还存在规模小、能力弱、社会影响力不足等突出问题。具体来说：一是大部分社区基金会运作中行政色彩浓厚，“独立自转”难度依然较大;二是筹资模式单一，资源“活性”不足;三是动员能力有限，且同时面临着既有社会组织竞争带来的生存危机;四是突发事件造成的社会信任危机屡见不鲜;五是部分社区基金会所开展或参与项目的后续评价及发展驱动力不足。追根究底，上述这些问题或多或少反映出一个关键的共性问题，即社区基金会的内部治理结构不健全、不完善问题突出。这就要求我们重新审视社区基金会的治理结构问题，即如何科学运用现代法人治理结构，合理引导社区基金会的组织架构建设及可持续发展。当然，这也是本研究的重点所在。

二、现代法人治理结构下的社区基金会

稳健的治理结构是社区基金会可持续发展中实现其预期功能的基本制度配置。治理結构完善与否不仅直接关系基金会发展中各相关方的利益实现程度，而且关涉组织能否更为高效地整合资源、筹集资金以及对既有资产保值增值〔2〕。理论上，社区基金会作为独立法人，应建立一套“以章程为核心，以理事会为决策机构，以秘书处为执行机构，以监事会为监事机构”的现代法人治理结构，并通过独立运作来发现社区存在的问题，进而利用其独特优势去解决这些问题。如具有开启我国基金会发展制度先河的《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》第3章第10条就规定，社区基金会应当建立以章程为核心的法人治理结构，建立健全决策机构、执行机构和监事机构。其中，理事会为决策机构;秘书处负责执行理事会决策和执行日常业务;监事会依照规定对基金会财务和会计资料进行检查，即监事机构。依此而言，健全的社区基金会治理结构应至少设置理事会、监事会和秘书处。如有条件的，还可以设立捐款人代表大会、专业委员会、专家顾问委员会、社区咨询委员会，在理事会下设项目部、募捐部、财务部等，在秘书处下设公益项目部、投资发展部、法律事务部、宣传部和研究部等。但不论如何设置，从根本上来说，理事会作为最高决策机构负责所有重要事项的决策，监事会负责对理事会和秘书处进行监督，秘书处负责实施理事会的决议和基金会的日常运作与管理。在这种意义上，社区基金会治理结构的健全与否亦是决定其能否按章程和使命工作的关键。

在此，本文主要从社区基金会理事的构成及其权利和义务、理事会及其议事规则、监事及监事会、秘书处及秘书长，以及理事会、监事会、秘书处的权责关系等方面来系统探究其现代法人治理结构（见图2）。

（一）理事、理事会及其议事规则

1.理事及其功能。理事，本意为“治事，处理事务”。汉代王充在《论衡·程材》中指出：“文吏、儒生皆有所志，然而儒生务忠良，文吏趋理事。”现代意义上的理事，更多的是一种职官名，特指代表公司、团体执行事务、行使权力的人。社区基金会的理事，即指代表社区基金会这一组织执行事务、行使权力的人。

关于社区基金会的理事构成，一般由发起人、捐赠人、社会知名人士、专业人士及业务主管部门推荐人员等组成。除此以外，最重要的是应积极吸纳社区利益相关方的参与，如居民代表、社区工作者、社区能人、社区社会组织负责人及辖区单位如街道办事处、物业服务企业、社区企业推荐的代表人员等。由此推知，理事会的构成既要从社区基金会的资源、专业及高效运作等方面考量，也要积极吸纳本社区各方面力量的深度参与，以切实保障社区的公共利益。如2021年9月28日，上海市出台的《上海市慈善条例》就明确规定：“本市支持设立社区基金会……社区基金会理事会成员由捐赠人、发起人，以及基层群众性自治组织、社区居民、社区单位、社区社会组织和乡镇、街道的代表组成。”〔3〕

放眼世界，发展得比较好的社区基金会，如美国的硅谷社区基金会当前筹款总额超过千亿美元，重要经验之一是各理事充分发挥相应的作用与功能。一般来说，社区基金会的理事主要有三大作用或功能。首先，理事要承担理事会的议事决策功能。其次，理事要在日常活动中当义工，这是社区基金会和其他基金会的一大明显不同之处。因为社区基金会是本地的，它要参与到社区的活动中去。实践中，有一部分社区基金会理事就是社区里的一些民间领袖或社区能人，所以他们要参与到其所生活的社区活动中去。最后，理事应承担捐款募集的责任。社区基金会一般对理事的要求比较高，理事的责任也很大。以深圳南山区蛇口社区基金会为例，其第一届的七个理事在第二届选举当中有四个自动退出了，第二届理事会选出的七个理事不到半年又有两个自动辞职了，其原因在于他们觉得自己承担不了其职责①。由此可知，对社区基金会成立及其可持续发展来说，理事不仅仅是一种职务，更是一种责任。在实际操作中，理事的选取往往具有一定的标准。以北京市思诚社区公益基金会为例，当选理事主要有三大标准：一是居住地或工作地在街道辖区范围内，二是具备申报项目或筹集资金的社会网络资源，三是热心社区公益。再如，上海市徐汇区龙华社区基金会理事的当选主要依据以下四个标准：具有完全民事行为能力;热心基金会所从事的公益事业;能够尽职尽责，保障捐赠财产的使用符合捐赠人的意愿和基金会的公益目的，保障基金会财产的安全及保值增值;廉洁奉公，办事公道。由上可知，理事的构成及其社会资本对社区基金会的发展具有重要作用。

2.理事会及其职权。在实际运作中，理事会作为基金会的最高决策机构，通常是由理事长、秘书长和理事组成。一般情况下，理事会成员均为基金会的领导层，但他们并不参与基金会的实际管理和运营，其与执行层（基金会专职人员）是相互分离的，对执行层起着支配作用。也就是说，理事会成员一般不在基金会执行层的其他部门任职（或承担责任），以免职责不清，影响组织运行效率。这在很大程度上保持了社区基金会理事会的相对独立性和自主性。（①参见深圳市南山区蛇口社区基金会理事周为民的公开演讲：《野花一片·自由生長——蛇口社区基金会的实践与思考》，https：//www.sohu.com/a/331746768_99904059。）关于理事会的职权。根据《基金会管理条例》，理事会的职权包括制定和修改章程、人员任免、审定内部管理制度和决定其他重大事项，在组织内部具有举足轻重的作用。通常情况下，在理事会未产生之前，第一届理事一般由捐赠人、发起人提名并协商确定（构成未来的理事会），后续理事换届选举则由理事会、主要捐赠人共同提名并组织换届会议，再经理事会表决通过。在实践中，不同的社区基金会往往会根据其目标使命定位，在《基金会管理条例》指导下，结合自身特色设定理事会职权。以成都市武侯社区发展基金会为例，其职权主要涉及以下十个方面：制定、修改章程;选举、罢免理事长、副理事长、秘书长;决定重大业务活动计划，包括资金的募集管理和使用计划;年度收支预算及决算审定;制定内部管理制度;决定设立办事机构、分支机构、代表机构;决定由秘书长提名的副秘书长和各机构主要负责人的聘任;听取、审议秘书长的工作报告，检查秘书长的工作;决定基金会的分立、合并或终止;决定其他重大事项。

关于理事会的职位设置及理事长的职权。一般情况下，社区基金会理事会的职位设置与理事会的职能密切相关。理事会职位设置的重点在于保证理事会对社区基金会的领导力，通常设置两大基本职位，即理事长和副理事长，其他职位可依据基金会实际发展需要和特色而设立。在实际运作中，理事会作为社区基金会的决策机构，一般由理事长、理事和秘书长组成。其中，理事长作为理事会的发起人，通常是由理事会在既有理事中选举产生，其同时也是本基金会的法定代表人。一般来说，理事长的主要职权涉及以下四个方面：定期召集并主持理事会会议，并检查理事会决议的落实情况;对基金会战略规划、年度计划、财务报告、章程等重大事项进行审议和审批;代表基金会签署重要文件;理事会赋予的其他职权。（①桃源居公益事业发展基金会由深圳桃源居集团发起，于2008年11月18日经民政部批准成立，是我国第一家也是唯一一家在民政部登记注册成立的社区基金会（其他社区基金会都是在各省登记注册的）。然而，鉴于桃源居公益事业发展基金会成立之初定位是培育社会组织的，且经过近十来年的发展，已经在全国各地培育了一批社区基金会，如重庆与天津的桃源居社区基金会、深圳市光明新区凤凰社区基金会、北京市思诚社区公益基金会等，基本完成了计划的使命。同时，考虑到当初注册地在北京以及未来转型发展的需要，该基金会已于2020年3月24日注销，但其在我国基层社会治理领域所开创的诸多先河仍具有时代意义。参见原珂，潘劲舟.企业主导型社区基金会特征及其参与基层治理优势〔J〕.团结，2021，（5）.）在实践中，鉴于我国社区样态的多元性和社区基金会的多类型发展，不同类型的社区基金会在理事会机构设置和权责行使方面也略有差异。如以社区基金会整体发展程度较高的深圳市为例，在政府发起型（如深圳市宝安区燕川社区基金会等）、居民发起型（如深圳市南山区蛇口社区基金会等）、企业发起型（如深圳市桃源居公益事业发展基金会、深圳市坪山区坑梓社区基金会等）及混合发起型（如深圳市光明区凤凰社区基金会、深圳市坪山区坪山社区基金会等）社区基金会的理事会机构设置上就各有特色。具体来说，如凤凰社区基金会主要由政府出面寻求社会贤达组成理事会。当成立理事会后，政府即退出社区基金会内部管理，保持理事会的独立性并将其作为最高决策机构。同时，在理事会下设项目部、募捐部及财务部等，并在理事中增设副理事长以加强领导和组织能力。又如，蛇口社区基金会以捐赠人代表大会为最高权力机构，由其产生理事会并赋权理事会成员分别负责秘书处、法务、捐款募集、项目及规则、社团联络与活动、信息与网络以及财务等工作，从而使得基金会通过理事分工负责制充实了理事的专业能力，进而大大提升了组织能力和活力。再如，桃源居社区源于企业地产投资建设，故其较早就形成了桃源社区发展基金会（简称“小桃基金会”）和桃源居公益事业发展基金会①（简称“大桃基金会”）两大基金会并存的格局。前者即“小桃基金会”专注于本社区，后者即“大桃基金会”则着眼全国，二者通过桃源居社区公益中心联结，并统一于社区治理体系。在此格局下，“小桃基金会”理事会由“大桃基金会”理事会指导成立，并接受其领导与监督〔4〕。由上可知，在实际运作中，社区基金会理事会因产生方式的差异而在其职权行使方面也呈现出一定的差异性。因此，实践中社区基金会理事会的设置应结合实际，因地制宜。

3.理事会议事规则。有理事会就需要有议事规则。通常，社区基金会都会制定明确的理事会议事规则，主要包括总则、理事会及其组成、会议的召集与出席、议题与议程、发言和表决、回避原则等。在此，结合当前我国社区基金会发展实际，在理事会议事规则中应坚持以下三个方面的原则。

一是民主协商原则。通常来说，社区基金会具有规范的治理结构，如广泛吸纳驻社区企业、社区意见领袖等参与理事会，并接受社区内所有人群的监督，有广泛的代表性。例如，深圳桃源居就成立了社区理事会，通过社区党委、居民委员会、社区工作站、业主委员会、社区公益中心和桃源居企业六方联席会议制度审议和决定社区公益项目，从而实现理事会和基金会对社区公共事务治理的民主参与。其具体运行机制为：社区理事会作为社区最高决策机构，上述六大主体各有一票投票权，共同确定社区公共问题，共同审议决定社会组织提交的年度项目计划。各方可投赞成、反对和弃权票，至少3票赞成才可以通过，所有平票情况均交由党委统一决策，由此形成了以社区党委为核心的“一核多元”的社区服务决策机制。

二是与捐赠者协商原则。一方面，在项目决策与执行中，应在民主协商的原则下加强与捐赠者的沟通与交流。例如，善款的使用要尊重捐赠者的意愿，项目执行中要为捐赠者搭建展示其形象的平台，并邀请捐赠者参与项目决策过程等，让捐赠者充分了解善款去向。另一方面，注重与捐赠者协商，从而有效将个人捐赠者的贡献聚集到一起，形成更大的影响力。例如，社区基金会可以通过将捐赠者聚到一起而形成更大规模的生产力组织，并将资金拨付给他们，这样做比把资金分配给很多单个组织更有效率。此外，出于对当地需求和机遇的特别关注，与捐赠者进行良好的沟通交流，还将会使社区基金会助力捐赠人在其投资项目上取得最大利益的同时，持续改善所有社区居民的生活质量。特别是在危机时期，这些基金会还可以成为一种特别的资源，捐赠者和其他机构可以利用基金会对于本地的了解来指导他们的投资，使资金流向更为需要的地方。

三是居民参与原则。社区基金会的理事会结构应深具弹性与民主特质，除了政府、企业部门加入外，也应广纳社区民众加入决策层级，以适时回应正在浮现与改变的社区需求，而非墨守成规。这就要求社区基金会的治理机制不能行政化，必须让居民成为社区基金会的主人，发挥其主体作用，不管是党代表、人大代表、政协委员还是社区精英、普通民众，都要以不同居民身份参加进来。更进一步说，只要得到居民身份的认同就可以参加进来并发挥作用。这就要求在理事会议及决策程序上，要注重引入社区居民参与决策的机制。如在项目遴选过程中，社区居民要有发言权，可以充分发表意见，决定最终资助哪个项目。在此，需注意的是，应明确要求不能由公职人员在社区基金会充当高层决策角色，以保证社区基金会的独立性和民间性。如实践中，深圳蛇口社区基金会通常采用罗伯特议事规则（平衡、多数、辩论、集体意志等）和理事会轮值主席制度来调动理事和社区居民参与的积极性，并取得了良好成效。

（二）监事会及其作用

监事，又称“监察人”，在现代企业法人治理中，通常是指公司中常设的监察机关的成员，负责监察公司的财务情况、公司高级管理人员的职务执行情况，以及其他由公司章程规定的监察职责。按照国际惯例，由监事组成的监督机构被称为监事会，是现代公司治理中必备的法定的监督机关。监事通常由股东代表和职工代表组成，且不得兼任董事或经理。在我国，法人治理结构下的社区基金会通常也采用这一治理结构。一般情况下，社区基金会都会设立监事会，至少由1名监事长和2名监事组成。本质上，监事会是社区基金会的监督机构，负责监督财务制度的落实情况，并委托有资质的会计师事务所对基金会财务进行年终审计，其结果要在理事会上公布。原则上，监事任期与理事任期相同，期满可以连任。

在實践中，关于监事的产生和罢免，一般遵循三种方式：一是监事由主要捐赠人、业务主管单位分别选派，二是登记管理机关根据工作需要选派，三是监事的变更依照其产生程序来进行。但不论何种方式产生，监事的职责都不应因其所隶属“上家”的不同而在业务上有所差异。通常情况下，社区基金会监事的权利和义务主要有：监事依照章程规定的程序检查基金会财务和会计资料，监督理事会遵守法律和章程的情况;监事列席理事会会议，有权向理事会提出质询和建议，并应当向登记管理机关、业务主管单位以及税务、会计主管部门反映情况;监事应当遵守有关法律法规和基金会章程，忠实履行职责。

（三）秘书处及其功能

秘书处是社区基金会的执行机构，如秘书处可以受理事长的委托发出会议通知，按照理事会决策具体开展基金会日常工作，等等。在实践中，鉴于社区基金会兼有社区和基金会的双重属性，在各类基金会中属于综合实力较高的一类，因此对秘书处从业人员的要求也比较高。他们不仅要有基金会行业的专业素养，还要掌握社区工作的方法和技巧，这就需要一支专业的团队来运作。一般情况下，一个规模较大的社区基金会秘书处往往会有3～4名专职工作人员。原则上，社区基金会秘书处下面至少设有办公室、财务部、项目部三个主要部门。具体来说，办公室的主要职责是负责制定该基金会的年度工作计划、半年工作计划，负责编制该基金会年度工作大事记;管理该基金会各类文件、档案，负责该基金会的年检;负责该基金会的人事管理。财务部的主要职责为清算各类财务报表，负责年度审计、专项审计;制定和组织实施年度资金募集计划;负责各类项目的资金管理、拨付和绩效审计。项目部的主要职责是整理各类项目的申报、组织评审、监督项目实施情况，负责本基金会的志愿者管理以及组织与兄弟基金会的对口交流和项目合作。另外，在一些规模比较大的社区基金会中，其秘书处下面或许还会有义工队伍和各种工作小组，如募集小组、项目活动小组、社团社区小组等。

通常，秘书处设秘书长一名，并由秘书长统领秘书处工作。但在此需注意的是，实践中一些社区基金会在成立理事会的时候，是没有秘书处的。这样，理事会本身就是秘书处，既是理事又做秘书长工作。如深圳南山区蛇口社区基金会直到2015年基金会注册成立后，才聘请了一名专职的秘书处人员。所以，在刚开始的时候，理事会所承担的责任特别大，理事、监事成员全部是不授薪的，秘书处专职工作人员是授薪的。

三、优化我国社区基金会治理结构的主要进路

由上文可知，社区基金会治理结构的健全与否，是决定其能否稳健发展的关键所在。若要保障社区基金会治理结构的稳健及其可持续发展，在实际运作中需要处理好其与政府部门之间的关系，进一步做实做强社区基金会理事会，充分发挥监事会的积极作用，加强秘书处的专业化运作。

（一）厘清权责，理顺政府与社区基金会的关系

实践证明，强大的行政驱动使中国走出了一条与西方社区基金会发展完全不同的路径，但这一路径是较为契合中国社会治理结构实际的〔5〕。对此，我们应看到其积极价值，而非一味地指责与批评。本质上，社区基金会作为一种新生事物，在我国特有的政治社会制度下，绝大多数社区基金会的发展和运作都必须置于与政府的关系中才能获得更为现实的理解，同时这也是理解社区基金会本土化逻辑的重要窗口。

在实践中，鉴于当前我国政府发起型社区基金会占绝大多数，基层政府（街道）往往是这些社区基金会的主要出资方，或由其动员社会单位捐赠，故社区基金会在具体运作中对政府的依赖性很大。特别是在初始阶段，社区基金会普遍能力较弱，各级政府往往会在各类资源衔接方面给予协助，从而助力这一新生组织快速成长。约翰逊〔6〕、韦茜〔7〕等人研究发现，政府资助能够通过传递社会组织声誉和具有竞争力的信号而撬动更多社会资源。在这种意义上，对政府而言，或许一条更好的路径是，今后政府应将社区基金会纳入城市经济和社会发展总体规划以及社区建设发展规划之中，从加强和完善城乡社区治理、在发展中保障和改善民生的全局谋划中，来开展社区基金会的培育发展工作，才能避免为了完成社区基金会建设指标而忽略所在社区、县市的经济和社会发展基础，避免部分社区基金会仅仅维持在“有名无实”的状态。在此，以政府资助为例，其关键在于要建立起竞争性的行业生态以彻底转变以往“一视同仁”的资助方式。如根据社区基金会发展状况，以项目奖励、人才奖励等分配型工具来确定获得政府资助的等级，特别是注意最低档次的政府资助额度应不足以支撑社区基金会的运作，以此来促进社区基金会筹集社区慈善资源、提供社区公共服务以增加服务收入、提高内部管理能力等，进而实现“优胜劣汰”。而要实现上述目的的一个前提是，基层政府必须理顺其与社区基金会的关系，应充分放权于社区基金会，在保证基金会运作层面基本的自主性之时，尽可能地在条件允许的情况下招聘专业人员来运作。

（二）赋权增能，进一步做实做强社区基金会理事会

理事会作为社区基金会的最高决策机构，应充分发挥其功效。如黄家亮等人认为，社区基金会最终成败的核心在于其理事会是否能够充分发挥作用〔8〕。对于当前我国整体上还处于起步成长期的社区基金会而言，增强其发展的最好方式就是加强其知识能力及行动资源〔9〕，即为社区基金会可持续发展赋权增能。这就进一步要求切实做实做强社区基金会理事会。诸多研究表明，在当前我国社会组织整体“造血”能力不足的现实情况下，系统化的赋能能够促进社会组织快速成长〔10〕。在实践中，当前各地方政府对社区基金会的赋能培育体现在多个方面，如通过协助建立以理事会为核心的内部治理结构来增强其内部治理能力，通过为社区基金会搭建交流平台、为从业人员提供培训来提高社区基金会的专业服务能力。但是，根据马克思主义的经典理论，内因是根据，外因是条件，内因通过外因起作用。因此，社区基金会的长效发展不能仅仅依赖于政府，而更需自身能力建设的提升。故在此主要从社区基金会理事会自身建设与能力提升方面展开论述。

首先，明确理事会的权责关系，做到“有权必有责”。理事会作为社区基金会的决策机构，依法行使章程规定的职权，在基金会发展中具有关键地位。有学者指出，“理事会提供了一个机会来发展一个协调化活动的稳定的、集体性结构，通过这一结构，相互依赖性得以控制”〔11〕。换言之，理事会应做到“权责一致”。特別是在实际运作中，理事会作为社区基金会的领导层，其在享有所有事项决策权之时也应尽最大能力履行其职责，特别是动员理事会成员积极主动宣传介绍本基金会并为其衔接各种社会资源。有研究发现，理事会成员的表现与社区基金会的善款募集有正相关关系，专业化运作的社区基金会比一般的社区基金会在善款募集能力和资金满足社区需要能力方面更为优秀〔12〕。这就在很大程度上要求理事会产生时要广泛动员、民主选举，以充分吸纳既有公益精神又有广泛社会资源的民众参与，而并非仅通过政府部门指派或者建议的方式产生。

其次，优化理事会成员结构，充分发挥其积极作用。一般来说，理事会成员的构成应尽可能地涉及各行业的精英，以形成较为丰富的社会资源。一方面，根据资源依赖理论，社区基金会的理事成员应尽可能多样化，可由地方政府官员、街道社区领导者、企业负责人、社会组织负责人、金融财务人员、法律专业人员、居民代表等组成，由此扩大社区基金会的社会协作网络，为社区基金会链接到不同的社会资源奠定基础。这就要求进一步优化理事会成员在知识背景、年龄分布、从事行业及社会资本等方面的结构。另一方面，优化理事会结构，还能够增强组织抗风险的能力。以当前我国占绝对地位的政府发起型社区基金会的发展为例，尽管政府背景的理事会成员对社区基金会在成立之初及其前期运作中提供了有力支持，但其并不利于组织自主性的可持续发展和抵抗风险的能力提升。特别是在新冠肺炎疫情的严重影响下，诸多地方政府财政收入都出现了紧张状况，这对以政府背景为理事会主要成员的社区基金会之发展带来了很大的困难，如政府直接购买服务规模缩小、政府间接资金与资源支持削减甚至没有等①。当然，这也从侧面反映了一个问题，即鉴于理事会成员产生方式及话语主导权等限制，当前社区基金会中非政府背景理事会成员的作用还未得到充分发挥，对此未来应尽可能地调动这些成员的各种社会资源。在此，需注意三个问题：一是严格控制社区基金会中政府背景的理事会成员比例。当然，这也是调整与引导政府培育或扶持社区基金会发展行为的关键。二是极力避免社区基金会治理中外部治理代替内部治理的问题。因为在我国行政驱动模式下的社区基金会运作中，很容易出现外部治理代替内部治理的倾向。三是尽量避免理事会成员的“虚位”现象。尽管实践中绝大多数社区基金会都成立了理事会，成员构成也都具有多元化特征，但令人遗憾的是，诸多现有的理事会成员并未能发挥其作用，而更多的是象征性地出席理事会。为此，今后还需进一步优化治理结构的有效性，以充分发挥理事会及其成员的积极作用。（

①其实，当前我国绝大多数以政府为主导而发起的社区基金会，其理事会成员的产生主要有两种方式：“街道推荐”产生和“选举”产生。有研究对某市社区基金会的调查结果显示，该市社区基金会理事会成员由“街道推荐”产生的占65.22%，且这种由政府推荐的理事会成员多数来自出资企业的负责人，或是街道社区人员。这些人员属于在政府主导下的被动参与，缺少对社区基金会的内在参与热情。与此同时，这也造成理事会成员的广泛性和代表性不足，也就难以为社区基金会的实际发展带来更多可持续的资源。因此，要通过转变社区基金会理事会成员的产生方式，通过选举产生真正对社区建设有热情，且对社区基金会有一定了解的理事会成员，这样才能最大限度地调动理事会成员的积极性，为社区基金会的持续发展带来源源不断的资源。）最后，规范理事会会议制度。制度的功能在于解决不确定性。健康有序的理事会及其合规治理是保证基金会实现其公益使命的前提，而合规治理的前提则是每年按照规定召开理事会会议，以保证理事参与到社区基金会的治理中。实践中，理事会应严格按照社区基金会成立章程规定，每年必须保证召开若干场关于制度制定、发展决策及项目资助等方面的理事会会议，并对重要事项进行表决。例如，按照章程，理事会决议的投票通过一般有比例要求，在出席人次、投票比例等方面都有严格要求，这些均是构成基金会决策机制的重要因素。

（三）明确职责，充分发挥监事会的积极作用

监事会作为社区基金会现代法人治理结构的必要组成部分，应在不断加强自身建设的同时，积极围绕基金会愿景使命发挥源头参与、过程维护和监督的重要作用。在实践中，监事会应从以下两方面持续加强自身建设。一方面，准确定位，到位不越位。监事会履职的基本原则是既要积极履职又不得干涉理事会业务的正常运转，因此在实际中应找准定位，做到适度、恰当。这就要求监事会应坚决维护理事会在基金会治理中的核心地位，避免监事会对理事会工作的过多干预而影响理事会的工作效率。另一方面，不斷提升自身能力建设。具体来说，一是加强监事会队伍建设。在实际运行中，监事会的监督应以财务监督为主、业务监督为辅，以合法性监督为主、妥当性监督为辅。二是深化完善监事履职的自我监督和自我评价。如监事连续两次未能出席，也不委托其他监事出席监事会会议，视为不能履行职责，理事会应当予以撤换。三要加强监事培训，提高监事履职能力。如积极组织监事参加行业自律机构的常规培训;邀请知名学者讲授当前经济社会发展形势与社会组织创新发展的课题，使监事能够更准确地理解经济社会发展的总体形势、监管方面的新情况，提高履职能力。此外，还可以探索建立联席会议制度。联席会议制度可以将监事会与各个相关机构的非正式沟通固定下来，形成具有约束力的规范性意见，保障监事会的履职得到更广泛的支持。总之，上述加强监事会自身建设的目的在于力争实现其对基金会的全方位、动态化的参与和监督。

（四）“让专业的人做专业的事”：加强秘书处的专业化运作

在实践中，鉴于社区基金会作为独立法人机构的本质属性，其必须依法依规坚持独立地、专业化地运作，建立起规范的运行机制和管理规范，尤其是要建设筹资、财务和项目管理等方面的专业团队，确保基金会运作的规模、可持续性和规范性。而这些不仅涉及社区基金会专业人才的建设问题，而且都与秘书处的日常工作密切相关。从根本上来说，“让专业的人做专业的事”，这样才会取得事半功倍之效。如前文所述，相较于一般性的社区社会组织，社区基金会的运作是一项专业性极强的工作，故应“让专业的人做专业的事”。第一，要加强秘书处的专业化运作。唐有财等人通过对某市社区基金会整体发展情况的实地调研，认为该市社区基金会秘书处的整体能力非常弱，主要体现在高度兼职化、授权不足以及内驱力弱等方面。其实，在很大程度上，当前全国社区基金会的秘书处发展及其能力建设都存在类似问题，这也有力回应了诸多研究中所指出的，“当前我国社区基金会在法人治理结构建设方面还很不够完善，日常工作较大程度上依附于主要发起单位”〔13〕。在实际运作中，不少社区基金会的秘书长是由发起单位人员兼任的。对此，必须让社区基金会进行实体化运作，配备专职秘书长处理各种社会事务，进行组织网络关系的构建，使组织日常运作走向专业化。第二，要加强对秘书长及其秘书处工作人员的业务能力培训。社区基金会具有利用社区资源为社区服务的天然属性，其管理和工作人员通常对社区具有一份特殊的情感，能够扎根于社区，那么活跃在社区的专业社工必然具有先天优势，对其要充分利用。换言之，倘若能在社区里充分发挥现有专业社工的作用，让这些专业的人来做社区服务工作，将会极大提升基金会秘书处的工作能力，或许还将有效缓解社区基金会人力缺乏的问题。

〔参考文献〕

〔1〕原珂，许亚敏，刘凤.英美社区基金会的发展及其启示〔J〕.社会主义研究，2016，（6）.

〔2〕〔13〕唐有财，王小彦，权淑娟.社区基金会的本土实践逻辑、治理结构及其潜在张力〔J〕.社会建设，2019，（1）.

〔3〕上海市人民代表大会常务委员会.上海市慈善条例〔EB/OL〕.https：//xw.qq.com/cmsid/20210930A06AYM00.

〔4〕王杰秀等.社区基金会发展的国际经验与中国本土实践〔M〕.北京：中国社会出版社，2018：118-119.

〔5〕原珂.城市社区治理理论与实践〔M〕.北京：中国建筑工业出版社，中国城市出版社，2020：176.

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〔7〕Wei Qian. From Direct Involvement to Indirect Control？ A Multilevel Analysis of Factors Influencing Chinese Foundations Capacity for Resource Mobilization〔J〕. Voluntas：International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，2020（31）：762–778.

〔8〕黄家亮，南方，袁振龙.我国社区基金会发展中的问题与对策〔J〕.社会治理，2019，（12）.

〔9〕付建军，高奇琦.政府职能转型与社会组织培育：政治嵌入与个案经验的双重路径〔J〕.理论与现代化，2012，（2）.

〔10〕崔正，王勇，魏中龙.政府购买服务与社会组织发展的互动关系研究〔J〕.中国行政管理，2012，（8）.

〔11〕陈华.吸纳与合作：非政府组织与中国社会管理〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2011：113-114.

〔12〕Guo Chao，Willam A. Brown. Community Foundation Performance：Bridging Community Resources and Needs〔J〕. Nonprofit & Voluntary Sector Quarterly，2006（02）：267-287.

【责任编辑：朱凤霞】

〔基金项目〕国家社科基金项目“社区基金会在基层社会治理新格局中的作用研究”（20CSH091）;对外经济贸易大学优秀青年学者资助项目（21YQ20）

〔作者简介〕原珂，对外经济贸易大学国家对外开放研究院副教授，深圳大学城市治理研究院研究员，博士，北京 100029。