全过程人民民主在城市社区治理中的探索

〔摘要〕全过程人民民主是中国共产党团结带领人民实现的伟大创造，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，在城市社区有着最生动的治理实践。在系统梳理城市社区治理的发展历程，特别是聚焦新时代城市社区治理现状基础上，从理念契合、制度接榫、可操作的民主行为机制三个角度揭示全过程人民民主在城市社区治理中的结构性要素，并以上海社区基金会为例“还原”全过程人民民主在城市社区治理中的实践样态，为全过程人民民主研究提供新的微观分析视角。

〔关键词〕全过程人民民主;社区治理;社区基金会

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2022）03-0047-12

2021年11月11日，党的十九届六中会全通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，要“发展全过程人民民主，保证人民当家作主”〔1〕，为我国社会主义民主政治建设新征程指明了方向。全过程人民民主是以习近平同志为核心的党中央将马克思主义人民民主思想与中国政治发展道路相结合，将中华民族优秀传统文化进行创造性转化与创新性发展的重要理论成果，是中国特色社会主义政治发展道路的经验总结，是以人民为中心的人民民主理论体系〔2〕的发展，是中国特色社会主义政治制度体系发展的必然结果，开创了人类民主政治文明的新形态。因此，深入研究全过程人民民主无论是在构建中国特色社会主义人民民主理论方面，还是在推进中国特色社会主义现代化实践方面，都具有深远的意义。

一、问题、理论与方法

（一）既有研究及问题的提出

“全过程人民民主”的概念自提出以来，就引发了国内学者的热烈讨论。相关文献从思想理论渊源、理论基础、历史演进、发展机理、本质内涵、特征优势、制度支撑、价值意涵、实践路径等方面进行了探讨。刘九勇揭示了全过程人民民主传统政治文化的思想渊源〔3〕;王晓丽、张振卿〔4〕、秦德君〔5〕等学者从马克思主义关于民主的相关论述中揭示其理论基础。许耀桐以宏大的历史视野及中西比较探讨了全过程人民民主的发展进程〔6〕;李应瑞则从中国共产党发展百年历程中探寻其历史演进〔7〕。张明军〔8〕、桑玉成〔9〕等精练地概括出全过程人民民主“全主体协商协同”“全过程参与”“全覆盖制度体系”等突出特征。张爱军〔10〕、刘军、李洋〔11〕提出全过程人民民主要不断健全党内民主制度，夯实人民代表大会制度的基础性作用。陈家刚、曲政〔12〕、蒯正明〔13〕等从我国社会主义民主政治、国家治理现代化、中华民族伟大复兴、人类政治文明的角度深入分析了全过程人民民主的价值意涵。实践路径方面，汪仲启以上海虹桥街道的实践详细还原了城市基层治理贯彻全过程人民民主的实践过程〔14〕，王江伟以“幸福微实事”为案例分析了全过程人民民主的实践形态〔15〕，唐玉以浙江“为民办实事”提炼出全过程人民民主在基层的实践路径与地方经验〔16〕等。

可以看出，學界已经在制度、结构层面对全过程人民民主进行了深入的探讨，从宏观上为“全过程人民民主”理念与实践发展提供了重要的理论支撑，但是立足于经验材料、对全过程人民民主在基层的实践样态进行研究的成果还比较少。事实上，“全过程人民民主”理念的提出恰恰是习近平总书记从城市社区实践中“管中窥豹、以点见面”〔17〕对中国式民主做出的科学概括，在基层有着最广泛的生动实践〔18〕。无论是从理论上还是从实践上看，城市社区都是践行“全过程人民民主”理念的理想场域。因此，从城市社区治理实践出发，基于经验材料的研究不仅可以彰显“全过程人民民主”理念的实践属性，有助于凸显全过程人民民主的显著特征与独特优势，更可以为“基层”视角下推动中国特色社会主义民主政治理论的本土建构提供一个可行的思路。

（二）理论框架、研究对象与研究方法

政治学的研究传统在于任何政治思考都根植于制度分析和设计。根据新制度主义的范式，一方面，制度受到共享的理念、价值或者习惯的影响，而这些理念、价值也成为制度的一部分。即有怎样的理念就会有怎样的制度，制度实践并改变着理念。另一方面，制度形塑了行动者的观念与偏好，规范、界定着行动者行为框架，而行动者通过与制度的互动推动制度的变迁。基于此，本文首先从制度主义分析出发，搭建“理念—制度—行为”的理论框架，探寻全过程人民民主在城市社区治理实践中的结构性要素，即城市社区治理支撑全过程人民民主运转的关键要素及环节。

结构侧重于抽象，过程侧重于解释。〔19〕除了静态的、结构性的制度主义分析，还需要通过对具有典型意义的动态实践过程进行全景式扫描，才可真实地再现全过程人民民主的实践机制。并且，城市社区治理的研究正在实现由“权力/权利政治”向“生活政治”的回归，力图从真实的、具体的生活世界揭示政治运作的实践逻辑。因此，除了从理论方面剖析全过程人民民主在城市社区治理中的结构性要素，文章还将以上海市社区基金会为组织载体，以个案研究的形式，从过程性的角度“还原”全过程人民民主在城市社区中的实践场景，力图为全过程人民民主的实践研究提供崭新的微观视角。

在我国，社区基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以整合社会资源、动员多元广泛参与、推动社区健康及公益发展为目的，按照《基金会管理条例》规定成立的非营利性法人。在众多组织形态中选择社区基金会为研究对象，主要基于以下原因。首先，社区基金会具有独特的组织属性：既是社区社会组织，也是基金会，还是公益组织。一方面，与一般公益组织、基金会不同，社区基金会凭借发挥扎根社区、链接多元资源的优势，提供多元化公共物品与公共服务，满足居民多元化需求，缓解了行政负担;另一方面，与一般社区社会组织不同，社区基金会的基金会及公益组织的属性，使其可以依靠基金运作保持一定的“独立性”，避免“行政消解自治”的困境，并通过资助其他社区社会组织，促进社区自治，在构建社区共同体方面具有突出意义。其次，与西方社区基金会的制度蕴含不同，我国社区基金会的产生与发展在中国特色社会主义进入新时代，党和国家的治理理念发生重大转变的关键时期。党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，擘画了“党—政府—市场—社会”多元协同互动的新型治理体制蓝图。在此制度环境下，从中央到部分省、市，都从政策层面推动社区基金会的发展。目前，我国已有近200家社区基金会，广泛分布于上海、深圳、广州、北京、南京、成都等城市。同时，社区治理面临资源不足、参与不足等问题，亟须新型社区社会组织予以支持与引导，社区基金会凭借其资金、本土资源与专业能力优势，回应了社会需求。为此，我国社区基金会是党政主导驱动与社会力量推动双重作用的结果，其跨部门合作治理机制已经将党委领导、政府负责、社会协同等要素都纳入其中〔20〕。可以说，社区基金会参与社区治理并与社区治理主体互动的过程，俨然是城市社区治理过程的缩影。最后，社区基金会搭建多元治理主体协商平台、建立多元协同治理机制、精准满足居民需求、促进社区共同体形成，与全过程人民民主的理念及实践路径有着内在契合。因此，以社区基金会为切口展现全过程人民民主在社区治理中的实践路径，在理论上与实践上都具备一定可行性。

在众多社区基金会当中，上海社区基金会起步早、数量多，发展速度快且发展趋势稳定，具有较为典型的研究意义。因此，本文所引用的资料主要来自笔者于2018年5月—2019年4月对上海市的五家社区基金会进行的实地调研获得的第一手调研资料，文中均做了匿名处理。由于我国社区基金會发展现实状况以及受制于调研的“进场性”问题，所选案例均为“政府主导型”社区基金会，实为文章缺憾。除此之外，上海市社会组织服务平台公开的年报、官方媒体报道以及官方网站、微信公众号、微博等互联网信息为本文主要辅助资料。

二、全过程人民民主在城市社区治理中的结构性要素

全过程人民民主的特征在于“全”，它不仅覆盖政治、经济、文化、社会、生态五大领域，还具备包括选举、协商、决策、管理、监督在内的完整民主链条。全过程人民民主之所以“全”，根源在于以人民为中心的价值立场，核心在于以完整的制度程序为支撑，关键在于可操作的民主运行机制，这些要素都内嵌于城市社区治理之中。

（一）理念契合

全过程人民民主的本质属性是人民性，体现在我国发展社会主义民主过程中，一直践行以人民为中心的思想〔21〕，而我国城市社区治理亦是遵循着“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，与全过程人民民主有着本质的契合，具体体现在人民主体的整体性、关系的协同性以及目标的具体性。

1.整体性：共同体的理念追求

全过程人民民主以人民为中心的价值首先体现为主体的整体性，与城市社区治理对共同体的追求有着内在一致性。与西方民主将民主主体还原为“原子人”的个体主义逻辑不同，我国自古以来就遵循“修身”与“齐家”“治国”“平天下”层层递进的关联主义①逻辑：既强调个人的道德属性（“修身”是起点），也强调“公共”属性（“平天下”是目的），目标在实现共同体价值（“天下之天下也”）。近代以降，“阶级”概念打破了传统的血缘、地缘连带，但又以“人民”概念重新构建起个人与集体的关联，在注重对个体权利保障的同时也坚决捍卫作为集体人民的公共利益与整体利益。与之相适应的，我国传统社会结构一直以“乡土中国”为底色，充满着共同体的脉脉温情。在当代社区治理过程中，将个体利益与社区公共利益联结在一起的关联主义的逻辑无处不在，我国社区治理发展也在不断致力于增强社区向心力，构建“治理共同体”以达成社区善治。

2.协同性：多元善治的价值追求

全过程人民民主以人民为中心的价值具有关系协同的属性。与西方建立在个人主义基础上的权力分立、国家与社会分离的制度逻辑不同，全过程人民民主以人民为中心的价值理念导向的是多元主体协同共治的制度逻辑，因为要确保充分满足人民错综复杂的需求，只有多元主体协同共治才可以取得系统性效果。在城市社区治理中，面对日益复杂的治理环境及居民多元化、个性化的利益诉求，仅靠政府“单打独斗”难以应对，需要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，通过发挥基层党组织的引领作用，促进政府—企业—社会—居民多方协作，方能形成推动基层善治的强大合力。因此，全过程人民民主与城市基层治理都以多元协同为价值追求。

3.具体性：精细化的目标指向

全过程人民民主以人民为中心的价值立场最后还要落实到满足具体的人民需求上。习近平总书记强调：“我们要继续推进全过程人民民主建设……具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”〔22〕回顾我国城市社区治理发展的历史进程，党和国家一直将最广大人民的根本利益及人民的实际需要放在首位。我国的社区建设因单位制解体后国家为解决城市居民福利问题而产生，社区管理在不断满足人民群众日益增长的物质文化需求中发展。中国特色社会主义进入新时代，为满足人民日益增长的美好生活需要，习近平总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”的要求，界定了社区治理精细化的目标指向。可以说，精细化治理是实现“以人民为中心”的现代化治理的必由之路〔23〕，社区善治基础上的“人民城市”是全过程人民民主的内在需要。（①“关联主义”的概念由刘建军提出，其含义为，基于中华文化基因的一种将小我与大我联结在一起的整体主义的制度安排。参见刘建军：《社区中国》，天津人民出版社，2020年版，第47页。）

（二）制度接榫

我国全过程人民民主以完整的制度程序为支撑，而城市社区正是基层党组织锻造战斗力、发挥引领作用的重要阵地，是人民民主制度体系上下协同的关键环节，更是基层群众自治制度的实践创新场域。

1.核心：社区党建的引领作用

全过程人民民主之所以是高质量的民主，根本原因是坚持中国共产党的领导〔24〕，基层党组织则充分发挥了战斗堡垒的作用：一方面，通过发挥党建引领作用搭建多方合作平台，将社区内的企业、社会组织引入社区中来，增强与居民的联系，为满足居民更精细化的需求提供更丰富的治理资源;另一方面，通过为居民提供服务链接、资源链接〔25〕，激发人民自我管理的内生动力，提升人民群众自我服务的能力，在满足居民需求的同时促进基层群众自治健康发展，推动全过程人民民主的发展。

2.基础：人民代表大会制度的基层接口

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，“是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”〔26〕。在具体的治理过程中，城市社区虽然未设置人民代表大会机构，但全国人大代表选举不断提高基层代表的比例〔27〕，各地也在积极探索建立人大代表与基层社区的联络制度与联系平台。在立法工作中，全国人大法工委在全国范围内设立了基层立法联系点，自下而上地征集居民的意见建议。截至2021年10月，基层立法联系点征求基层群众意见建议7800余条，2200余条被不同程度采纳吸收，1300余条被直接反映在法律条文之中。〔28〕扎根基层，不仅提升了人民代表大会的代表性，有效动员了广大群众积极参与，保证了人民当家作主权利的履行，推动了全过程人民民主的完善与发展。

3.关键：基层群众自治制度的创新发展

基层群众自治制度是我国基本政治制度，是确保人民当家作主制度体系中的基础环节，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，是全过程人民民主的重要制度保障。城市社区居民自治源于新中国成立初期国家组织动员群众及群众自发实现自我管理与自我服务的实践。改革开放以来，我国社区居民自治在群众主体作用与国家主导作用有机统一下探索出一条独特的民主自治之路，实现了从“基层选举”“基层协商”再到全过程民主的转向，体现了全过程人民民主中协商民主与选举民主相统一的特点以及“全过程”的制度优势。

（三）可操作的民主行为机制

习近平总书记指出，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。〔29〕在社区治理中主要体现为以动员、回应、协商与责任为核心的可操作的民主行为机制。

1.动员机制与民主选举

民主选举是全过程人民民主在社区实践的首要环节。早在20世纪90年代，随着社区建设的推进，居委会干部就以情感动员的方式，以党员先锋模范作用唤起居民的共情，以日常积累的人情关系及“给面子”的话语，推动社区居委会直选在全国如火如荼地开展起来。随着国家进一步释放社会空间以及住房商品化推进，在维护个人“房权”利益的驱动下，以青年人、白领为主体的“业主”群体，通过由业主选举形成的业主委员会，积极参与到社区治理过程当中。业主选举一方面拓宽了民主选举在社区的实践广度，让居民更加了解与接受“选举”这一民主范式，训练了居民参与选举的能力。另一方面，业主委员会选举往往背靠居委会的组织资源与社会资源，从而促进基于情感与利益这两种不同动员机制的选举相得益彰、相互促进，体现了全过程人民民主的“覆盖面积广”的特征，推动全过程人民民主的民主选举环节在城市基层落地，切实保障了人民当家作主的权利。

2.回应机制与民主决策

从人民实际需求出发，建立对人民诉求的回应机制，是全过程人民民主将价值转向操作层面的关键环节，是民主决策的前提与保障。目前，我国城市社区通过探索引入座谈会、听证会等形式，为居民搭建表达诉求及参与社区公共事务管理的平台，推动了决策民主化。另外，基层党政机关纷纷利用互联网、大数据等信息技术，为精准识别人民利益提供技术支撑。

3.协商机制与民主协商

全过程人民民主是选举民主与协商民主的统一。目前，社区治理中涌现的居民大会、协商议事会、民主恳谈会、座谈会等形式，都是协商机制在社区的具体实践。层出不穷、各具特色的社区协商路径不仅推动了民主协商制度化、规范化与程序化，还拓展了协商空间。比如，北京市的“小院议事厅”让社区协商共治的机制在胡同里扎根;江苏省淮安市的“凉亭协商”为群众广泛参与、各抒己见提供了新平台;云南省曲靖市的“院坝协商”，真正实现了“议题与谁有关就请谁来协商、哪里有利于问题解决就在哪里协商”。

4.责任机制与民主管理、民主监督

与西方民主只具备选举程序（政治授权环节）而缺失政治问责环节不同，我国全过程人民民主内含的责任机制，既包含民主管理的责任机制，也包含民主监督的问责机制。

从民主管理的责任机制来看，主要强调权利个体对社会、国家的责任，即社会各方面都要有效参与到国家政治生活当中。近年来基层政府大力扶持社区社会组织的发展，为社会组织参与社区公共产品供给及公共事务管理提供了良好的制度环境。同时，共同富裕的目标激励以及国家出台的相关税收优惠政策促使我国企业更加重视社会责任建设，越来越多的企业积极参与到社区治理中。不同的治理主体各负其责，各履其职，共同为社区善治贡献力量，形成了新的社区治理形态。从民主监督的问责机制来看，全过程人民民主强调多元主体既要监督决策前的协商过程，也要监督决策执行过程及效果。目前，社区治理中广泛采用了评议会、监督合议会等形式，动员居民对涉及社区公共利益的事项进行全过程监督;通过建立第三方专业监督体系与居民群众民主监督相结合的综合评价体系，实现居民对提供公共服务的各行为主体进行全方位、全过程监督。

综上所述，契合的观念、接榫的制度与可操作的民主运作机制构成了全过程人民民主在城市社区治理中实践的结构性要素。但是，结构性的分析并不能等同于日常政治生活实践，还需要更微观与细致的过程性考察。

三、全过程人民民主在城市社区治理中的实践样态：以上海社区基金会为例

社区基金会凭借其独特的组织属性、在地化优势、专业能力以及在促进社区治理发展方面发挥的重要作用，推动了全过程人民民主的价值理念在社区的落地，丰富了全过程人民民主在社區实践的路径。以上海市的五家社区基金会参与社区治理的实践为切口，可以部分展现全过程人民民主在社区治理中的实践样态。

（一）张扬全过程人民民主的价值理念

1.以公益价值孕育社区共同体理念，体现民主整体性

全过程人民民主“以人民为中心”理念的逻辑起点是基于关联主义的共同体理念。但是，改革开放以来，随着城市化进程的推进与单位制的解体，个人权利被充分释放的同时也带来基于“成本—收益”理性计算的行为逻辑，在社区治理中表现为居民对公共事务的参与冷漠及围绕个人利益此起彼伏的矛盾冲突，凸显了公共精神的缺失及对共同体理念的淡化。那么，如何在既保证个人利益的同时又促进公共利益的形成并再造社区共同体，体现民主的整体性呢？

首先，社区基金会通过“动钱袋子”的方法，构建个人利益与公共利益的关联，促使治理主体发现其关联利益，将基于个人利益的被动参与转化为基于公共利益的主动参与。所谓“动钱袋子”是指社区基金会通过动员居民、企业等治理主体为社区捐赠资金，将个人资产、企业盈利转化为可用于社区的“公共资产”。资产性质的转变也在潜移默化地促使治理主体由注重私人利益向追求公共利益转变。同时，社区基金会赋予捐赠者决定资金去向、监督资金使用的神圣权利，将捐赠者私有财产使用权转变为社区基金的分配权，从而带来责任的“光热效应”，促使捐赠者关注社区发展并主动参与到社区公共事务决策、管理与监督过程当中，促进公共利益的达成。与单向地向企业“要资源”“拉赞助”不同，社区基金会采用“用资源换基金”“用服务换基金”的方法，从企业的角度出发，通过公益项目为企业塑造社会形象，潜在地提高企业知名度。同时按照国家相关规定，满足企业减税的“私利”。通过合作建立信任并积累社会资本之后，社区基金会再动员企业参与到社区治理中，实现与社区资源共享，逐步将企业“私利”升华为社区“公益”。捐赠者基于信任交付私有财产于社区基金会，社区基金会基于公益将基金反馈于社区，如此循环，构建了基于公益的社区共同体。

其次，社区基金会将传统慈善观念转变为现代公益理念，将“我的事”转变为“我们的事”，促进了社区共同体发育。与慈善不同，公益是一种现代理念，公益行为是基于对个体权利的尊重（而不是同情）出发的、意在通过基于公共利益的互助合作重塑整体社会关系的行为，从而培育共同体意识。长期以来，我国热心的捐赠者遵循的是“救大灾、救大难”的慈善行为逻辑，即只有在发生重大灾害的时候才会激发慈善意愿并付诸慈善行为。但是，这种“远距离”“输出型”慈善并不能及时解决困难人群在日常生活中面临的问题。并且，捐赠者无法对善款去向进行长期跟踪，不能充分履行法律授予的知情权与监督权，因此无法获得实在的参与感与获得感。与之不同，社区基金会的基金“取之于社区”，居民、企业、单位在“家门口”“楼门口”就可以随时为社区基金会捐款，而不是只有在大灾大难时才付诸行动;基金“用之于社区”，善款可以及时帮助社区困难群众，而近距离的投入让捐赠者可以直接决定、追踪、监督钱款去向，把抽象的公益理念转化为切身的感受，体会到善款带来的社会效应，感受到个人善举对社区公益的意义，从而对社区产生浓厚的认同感、归属感，形成共同体的意识。

最后，社区基金会遵循“受助者助人”的理念，激活了受助者内在的主体性，将其由社区“弱势旁观者”转变为积极行动者，拓展了参与主体范围，体现了全过程人民民主主体“全”的价值内涵。以往社区慈善遵循的是“你需要什么我就给予什么”的逻辑，受助者则抱有“我穷我该要的”〔30〕的心态。这种逻辑实际上剥夺了受助者的主体权利，削弱了其参与意愿。社区基金会通过提供受助者参与社区的途径，给予弱势群体以平等参与社区事务管理的机会，唤醒其主体性，将正向获得帮助的行为转化为逆向服务社区公共利益的行动。比如，黄浦区W社区基金会基于受助者助人的理念，打造了“声音传递爱2.0”项目。项目由爱心人士、爱心企业对“新上海人”（主要为外来务工人员）贫困家庭子女进行资助与帮扶，但项目实施主体却是这些被資助的孩子。孩子与社区基金会干事一起诵读社区正能量故事及国学经典文章，然后录制成音频，通过线上平台进行传播，让社区乃至全社会都关注这一群体。项目不仅为爱心人士搭建了资助平台，还为受资助的孩子提供了在社区大舞台上发光发热的机会，激励他们奋发图强。

综上所述，社区基金会培育各个治理主体基于公益价值的积极参与，将“个体私利”转变为全过程人民民主的“共同体”理念，使捐助者与受助者都可以充分履行民主权利，体现了全过程人民民主的整体性及主体“全”的优势。

2.塑造共治理念，彰显民主协同性

全过程人民民主主体“全”不仅体现为主体广泛，还体现为主体之间协同共治的关系。但是，社区治理过程中基层党政机关往往身兼多重角色，不仅承担过重的治理风险，还挤占其他主体参与的机会、资源与途径，导致其他主体参与社区公共事务管理的内生动力不足，而各行为主体基于个体利益呈现“单打独斗”的治理状态。目前，上海市的社区基金会多为街道注入注册基金或按比例予以支持，通过街道办的“官方资助”撬动社会资源，为更多企事业单位、社会组织资源进入社区提供了便利的途径。比如，徐汇区L社区基金会由L街道办事处出资，并邀请辖区内H大学的T教授担任理事长，在T教授的牵头下，基金会邀请了众多行业知名基金会及专家学者献计献策。随后，基金会还挖掘出了辖区内更多教育资源（如辖区内的小学和大学）、专业社会组织、医学院、福利院、社区内商家或小型企业，搭建了其与社区工作者合作交流的平台，助力社区共建共治共享格局的形成。社区基金会也通过不同的社区项目运作，搭建了多方治理平台。

3.以人民需求为中心，落实民主具体性

以人民为中心，满足人民日益增长的美好生活需要是全过程人民民主的出发点与落脚点。以往的社区治理过程中，由于居民委员会承担过重的“行政职能”以及社区社会组织对行政力量的依附，使得居民多元诉求无处表达，个性化需求无法得到精准的满足，无法达到全过程人民民主对精细化治理的要求。社区基金会凭借其在地化以及专业化优势，可以精准捕捉多元化、个性化的居民需求，并做到快速回应。比如，J工业区社区公益基金会在进行年度项目设计前需要开展为期半年的大调研，对社区需求、社区资源进行全盘摸底。为了将服务覆盖到工业园区，基金会还与工业园区管委会对接，开展了为期半年的企业调研。除此之外，基金会还邀请专业社会组织进行陪伴式培育，为需求调研提供专业指导。除了社区调研，社区基金会还会主动与区域化党建平台、“三会”平台进行对接，采用开放空间技术等新的沟通技术来听取社区各方意见与建议，充分了解社区的真实需求。

另外，为了更好地服务社区，社区基金会近年来已经普遍开启转型，在立足于传统的“六助”等慈善救助事业的基础上，积极向资源媒介和协作载体的崭新角色靠拢〔31〕，承担了更多的治理职能，彰显了在社区治理中的主体地位，以满足居民需求来落实全过程人民民主要求。

（二）强化全过程人民民主的基层领导核心

党的领导是发展全过程人民民主的根本保证。在社区治理实践中，基层党组织通过多种途径将党建工作嵌入社区基金会事务当中，社区基金会也积极寻求与基层党组织的合作，实现“党建+社区基金会”的双重嵌入，夯实了全过程人民民主的基层领导核心。一方面，上海市社区基金会需要在年检年报、等级评估等各个环节同步开展党的工作，“党建工作”已成为社区基金会年检的重要指标。党建嵌入社区基金会的管理确保了社区基金会的正确发展方向，促使其积极与基层党组织建立联系，更好地服务群众。另一方面，基层党组织以“给资源、给政策、给项目”等切实可行的举措推动社区基金会发展，而社区基金会也积极响应党的领导，充分发挥专业组织优势，弥补基层党组织建设方面的不足。比如，在基层区域化党建中，已经广泛铺开并比较成熟的模式有“党建+市场”“党建+社会（组织）”“党建+区域”等，但是缺乏“党建+平台”的模式。社区基金会作为社区资源的“蓄水池”以及多方协商平台，与基层党组织进行有效联动就可以更好地实现社区资源整合与平台对接，充分发挥两者优势，从而强化基层党组织的领导作用。比如，J工业区社区公益基金会指出，基金会在开展活动时会主动邀请社区党组织、群团组织参与。久而久之，社区党支部以及妇联等群团组织也会主动寻求与社区基金会合作，两者在“党建”话语下协同开展社区活动，不仅更好地满足社区需求，也起到了良好的政治宣传及社会动员作用，更好地体现基层党组织的引领作用。

（三）拓展全过程人民民主的实践路径

1.议题引领创新动员机制

要充分发挥全过程人民民主主体“全”的优势，需要特定机制动员主体参与。既往的动员以基层党政机关为主体，要么通过利益驱动，以“送服务”等方式解决居民的“个人困扰”（personal trouble），要么通过“人情”“面子”进行情感动员。这两种动员方式虽然有效但并非致力于公共议题的解决，最终会导致“送完服务”“情感消退”之后参与冷漠的问题。但是，基于“公共议题”（public issue）的解决可以源源不断地激发居民参与活力，因为公共议题既与每一个居民息息相关，又是大多数人面临的公共问题，并只能通过集体行动解决。目前，社区基金会着力聚焦“养老”“育儿”“文明养宠”“垃圾分类”“特殊人群关爱”“街区景观重塑”等公共议题，引领各主体将关注点由个人利益转向公共利益，激发社区治理主体参与，将动员机制由个人利益驱动转向公共利益驱动。

比如，浦东新区Y社区基金会的品牌项目“少年志”通过宣传“服务教育”理念、聚焦青少年教育的公共议题，吸引多元社会力量参与。青少年教育问题看似只是个别家庭或者个别青少年的问题，但实际上与社区治理密切相关——如果社区内存在大量“街头少年”，那么社区秩序得不到保障，对每一个业主来说，个人最直接的利益（如房价）也会受到损失。因此，“少年志”项目通过开展社区青少年服务活动，引导青少年主动关注社区与社会问题，培养其社会责任感。在此过程中，项目还吸引了多元主体的主动参与：上海市多所院校主动寻求与Y社区基金会达成合作关系，越来越多的企业慕名为“少年志”项目捐资捐物，越来越多的社区居民、社区青年关注并参与到项目当中，媒体也竞相报道“少年志”，实现了企业、社会、居民等多方的有效动员。

2.多元资源形成快速回应机制

与科层制层层审批、逐级办理的运作方式不同，社区基金会的资金来源多样，在项目运作时较为灵活，不仅可以对居民需求进行快速响应，还提高了服务效率，节省了时间成本。比如，徐汇区L社区基金会秘书长指出，只要按照相关规定，基金会将项目活动主题向街道报备就可灵活支配资金，在开展项目活动时还能得到街道的大力支持。

与一般的自治组织、社会组织不同，社区基金会主要角色定位不仅是“社区服务者”，更是“资源链接者”。在精准识别居民需求基础上，社区基金会通过寻找爱心企业提供资金资助，帮助群众自治组织寻找专业的社会组织资源进行项目运作，同时帮助具备条件的专业社会组织嵌入社区治理中，用专业力量满足居民个性化需求。比如，浦东新区Y社区基金会在开展社区调研时发现社区内有不少患有阿尔茨海默病的老人缺乏照顾及关爱，但街道最初并没有将这一群体作為重点工作对象。因此，Y社区基金会主动寻求爱心企业的资助，联合发起“传家宝生命记忆——关爱中国阿尔茨海默病”项目，并通过项目制的形式选用专业社会组织为项目执行方。项目用参与式影像记录和口述史的方式，为社区有需要的高龄长者家庭采集家庭的年代记忆和人生故事，为每个老人制作人生故事书、拍摄生活短片，并刻成光碟赠送给老人的家庭，给逐渐失去记忆的高龄老人留下珍贵回忆。社区基金会通过“传家宝”项目为患有阿尔茨海默病的老人及其家庭送上温暖，消除患病老人和家属的“病耻感”，让老人们感受到社区的温暖与活力，满足了这一特殊群体的个性化需求。

3.内外治理完善协商机制

社区基金会不仅在理念上提倡主体协同，也在实践中践行并推动了民主协商的发展。

一方面，社区基金会就内部事务决策进行民主协商。从规范性层面上看，目前上海市社区基金会都依照相关法律法规建立了理事会—秘书处—监事会的完整治理结构，三个机构权责分明，共同致力于基金会的发展。从实际操作上看，社区基金会中理事成员均基于街道实际情况通过民主形式选聘。来自不同专业领域、具有不同社会身份的理事基于自身行业、职业以及个人经验，为社区基金会决策带来充分的信息，围绕社区基金会内部事务及业务进行充分讨论，促进基金会做出科学、审慎的决策。

另一方面，社区基金会在社区治理中围绕社区重大公共议题，为基层党政机关、社区社会组织、驻区企业单位、居民搭建协商民主平台，促使各主体通过理性思考、平等协商、平和沟通，达成共识并形成决策。比如，浦东新区L社区基金会的江畔沙龙项目就是根据社区代表大会委员提交的提案及社区调研成果筛选出公共议题，邀请社区居民代表、居委会干部、驻区企业代表、专家学者、公众媒体共同探讨解决方案。目前，该项目已经就社区摊贩管理、公共空间管理、物业管理、社区医疗、社区营造和公共艺术等主题进行研讨并有效解决了相关治理难题。通过对公共议题的讨论，不仅增进了多元主体的沟通，更是以协商方式解决社区治理问题的“样本”与典范，推动了协商民主在日常治理中的实践，对民众来说更是很好的“民主实验”与民主教育。

4.“参与式项目制”推进责任机制

全过程人民民主离不开责任观念的引领与责任机制的建设〔32〕，既需要培育公众主动参与到相关民主环节中的负责任的观念，也需要建设包括公开透明的决策过程以及运作、监督的机制。社区基金会实施的项目化运作，提供了将治理主体纳入项目设计、项目运作、项目监督过程之中的“参与式项目制”运作机制，其既包括纵向自下而上的项目提出机制，即以群众提出的需求为项目立项标准，还包括横向的内外联结机制，即通过项目塑造有效的互动机制，让更多的治理主体参与到项目当中，从而提高治理主体参与的积极性、主动性，形成负责任的理念。

目前，社区基金会的项目主要分为资助型及运作型，前者由基金会发包给专业社会组织或社区企业运作，后者则是社区基金会自行运作。以浦东新区Y社区基金会的2018年“Y·一日捐”资助型项目运作为例。4月，Y社区基金会发布公告并在微信群、居委会、捐赠人数据库、诚信数据库中招募大众评审。5月，社区基金会召开项目说明会，邀请通过资格审查和背景审查的社会组织参加，让社会组织了解基金会的项目需求及申请过程。7月，基金会邀请理事代表、专家学者进行第一轮书面评审，从所有项目中筛选出部分项目进入答辩会。在书面评审之后，社区基金会举办大众评审说明会，对大众评审进行评审议程、评审规则、审议方法的培训。为了引导居民做出公正、公平的决策，基金会还会对居民进行项目重点的介绍，并详细解释每项评审指标的意义。7月底，基金会举办大型现场项目评审，评审会往往定在双休日，可以吸引更多居民参与。2018年，基金会共邀请包括党政机关干部、大学教师、企业代表的专家评审5人，以及主要为捐赠代表的大众评审30人。评审会上，社会组织进行项目陈述，每一位大众评审与专家都可以针对项目对社会组织负责人进行提问，由其予以正面解答。最后，大众评审与专家评审会共同对项目进行评分，按专家评审平均分×70%+大众评审平均分×30%计算分值，以项目最终分值从高到低的顺序确定项目入选资格。整个评审会不仅接受旁听，还通过微博进行在线直播，保证过程透明公开及结果公正。

除了项目决策环节，社区基金会在项目进程中也会邀请居民、企业及相关利益主体献计献策，保证多元主体主动参与。以运作性项目为例，浦东新区L社区公益基金会采用“参与式讨论”的方法，推动四个居民区、商户老板、学校代表等利益相关方及大学专家教授共同完成了社区“微更新”，并打造成长期的品牌项目。项目结束后，社区基金会不仅邀请街道、居委会、居民参与评估，还通过发放问卷等形式了解项目的真实效果，对评估结果进行公示。

通过“参与式项目制”，社区基金会为多元主体提供了参与社区治理的平台，动员多元主体参与到决策、管理、监督等各个治理环节中，通过责任行为驱动全过程人民民主价值理念的落实，为全过程人民民主增添了新的社区治理经验。

四、结论与讨论

理论与实践证明，全过程人民民主与城市社区治理共享以人民为中心的价值理念，均以完整的制度体系为支撑，并以可操作的民主机制为路径，相互促进、同向协行。城市社区为全过程人民民主体现其制度优势提供了最广阔的舞台，而全过程人民民主的发展推动了社区善治的实现。以社区基金会为载体的城市社区治理创新在不断践行“全过程人民民主”理念的同时，为全过程人民民主注入了新的活力，彰显了其开放性与实践性。当然，目前全过程人民民主在城市社区治理实践过程中仍有不少问题需要关注并深入探讨。比如，如何建立作为全过程人民民主載体的全国人民代表大会制度与基层群众自治制度的连接机制，从而更大程度上发挥“全过程人民民主”的优势？“全过程人民民主”的理念如何助力破解城市基层治理中的治理行政化难题？目前，“全过程人民民主”更多地被放在政治层面来讨论，但当习近平总书记提出“人民美好生活”的命题，就将我国政治发展带入“生活政治”的范式中。那么，如何将全过程人民民主真正融入百姓生活当中？以上问题还需要进一步进行理论与实践的探索。

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【责任编辑：朱凤霞】

〔基金项目〕国家社科基金项目“新领域新业态党建难题及其破解路径研究”（21BDJ035）;上海市哲学社会科学规划青年课题“新时代党领导下的协同型社会组织治理机制研究——以上海为例”（2020EDS004）;北京中医药大学马克思主义学院“学科建设专项”课题“习近平关于基层党组织建设的重要论述研究”（2021-XKZX-09）

〔作者简介〕李小雨，北京中医药大学马克思主义学院讲师，北京大学访问学者，博士，北京 102488。