民族地区因灾返贫风险防范与应急管理能力提升

董银红 张惠敏

(中南民族大学 管理学院/数字化发展与治理研究中心，湖北 武汉 430074)

一、问题的提出

中国始终把民族地区和少数民族群众作为脱贫攻坚的重点区域、重点群体，从财政、金融等方面，予以倾斜支持。8年脱贫攻坚战期间，对民族8省区投入了近3000亿元，占全国45%。整合财政涉农资金方面，8省区占全国的39%。目前，少数民族的贫困群众全部脱贫，包括28个人口较少民族，全部实现了整体脱贫。习近平总书记在中共十九届六中全会上宣布，中国已全面建成小康社会。贯彻全会精神，推进全面小康，必须巩固脱贫攻坚成果，重点关注规模性返贫问题。

规模性返贫，指的是短时间内一定规模人口的集中返贫，原因主要可以归结为因灾返贫、因病返贫、因残返贫等。其中因灾返贫往往是导致某地区规模性返贫的主要原因。中央农办副主任、国家乡村振兴局局长王正谱表示，脱贫攻坚战全面胜利以后，面临的首要问题就是防止返贫，“要坚决守住不发生规模性返贫的底线”[1]。

民族地区因灾规模性返贫风险高。大部分民族地区经济基础较为薄弱，且以第一产业为主；地形地势复杂，自然灾害频发；卫生医疗资源不足，公共卫生事件抵御能力弱；一般属于老少边穷地区，各类安全事故的潜在威胁依然存在。这些因素对于民族地区经济社会的破坏性极大，少数民族群众在各种灾害影响下，可能面临农作物颗粒无收的情况，发生规模性返贫的风险很大。个别地区灾年返贫率高达30%，给保护脱贫攻坚战全面胜利果实带来了严峻挑战。因此，要继续强化对民族地区的倾斜支持，以坚守不发生规模性返贫底线基础。

中国应急管理能力的提升，能有效降低因自然灾害带来的人身和财产损失。近年来，尽管严重程度相似的自然灾害频发，如台风、地震、极端自然天气引发的次生灾害等，但与历史同期相比，各类损失却有明显下降。以2020年西南民族地区洪涝灾害为例，与近5年同期均值相比，受灾人次、因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量和直接经济损失降低20%。其中固然有科学技术进步的作用，但总体可以归结为应急管理能力的提升。提升应急管理能力，减少灾害损失，降低民族地区因灾规模性返贫的风险，被实践证明是有效的风险防范措施。

笔者将针对民族地区因灾规模性返贫风险高的问题，从应急管理能力提升的角度提出防范规模性返贫风险的解决方案，希望能为巩固脱贫攻坚战的胜利成果提供有效支持。

二、文献综述

返贫发生率与自然灾害之间的正向关系已得到学术界的普遍认同[2-3]。返贫问题是自然、经济、社会、文化和历史等多种因素综合作用的结果，其中自然灾害是返贫系统的核心因素，它对返贫的影响是多层面的，集显性与隐性、平和与暴力于一体。大型灾害往往导致直接的人员伤亡和财产损失，表现为强烈的冲击和破坏；而中小灾害则通常表现为年复一年的重复发生，对返贫发生率起着渐进的、持续的作用。自然灾害的发生在导致受灾地区的脆弱性的同时，也在提高着该区的返贫发生率。但是，学术界关于如何通过提升民族地区的应急管理能力，降低各类灾害带来的损失，从而防范因灾规模性返贫的风险，还缺乏系统性的深入研究。本文从因灾返贫风险演进机理、民族地区因灾返贫对策、基于因灾返贫的应急管理能力三个维度进行文献综述。

(一)因灾返贫风险演进机理

“脱贫攻坚”“因灾返贫”“民族地区”等词均具有明显的中国特色。在以 “因灾致贫(poverty caused by disaster)”作为关键词进行搜索时，较少发现与主题相关的英文文献。因此，在针对民族地区因灾返贫解决方案进行文献搜集工作时，重点收集国内的中文文献。

国内学者认为，返贫是指已脱贫农户收入低于贫困标准线的现象。对因灾返贫的风险演进，黄海棠等人将其分为风险辨识、强度评估及风险评价等环节[4]。多位学者分析了灾区自然环境、社会经济、自救能力和社会救助体系等主要风险因素。中国地域广大、幅员辽阔，地形外貌复杂，气候类型多样，更有经济发展所带来的环境破坏加剧生态的脆弱性，具有难以预见、影响范围广和破坏性大的特点，这类自然灾害极易成为返贫的导火索。地区社会经济系统是因灾返贫问题的承担者，灾害破坏力强弱和当地社会经济系统发达程度共同决定了地区灾后恢复情况，在同等程度的灾害破坏下，健康发达的社会经济系统能极大地强化灾区灾害承受能力，一定程度上减小破坏[5]。

灾区群众防灾意识的强弱、文化水平的高低也在很大程度上限制着灾前防御和灾后救援帮扶工作的开展，制约着救灾的黄金时间和进度[6]。因灾返贫的风险大小与社会救助体系及时有效的救济相关，社会救助系统扶贫开发、生活救助和灾害救助环节的开展，能有效控制“因灾返贫”的规模[7]。

(二)民族地区因灾返贫对策

学者在研究“因灾返贫”的解决方案时，按照主要针对的群体，分为主要经济来源受灾害影响大的民族地区脱贫农牧民，以及灾害频发的地区脱贫居民。而解决方案的设计主要分为以下几个方面：第一，加强对脱贫人口受灾后的关注，建立档案，强化预警管理；第二，将脱贫人口异地搬迁，远离灾害频发的地区；第三，加强农业保险的作用，分担贫困农户的因灾损失；第四，完善社会保障机制和灾害救助机制，对受灾严重的脱贫人口进行兜底保护。解决因灾返贫问题，需要系统地安排灾害预防、救援和重建工作，最大限度减少灾害所带来的损失和破坏。

灾前预防方面，李程伟认为，完善民族地区应急预案体系是灾后重建和恢复的重要前提；在学习和借鉴国外应急预案建设方法时，取其精华，并相应发挥相关国际组织的作用[8]。核灾行动的及时开展为以后的灾时救援工作提供了数据支撑，在掌握客观真实损失情况的前提下，相关人员才能为下一步救援工作找到合适的方式方法[9]。考虑到“因灾返贫”的特殊性，灾害重建阶段要重点关注教育救助、残疾救助和心理救助等方面，同时培育增强该地区群众的抗灾能力。

(三)基于因灾返贫的应急管理能力提升

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。应急管理能力的本质是国家根据拥有的应急管理资源，合理配置与有效使用这些资源的能力。

因灾返贫地区应急管理的成效是该地区应急管理能力的具体体现，相关应急管理由该地区发挥应急管理能力来承担具体的预警、救援重建工作。实现及时有效的因灾返贫应急管理，首先要有强大的应急管理能力；以此为依托，对灾害予以预防预警、识别救援和恢复重建。从顶层设计来看，无论是健全应急管理体系，还是加快应急管理现代化建设，目的都是提升应急管理能力[10]。从具体执行过程来看，即便是最微小的应急准备也可能给人们带来很多有益的影响，降低预期内的损失[11]。此外，防灾减灾救灾一方面创造了社会财富，以小的投入避免更多的经济损失，另一方面直接创造了多方面的经济社会效益。据调查估计，中国防灾减灾的投入产出比约为1:40[12]。而在应急管理流程结束后，相应的生产生活就能恢复正常，达到降低因灾返贫风险的目的。

若应急管理不当，便会使灾害影响扩大，出现诸如贫困劳动力因灾伤亡，家庭收入减少甚至转变为支出项；扶贫项目因灾延缓，减少收入；生产经营设施因灾损毁，农产品销售业务、旅游业务停止、中断等因灾收益下滑等情况[13]。因此，减少灾害损失，降低因灾返贫风险的应急管理十分必要，提升应急管理能力更是首要前提。对民族地区地震灾害，许若群从三个方面提出了提高应急管理能力的建议。应急组织体系架构方面，需要建立一个足够权威的指挥中心和带等级控制的科层制集权机器；应急资源配置方面，通过资源的动员、整合与调控，保障资源供给的充足性和持续性,以实现灾区总供给和总需求的动态平衡；应急监测指标体系设计方面，应重视对监测指标体系的设计及采集方式、路径[14]。对西南喀斯特地区因气候灾害致贫，郑双怡提出以下解决方案：把适应气候变化纳入到气候敏感地区的扶贫规划中；建立精准识别气象灾害敏感型农户的相关机制；提高农户气象灾害感知能力；提升公共服务供给能力，加强基础设施建设[15]。

综上所述，现有因灾返贫和应急管理的研究阐明了提升应急管理能力的作用与意义，其中最主要的作用在于降低灾害造成的人员和财产损失，也即意味着受灾地区因灾损失减少，返贫的风险就会降低。可见，国内对普遍的因灾返贫问题已形成了较为完备的解决方案，但对民族地区的灾害应急能力提升，结合民族地区特点提出相应政策建议的文献较少。因此，有必要继续深入探究民族地区的因灾返贫问题。对这一问题的研究，既要站在保护国家全面脱贫成果的战略高度，也要站在应急管理能力提升的角度考虑；既要做好政策性顶层设计，也要做好方案性的应急布局。这样既能注重细节，又能纵观全局，从而降低民族地区因灾规模性返贫风险。

三、民族地区应急管理能力评估

(一)民族地区应急管理能力

关于区域应急管理能力的评估，多位学者做了综述并进行了改进与应用。如邓云峰等对美国、日本的应急管理能力评估进行了阐述，美国以减灾、准备、应急与恢复为标准，日本从危险评估-减灾整备-计划方针-评估结果四步骤进行评估[16]；刘新建、陈晓君对澳大利亚以及加拿大的应急评估进行了阐述：可以概括为政策制定、灾前准备、灾中响应与减灾、灾后评估、救济与恢复等工作[17]。除了基于国家视角外，张海波、童星认为，不同层级的应急能力评估侧重应不同，虽然总的可以分为风险识别、脆弱性分析与能力评估，但村镇社区的应急能力明显要更加侧重于隐患排查、信息报告与预警、先期处置、基层应急队伍建设、风险意识教育等方面[18]。因此，对于民族地区的应急管理能力的评估主要从风险识别与脆弱性分析、灾前准备与预警能力、灾中应急反应能力以及灾后恢复治理能力四个方面着手。

从历次发生灾害的应对措施来看，民族地区这些方面表现出来的综合应急能力较弱。首先，从风险识别与脆弱性来看，民族地区灾害风险识别能力低，脆弱性较高。有学者将脆弱性视为直面于气候的影响因素[19]，即该地区暴露于气候越直接，则该地区脆弱性较高。而民族地区往往聚集于高山低谷、河流浅滩地区，暴露于各类自然气象如大风、冰雹、强降雨等灾害，脆弱程度较高，发生灾害的频率高。其次，从防灾准备与预警能力来看，在如今信息技术高度发达的时代，虽然极端的自然气候可以提前预警，但民族地区群众应对极端气候几乎只拥有暂时转移这一选项，而其居住地的一些财产如房屋、生产生活资料等，往往面临着因灾损毁的结果。以云南省临沧市翁丁寨大火为例，虽然不是极端的自然气候，然而在火势较小、可以预防控制时，却发现供给消防栓的水源消耗殆尽，防灾准备不足，只能全村人转移，使得“最后一个原始村落”消失于火灾之中。再次，从灾中应急反应能力来看，民族地区因经济发展较为落后，又一定程度上限制着防灾意识与能力的增强。刘春平指出，少数民族地区防灾减灾工作的特殊性，很大程度上在于这些地区大多经济发展相对滞后，人们受教育水平相对偏低、防灾减灾意识薄弱、自救互救能力不足，从而在灾中往往缺乏正确的自救能力，甚至出现“电器着火用水扑灭”的情况，因此民族地区灾中应急反应能力亟待提高[20]。最后，灾后恢复一般由上级统一指挥安排，短期内尚可保证正常的恢复工作，然而长期仍需靠民族地区当地居民进行恢复治理。不少居民在原有居住地被毁后选择遗弃，民族特色逐渐消失于历次灾害中，缺乏系统性的恢复治理能力。

(二)民族地区应急管理能力弱的原因

1.对灾前储备不重视，日常防护意识差。民族地区人员集聚的地形、地理复杂，以及居民应急防控的意识较差，使得灾前储备以及日常维护的难度大。因应急储备选址需要保证存储点不会受到灾害或受灾害影响较小，所以民族地区的应急储备选址难以选择在人口集聚地点附近，且需要专门人员对各类应急储备进行日常维护与定期检查，而部分集聚地区居民应急防控意识较差，对灾前的设施维护等工作不重视，导致出现如云南翁丁寨大火时消防栓的水仅用十分钟便消耗殆尽的情况。充分的灾前储备与常态化的定期检查，能在灾害到来时有效减少因灾损失，降低返致贫风险。

2.灾中应急响应与自救能力弱。由于民族地区各民族集聚地大多处于山川河谷等地势崎岖的地方，且应急储备点选址远，导致灾害发生时人员物资等应急资源需要更长的时间进行调度，灾害发生后应急救援团队到达时间比一般受灾地区要长，仅依靠应急救援团队的救援往往会造成因灾损失的扩大。因此在交通不便的民族地区，提升当地居民的应急响应能力与自救能力的专业性有着更为关键的作用，在第一时间对灾害作出反应，就能大大降低灾害造成的损失，从而降低因灾致贫的风险。

3.灾后恢复慢与治理不到位。民族地区对因洪灾火灾等灾害造成民族特色建筑的损毁，恢复与重建后未能保持原有的民族特色。长此以往，各民族地区的人文特色将不复存在。而民族地区除了第一产业外，依靠民族文化、特色村寨发展旅游业也是重要的收入来源，因灾害导致民族特色的部分丧失也将影响当地旅游业，增加因灾返贫的风险。

四、提升民族地区应急管理能力的办法及具体措施

(一)基于间断平衡模型的演变机制

间断平衡理论由美国生物学家埃尔德雷奇和古尔德于1972年提出，最开始应用于生物学领域。该理论认为，在生物进化中新物种会突然出现，快速形成，但随之而来的是长时间的进化停滞，直到下一次物种的快速形成。实际上，间断均衡理论中的“均衡”就是渐进状态，而“间断”则是指“大规模变迁”，间断均衡正是对这两者的整合[21]。朱春奎等将间断平衡理论应用于公共管理[22]，开拓了此理论应用的新领域。这里借鉴朱春奎对间断平衡理论的研究，参考其生物学与公共政策领域的设计比较成果，对该间断平衡模型加以改进，对间断平衡理论在生物学领域与应急管理领域的应用进行比较，如表1所示。

表1 间断平衡理论的生物学领域与应急管理领域比较

以间断平衡方法寻求提升民族地区应急管理能力合理有效。 间断平衡理论，简而言之，即是指部分事物(如灾害)的演变过程并非平缓上升，往往存在阶段停滞、阶段跳跃的演变过程。随着相关政策的深入执行，民族地区因灾规模性返贫高风险向低风险的演变，也表现为间断停滞、阶段跳跃的形式，即政策颁布实施阶段，返贫率的变化并不明显，表现为停滞，而多方政策的共同落实，最终形成闭环体系后，返贫率将发生跳跃性变化，与生物学领域的演变类似。

民族地区因灾规模性返贫风险高的主要原因在于经济基础薄弱、灾害频发以及灾害影响巨大。这一问题的解决在于通过应急管理能力提升，达到减少支出，增加收入，降低返贫风险的目的，从而实现降低规模性返贫风险的目标。以此为基础，在间断平衡理论模型的构架下，构建起降低民族地区规模性返贫风险的应急管理能力间断平衡演化机制。(见图1)

图1 应急管理能力间断平衡演变机制

如图1所示，两侧是规模性返贫风险高以及规模性返贫风险低两极，其中促进两极演变的前提就是因灾返贫风险高，演变的动力即为应急管理的体系设计、实施操作以及结果验证，在达到规模性返贫风险低的阶段目标后，对顶层应急管理能力进行反馈，最终形成一个闭环演变系统。

目前，各级政府部门的体系设计已较为完备，而针对民族地区具体问题的具体操作实施仍需改进，方能够将顶层体系设计落到实处。

(二)降低因灾规模性返贫风险的应急管理对策

应急管理能力体现在防灾减灾的各个环节之中，既要做好各个环节的工作，又要把三个环节有机统一起来，方能有效应对各种灾害。

1.灾前防备。一是针对民族地区特殊的地理环境，建立本地区应急小组。土生土长的居民对周边的环境熟悉程度远高于外来人员，因此组建本土的应急小组，可以在灾害来临时更加有效地自救。同时，该应急小组可以负责日常应急物资维护、采购、更新替换等工作，还能解决部分返贫风险高的劳动力就业问题，实现以工代赈。二是修建临时避难场所。灾害发生时，由于民族地区地处偏远且地形复杂，救援团队救援难度较大。修建本地区的临时避难场所，有利于为专业救援团队到达前提供庇护，延长救援等待时间。可以由专业人员选址，雇用当地居民配合，既避免选址不当，也能避免破环因文化差异而造成的修建冲突。三是上级部门定期派专业应急人员至民族地区进行教育培训，现场教学，组织应急演练，并对积极配合参与的居民予以补助。针对民族地区民众的应急管理意识较为薄弱、缺乏自救与应急的知识的情况，定期的教育培训与应急演练必不可少，而通过补助的方式鼓励当地居民参与，并对应急活动中表现优异者予以奖励，既能提高应急自救的能力，也根植了应急救援的意识。

2.灾中节流。灾中节流乃应急救援的题中之意。应急管理本身即可降低灾害损失，主要体现在能够保证人身和财产安全方面。灾前培训与教育落实到位后，灾中自然会减少因灾损失，因为灾害发生时居民定会将个人财产尽可能保护到位，而科学的自救培训是前提。

3.灾后兜底。一是对部分财产损失如房屋倒塌等，辅助重建或允诺搬迁，自主权交由受灾群众。部分民族地区居民安土重迁，基于当地民族特色的恢复重建，既重视了当地居民的感受，也保留了民族地区的居住文化特色。二是对因灾损失惨重的居民予以补助，或加入应急管理小组，通过参与应急管理实务获得收入。出现因灾农田被毁、牲畜损失等情况，短期内无法恢复正常的收入，可以在加入地区应急管理小组的同时，恢复农田与牧场的正常功能。三是由上级部门牵头，鼓励居民购买保留民族特色文化的相关保险。如出现因灾大规模损毁民族特色建筑等情况，通过保险的补贴以及政府援助，恢复重建有民族特色的建筑，保留民族地区旅游业的吸引力，恢复旅游业的相关产业，如民族特色纪念品、民族特色小吃等，增加当地居民收入。