乡镇财政“开源节流”困局突破探索与建议

张进鑫

摘要：全面建成小康社会之后，我国进入实施乡村振兴、实现共同富裕的新时期，乡镇面临着新的形势，肩负着艰巨的任务，乡镇财政困境层出不穷，其中最直观的就是增加乡镇财政收入加速度下降与乡镇财政在“三保障”、农村基础设施维护和建设等方面的刚性支出快速增长的矛盾日益加剧。本文以公共产品理论和机会成本理论为基础，从保持乡镇财政收入增长存在的困难，支出快速增长的两个方面入手深入分析，对乡镇财政困境突破路径进行探索。

关键词：乡镇财政;收支矛盾;突破路径

随着全面深化改革的推进，我国各项改革进步神速，国家财政体制改革亦须同步推进，给乡镇财政带来了前所未有的挑战，现如今乡镇财政运行就面临着诸多的困难和问题。特别是2006年农业税全面取消，在减少农民负担的同时，乡镇财政税收收入大幅度减少，2016年全推广营改增，加上受新冠疫情影响各项企业纾困措施出台、减税降费政策进一步扩面并延长执行时间，乡镇财政收入被进一步压缩;同时，随着全面小康社会的建成，老百姓对美好生活的追求愈发强烈，民生保障支持日益增长，乡镇政府承担着越来越多的支出责任，如乡镇财政“三保障”支出、乡镇公共产品提升支出、乡村基础设施建设支出等持续快速增长，乡镇财政收入与支出矛盾越来越突出，乡镇财政入不敷出的困境愈发明显。如何解决乡镇财政日益严重的收支矛盾，突破乡镇财政困局，将直接影响乡村振兴战略的实施，以及共同富裕美好中国梦的实现。

一、乡镇财政“开源节流”相关问题理论研究

1.公共产品与乡镇财政关系

在财政学上定义的公共产品，是由政府提供的用于满足社会公众需求的产品和服务。公共产品有其非排他性基本特征，一方面任何人都不可能不然别人来消费它，让市场经济机制不再灵验，即便公共产品带给人们的利益要大于生产成本，私人也不愿意提供这种产品，这就需要政府的介入，并主要由政府来提供公共产品;领一方面任何个人自己不得不消费它，而各个地方的公共产品的偏好程度，各地居民对公共产品需求的量有着很大的不同，比如集中供暖在东北是大家喜闻乐见的公共产品，而在南方集中供暖就让人匪夷所思了，多以地方公共产品的有效提供主体是地方政府。在财政分权体制下，乡镇政府事权和财权一致性必将影响乡镇政府提供公共产品的需求，乡镇财政将决定公共产品供应。要实现共同富裕，就需要加快农村发展，要实施乡村振兴战略，乡镇财政支出势必大幅增加。

2.机会成本与乡镇财政节流

在稀缺资源的世界中，将某一特定资源用于某种用途而取得的收益是以放弃将该资源用于其他用途为代价的，在将该资源用于其他用途预期能取得的最大收益就是该资源使用的机会成本。财政资金，显然是一种稀缺资源，把有限的财政资金用在没有社会效益或者是社会效益低的项目上就是一种浪费，反之，把钱用在刀刃上，提高财政资金使用效率，就是在节约财政资金，乡镇财政提高财政资金使用效率的措施，就是有效“节流”措施。

二、乡镇财政“开源”受限的主要因素

1.农业税全面取消，大幅减少乡镇财政税收收入

农业税是地方税种，由地方收税地方使用，曾是乡镇财政尤其是农村行政主要财力保障，2006年随着农业税全面取消使得乡镇财政可用财力大幅度下降，给乡镇财政带来了很大的困难，甚至影响到乡镇机构正常运转及其职能履行。

2.营改增全面实施，乡镇财政税收进一步减少

改革开放以来，随第三产业的快速发展，主要对第三产业征收的营业税，是地方财政税收的主要来源，是地方财政税收增长的动力支柱。2016年5月，随着“营改增”全面完成，营业税就此退出历史舞台。营改增作为结构性减税的重要举措，初衷是减轻企业税赋负担，激活市场经济发展动力，促进地方经济发展，然而“营改增”最终是将地方财政独享税种，变为中央地方分享税种，极大的影响地方税源基数，营改增造成了乡镇财政税收收入减少的实际现实。

3.新冠疫情让地方财政减收

2019年突如其来的新冠肺炎疫情给企业经前所未有的冲击，国家和各地方政府纷纷出台了大规模减税降费措施为企业纾困，然而大规模的减税降费在大幅减轻企业负担的同时，也使部分地方财政受到影响出现不同程度的财政减收。

4.大城市吸虹效应，农村乡镇招商引资困难

受市场经济要素影响大城市对市场主体有明显的吸虹效应，农村乡镇招商难，招商基本上靠地方差异化的税收优惠政策，招商引资短时间内难以支持乡镇财政增收重任。

三、乡镇财政“节流”受阻因素

1.人员经费持续增长

一方面，新公务员法规定公务员可发加班补贴，而乡镇干部加班多，“白加黑”、“7+2”是乡镇干部工作常态，这在一定程度上也增加了乡镇财政的人员经费开支。另一方面，在转变政府职能的改革过程中，乡镇政府承担了更多的公共服务工作，政策性工作人员有一定的增加，比如说村帐乡管就需要配备专职村三资管理人员、乡镇残联配备专职委员、退伍军人安置、为打造新时代农村村干部队伍，优化村级组织人员结构，上级部门要求配备大学生村官等人员，而且这些人员难以在编制内安排，一定程度上增加了乡镇财政编外用工人员，如本人所在乡政府就有三资管理员、残联专干、专业士官、大学生村官等共计8名编外用工，达到编制数的25%。较多的编外用工，很大程度增加了乡镇财政的人员经费支出。

2.公用经费快速增长

一是过多过滥的督查检查考核让乡镇干应接不暇，叫苦不迭，乡镇干部必须要花费大量的精力来迎检外，乡镇财政也不得不为“迎检”承担更多的公务接待费。二是乡镇之间为应对上级考核出现了严重的“内卷”，个乡镇在工作落实上考核差距不大，特色项目、加分项目是各乡镇考核好差的分水岭，很多的特色项目有多始华而不實的表面工作，却是花钱的无底洞，比如说宣传，我县就有加分政策，地方媒体、省级媒体、国家级媒体的宣传报道分等级按次计分，随着“考核内卷”的日益严重，不乏乡镇通过花钱买版面，花钱买报道的情况，我县乡镇新闻媒体宣传费用少的二、三十万，多则起、八十万甚至超百万;又比如说在2021年的新冠疫情防控时因为疫苗接种率的考核排名，各地乡镇出现跨地域花钱“抢人”的现象，上级财政承担疫苗费用的情况下乡镇不得不包接送、甚至发“误工费”请人来打疫苗。三是部分乡镇干部主人公意识不强、把关不严，“反正是财政出钱”，买东西只选贵的不选对的，同样功能效用的产品政府购买价格大大高出市场价的情况时有发生。

3.上下联动机制，使基层承担事务越来越多

如退役军人安置、110联动、安全生产、信访维稳等事务按照属地管理原则，要求上下联动，乡镇政府承担的事务越来越多。一方面，乡镇事务与日俱增，而且大量的事务只给任务不给钱，如食品安全、退役军人事务、宣传、保密、纪委、交易中心等各种标准化流程的建设，都需要乡镇财政承担大部分的支出，还有写事务虽然有经费补助，可是补助尝被冠以“以奖代补”，事情做了并得到上级认可，那就有部分奖励资金可以弥补相关支出，但奖励资金非常有限，难以达到相应支出全覆盖，如果事情没能到达上级要求，就只能全额承担际支出;另一方面，乡镇基层干部在落实基层工作任务过程中方法缺乏创新，大量的业务推进靠用钱激励的传统方法，农村环境整治给村干部奖励、无违建整改发奖金、写宣传信息给“稿费”等等。当前“乡镇事多钱少”是普遍的现实存在。

4.建设资金分级负担，乡镇财政压力大

国家实施乡村振兴战略，给农村乡镇带来了无限希望，贯彻落实乡村振兴乡战略，农村乡镇大有可为，乡镇政府亦须大有作为。农村基础设施落后，既有数量供给的短缺，也有质量供给的短板，这既限制了农村和农业发展初速度，又影响乡村振兴发展的加速度，终将影响共同富裕目标的实现。加快农村基础设施建设，补足农村基础设施短板，是实现乡村振兴和共同富裕必须解决好的问题，现行的“划分收支，分级包干”财政体制使然，农村各类基础设施建设资金筹集责任需分级负担，乡镇财政需要筹集配套资金，故要加速完善农村基础设施建设，势必给乡镇财政带来沉重负担。

5.乡镇低收入人口多，共同富裕任务重

党的十九届五中全会提出，到2035年共同富裕要取得明显进展，要让老百姓有获得感的实质性进展，而乡镇经济发展能力薄弱、生活条件落后、低收入人口多等短板，要实现共同富裕，乡镇有更多的课要补，需要更多的资金投入。虽然国家会承担部分资金并想方设法的鼓励社会资本参与乡村振兴建设，助推共同富裕目的的实现，但势必会增加乡镇乡镇财政负担。

6.新冠疫情防控增加乡镇财政支出

2019年以来突如其来的新冠疫情，给社会经济生活带来广泛影响，给财政带来了巨大压力，中央财政还发行了专项债券用于新冠疫情的防控;在我国疫情防控中，虽然上级财政和医保基金承担了全民接种疫苗和全员核酸检测的费用，但作为疫情防控工作落实的前线阵地，乡镇机关单位还是要花费大量的财力、物力，疫情始发时有不少的防疫物资是由企业、个人和社会团体捐赠来的，但是随着一轮轮疫情反复，乡镇财政还是需要进行大量的防疫物资采购，人力开支方面也是有前期的志愿者服务逐渐过渡为基层乡镇干部轮流值班和雇人务工服务为主，同样也给乡镇财政带来了不小的支出。

四、乡镇财政“开源节流”困局原因分析

1.财政体制不尽合理。随着分税制改革、营改增贯彻执行、减税降费政策的持续实施，中央财力持续集中，地方财力日趋缩减。全面取消农业税之后，乡镇财政缺失主体税种，税源零星分散、收入规模小、稳定性差;营改增地方财政独享税源变成中央地方分享税源，财权事实上进一步上收;数年来大规模的减税降费措施、特别是小微企业的税收减免政策的持续实行，使得乡镇财政税收大幅度减少。

2.事权与财权不匹配。在现行五级政府体制下，各级政府职能划分不够清晰合理，在一系列财税制度改革过程中，财权一次次上收，而完善社会公共产品职责、承载政府公共服务职能等事务的相关支出责任却在层层下放，而乡镇政府作为政府最基层，转无所转，只能照单全收，最终乡镇政府财权与事权不匹配问题突显。如农村基础设施建设、“三保障”、农村环境整治、生态环境保护等原本不应该由乡镇政府承担的事项和支出责任，乡镇基层承担了大部分的社会发展、服务保障等事务，与享有的财权完全不匹配。

3.城乡发展不平衡。一直以来我国就存在明显的城乡二元结构问题，特别是改革开放以来，城乡发展不平衡现象愈发突出。一方面，农村基础设施差、农业现代化水平低、农民低收入人口多，乡镇经济发展内生能力薄弱;另一方面，乡镇土地、农业资源、劳动力等乡村优势生产要素松散广泛分布与现行推崇产业聚集、规模效益的经济发展策略相左，影响市场主体参与乡村建设积极性。

五、乡镇财政困境突破路径建议

1.加快财政体制改革，提升财权与事权匹配度。当前乡镇财政体制問题核心就是乡镇政府事权与财权不相匹配。解决乡镇体制问题，核心就是要尽快理顺中央和地方的权责关系，加强中央宏观事务管理，按照权责一致性原则，规范、完善垂直管理体制、地方分级管理体制。进一步优化政府间财权和事权划分，建立权责清晰、区域均衡、财力协调的上下级财政关系，构建稳定的各级政府财力与支出贵任相适应相匹配的财政体制制度。

2.完善转移支付制度，加大对乡镇转移支付力度。转移支付制度是当前和未来一段时期内在平衡地方财力，缓解乡镇财政收支困境中不可或缺的重要手段。一是要摈弃“基数法”提高一般性转移支付规模、加大上级政府对乡镇的转移支付的力度，采用“因素法”建立更加科学有效的一般性转移支付形式;二是在碰到诸如新冠疫情、梅汛期洪涝灾害、环保大整治等特殊情况的时候，可以有专项转移支付形势来增加特定补助;“因素法”下的一般性转移支付与专项转移支付相互补充，让乡镇政府财权与事权更好的相匹配，最大限度的降低乡镇财政资金压力。

3.大力发展乡镇经济，拓宽乡镇财政财源。首先，要加快城乡要素市场改革，盘活农村土地资源，将土地优势逐步转变为经济优势;其次，根据资源禀赋优势，优化产业结构，开展多种农业经营模式，培植地方特色经济;同时，创新经济发展模式，开展“飞地经济”，通过结对、土地和碳排放指标交换，突破地域限制，在市场经济高度发达的城市建立发展飞地，增加乡镇财政收入。

4.创新乡村发展模式，优化财政支出结构。一是，深化乡镇组织机构，精心制定乡镇发展规划，根据发展需要调整新增岗位设置，使其发挥最大的效用，同时裁撤不符合发展需要的岗位或机构，降低乡镇政府本级非必要开支，同时进一步调整优化村社规模，合并较小规模村社组织，从而减少村社行政管理成本。二是，解放思想、拓宽思路，借建城市发展经验，将“城市经营”理念应用于乡村发展，创新乡村发展模式，积极引入社会资本参与到乡村建设。

5.加强乡镇财政管理，提升财政资金使用绩效。一是，加强乡镇财政队伍建设，优化乡镇财政人员结构配置、加强专业技能培训，提高乡镇财政人员综合素质，提升乡镇财政业务水平。二是，强化乡镇财政预算管理，构建健全的乡镇财政预算管理制度，强化预算执行，严控乡镇财政各项开支的规范性。三是，做好乡镇财政资金监管，随着乡镇财政体制的改革，乡镇财政征管职能弱化，乡镇财政有“收钱财政”变成“发钱财政”，财政监督职能更显重要，要做好财政资金监管工作，以有效监管助推乡镇财政管理水平不断提升，用活用好财政资金。

六、结束语

实施乡村振兴战略，实现共同富裕目标，乡镇承载着重要责任。各级财政部门要直面乡镇财政困境，分析其产生的原因，找出突破对策。在上级财政加快财政体制、转移支付制度改革，优化政府间事权、财权划分，加快财政管理法制建设，理清各级政府责任清单，以事权明确支出责任，按事权划分财权，实现乡镇政府事权与财权相匹配，以法律形式强化各级政府财政管理体制;于乡镇财政发挥本级财政建设主动性，抓住乡村振兴战略、共同富裕等巨大机遇，加快发展乡镇经济，拓宽乡镇财源;优化乡镇财政收支结构，增强乡镇财力，以支撑乡镇治理能力的提升，上下齐心，全体人民共同奋斗，早日实现共同富裕宏伟目标。

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