新时期统战工作法治化的价值功能与实现方法

李新仓 吴若萱

[提 要]统战工作法治化是国家治理现代化的重要内容。统战工作作为全面依法治国的重要力量，实现统战工作法治化是全面依法治国的应有之义。统战工作法治化具有目标性、广泛性、包容性以及长期性等特征，新时期统战工作法治化在立法、执法、司法和守法等方面具有重要的价值功能。实现统战工作法治化，要坚持党的领导、法治、协商民主以及协同的原则方法，并根据统战工作法治化的特征和规律，制定统战工作法治化的具体方法，推进统战工作法治化，构建完善的大统战工作格局，推进国家治理现代化。

[关键词]统战工作法治化;价值功能;基本遵循

[作者简介]李新仓，辽宁石油化工大学马克思主义学院教授，博士，硕士生导师，研究方向为统战理论研究;吴若萱，辽宁石油化工大学马克思主义学院硕士生，研究方向为马克思主义理论。（辽宁抚顺 113001）

[基金项目]国家社科基金项目“新时代全面从严治党与党的执政安全研究”（18BDJ006）;辽宁省社科规划基金项目“习近平新时代‘以人民为中心的国家治理现代化思想研究”（L18BL025）

党的十九届六中全会总结了建党百年的历史经验和重大成就，指出要坚持全面依法治国，坚持社会主义核心价值体系，坚持在发展中保障和改善民生，坚持人与自然和谐共生，统筹发展和安全，加快国防和军队现代化。统一战线作为党的总路线总政策的重要组成部分，是我们党领导人民取得革命、建设和改革事业胜利的重要法宝。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央基于治国理政的战略高度，对构建大统战工作格局提出了明确要求，指出坚持大统战工作格局是基于对统一战线性质和特点的深刻把握，是发挥统一战线凝心聚力优势和作用的重要保证，是加强党对统一战线集中统一领导的必然要求。2020年12月21日修订的《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》）是中国共產党统战工作的第一部党内法规，推进了统一战线工作的法治化，为统战工作提供了科学规范的理论指导，发挥统战工作在实现中华民族伟大复兴中的法宝作用。

一、新时期统战工作法治化的理论阐释

统战工作对社会和谐稳定至关重要。理论阐释新时期统战工作法治化是研究统战工作法治化的基础，有利于推进统战工作法律法规的建设，为推进统战工作法治化奠定理论基础。

（一）统战工作法治化的概念厘定

统战工作对社会和谐稳定至关重要。厘定统战工作法治化概念是研究统战工作法治化的基础。学术界进行了研究和探讨，但没有深入阐述“统战工作法治化”内涵。关于统战工作法治化内涵，有学者从形式法治和实质法治角度，指出统一战线工作法治化是指在中国共产党的领导下，坚持依法参政议政、民主监督、政治协商权益，依法实现统一战线“五大关系”和谐。[1]有学者指出，统战工作法治化是指以党内法规制度体系建设为逻辑，约束中国共产党党员和各级党组织开展统战工作行为。[2]有学者基于统战工作法治化的“法”和“化”角度，指出统战工作法治化是指通过法律规章制度规范、约束和保障统战工作有序开展，推进统战工作规范化和制度化，将统战工作固化于制，实现统战工作有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。[3]有学者以统战工作法治化转型为角度，指出统一战线工作法治化是以依法治国、依法统战为目标，紧密结合国情、党情、统情，依法尊重和保障统一战线成员参政议政权益，构建统一战线法治体系。[4]上述概念具有其合理性，都强调统战工作必须依法开展，完善统战工作法律法规建设。

法治是贯彻法律至上的治国原则和方式。[5]准确把握统战工作法治化的科学内涵，首先，要明确统战工作主体。统战工作主体主要包括中国共产党中央组织及地方各级党委（以下简称统战工作主体）、统战工作成员以及全体社会成员。统战工作主体要积极建设党内法规，依法规开展工作，使统战工作有法可依。统战工作成员始终坚持统战工作主体领导，以法律法规约束自身，依法办事。全体社会成员以提升自身法治思想为目标，做到懂法、守法和用法。其次，法治原则是统战工作法治化的基本遵循。统战工作开展要以国家法律与党内法规为工作引领，严格遵守法律法规，保证统战工作依法开展;以法治思维为重要思维，运用法治思维推进新时代统战工作。在上述基础上，笔者认为，统战工作法治化是党中央领导统战工作成员以及全体社会成员，在统战工作中自觉遵守法律法规，将法律思维贯穿于统战工作的全过程，构筑中国特色统战工作法治体系。

（二）新时期统战工作法治化的特征

统战工作法治化是统战工作的重要组成部分。全面把握统战工作法治化，需要探究统战工作法治化的特征。

1.目标性

统战工作法治化具有目标性。统战工作作为具有中国特色的政治模式，在发展中要遵循全面依法治国方略，将全面依法治国融入统战工作，提升统战工作法治化水平。统战工作法治化水平提升了，就会为统战工作营造良好的法治环境，最大限度将各方面的力量与智慧凝聚起来，推进国家治理体系与治理能力现代化，在建设中国特色社会主义法治国家中发挥统一战线的“法宝”作用。[6]统战工作法治化实践中，统战工作成员要以国家法律法规与党内法规为指导，形成法治思想，开展形式多样的法治实践活动，提高统战工作法治化水平。

2.主体广泛性

新时期统一战线主体具有广泛性。广泛性主要表现在对象增多，范围扩大，领域宽广。在新时期，建设有中国特色社会主义，需要团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素。习近平总书记指出，统一战线人才集聚、智力密集、联系广泛，成员中有很多法律方面高层次的专家学者……希望大家围绕全面推进依法治国中的重大问题和人民群众普遍关心的现实问题、热点问题深入开展调研，及时向中共中央提出建设性、可操作性的意见和建议。[7]全面依法治国方略的实施，拓宽了统战工作的模式与内涵。在新时期，统战工作法治化包括统一战线内部的法治化，同时也要带动全体社会成员的法治化。B38838FF-7371-4061-8A06-23ACEAFF21C7

3.包容性

新时期统一战线具有包容性。实现中华民族伟大复兴，要求同存异、共同奋斗，在统战部门调动一切可以调动的力量，团结一切可以团结的团体，把不同民族、不同层次、不同阶级、不同党派、不同信仰的中华民族儿女团结在一起，为实现中华民族伟大复兴共同奋斗。推进新时期统战工作法治化，在符合法律法规的基础上允许差异存在，并对其给予充分的理解与尊重。实现新时期统战工作法治化，统战部门领导全体社会成员，在差异中寻求并保障公民利益，做好求同存异、体谅包容的统战工作，充分发挥统一战线的包容性，达到社会和谐。[8]

4.长期性

统战工作法治化实现具有长期性。基于我国幅员辽阔、人口众多、情况复杂的情况，人们思想提升和法治国家的建成同整个国家的现代化是同步的。[9]经验积累需要经历相当长一段历程，全面依法治国想要达到较为理想的状态大概需要三十到五十年的时间。在全面依法治国背景下，统战工作法治化以国家发展为基本目标，同样需要较长的时间进行改革与创新，与国家法治建设齐头并进，循序渐进地解决和预防发展中出现的问题，推进统战工作法治化。

二、新时期统战工作法治化的价值功能

价值是客体对主体的需要和满足。功能是事物或方法所发挥的有利作用。价值功能是价值和功能的结合，是指客体对主体的积极作用和意义。统战工作法治化的价值功能是指统战工作在立法、执法、司法与法治宣传方面发挥最大程度凝聚力量的优势，在推进全面依法治国战略实施的功能和作用。

（一）统战工作在立法中的功能

党的十八届四中全会《决定》指出：“要完善立法协商，充分发挥政协委员、民主党派等在立法协商中的作用。”[10]统战成员可以发挥自身优势，以各种提案和建议参与立法过程，帮助完善立法，提高法律法规质量，推动中国特色社会主义法治体系的建设。

统战工作在立法中具有重要的功能。统战成员以提案和建议方式参与立法，提高法律法规质量。一是针对重点问题建言献策，实现民主立法。统一战线作为团结社会所有政治力量的联盟，凝聚着各个党派各个阶层的智慧，收集来自群众的建议，听取不同阶层的意见。统战成员针对重点问题建言献策，更好地实现民主立法。二是发挥协商民主在立法中功能。发挥统一战线的协商作用，就要充分发挥协商民主的作用，坚持团结和民主两大主题，增强议案建议办理实效，确保立法协商的有序和高效。立法时对提案进行充分协商和论证后，法律法规质量才能得到保障，最大程度发挥统战工作对立法的作用，为全面依法治国的推进打下坚实基础。三是做好立法监督。在立法过程，统战成员围绕热点、重点问题提出可操作性提案，并对立法过程进行监督，确保各个阶级、各个党派成员的基本权利不受侵害，[11]通过参与立法与监督立法推进统战工作法治化。

（二）统战工作在执法中的功能

法律的权威在于实施，《条例》中指出，统战工作应加强对人大、政府、政协、司法机关、有关人民团体中统一战线工作的领导，指明了統战工作对执法起指导监督作用。[12]执法是全面依法治国的重要环节，严格执法体现了国家法治的文明程度和法治建设的成效，统战部门要严格抓好执法环节，发挥统战工作的执法功能。一是建立完善的知情机制。统战成员以召开会议、发布公报、资料传阅等方式扩大信息，可以充分了解法律实施中的各种情况，提升统战成员在执法监督过程中的主动性。二是规范监督的操作机制。统战成员以健全的运行制度对执法工作进行监督，将统战工作的监督功能和制约功能贯彻落实到执法工作全过程，使监督工作有章可依。三是完善监督工作的反馈机制。建立意见反馈机构，可以广泛收集统战成员对监督工作的意见和建议，再由机构统一向有关部门进行反馈和处理，有利于提升统战工作执法监督成效。

（三）统战工作在司法中的功能

公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用。完善的司法管理体制和司法权力运行机制，有利于规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。[13]统战工作在司法中具有重要的功能。首先，加强统战成员对司法程序的监督。统战成员对司法程序的监督，有利于促进司法机关按法律法规办事，推进司法公开化、透明化，提高司法公信力，实现司法公正。其次，建立相应的管理监督机制。随着统战工作法治化开展，统战成员法律素养不断提升，建立管理监督机制有利于统战成员担负起保障司法公正的责任，促进实现司法公正。

（四）统战工作在法治宣传中的功能

统战工作在法治宣传中具有重要的功能。随着全面依法治国持续推进，统战成员法治意识进一步增强。一是以多渠道多形式开展法治宣传活动。统战成员充分运用新媒体，通过普法宣传、法律课堂等形式开展法治宣传活动，强化社会各阶层的法治意识，营造全员尊重法律的良好氛围，更好地建设社会主义法治文化环境。二是提升统战成员法律素质。统一战线人才荟萃，其成员来自各行各业的优秀人才，在各个领域具有广泛的影响力。统战成员在普法宣传中坚定法治信仰，做到知法、懂法、守法、用法，带动全民学法、守法，有助于更好地发挥统战工作法治化的功能，加快社会主义法治建设，实现中华民族伟大复兴梦。

三、新时期统战工作法治化的原则方法

统战工作是中国共产党团结海内外中华儿女共同实现中华民族伟大复兴梦的重要工作。新时代，统战工作法治化要坚持党的领导原则，坚持法治原则，坚持协商民主原则，坚持协同原则，实现统战工作的程序化和科学化。

（一）坚持党的领导原则

坚持中国共产党的领导是一切中国事业的领导核心，是我国多党派成功合作的首要前提。2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中提出，“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障”[13]。B38838FF-7371-4061-8A06-23ACEAFF21C7

统战工作法治化作为全面依法治国基本方略的重要组成部分，必须始终坚持中国共产党的领导，围绕中国共产党的领导展开工作，坚持本质绝不动摇，以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导工作。只有坚持中国共产党的领导，才能充分发挥统战工作的优势，推动社会各阶层各党派合作、港澳台华侨工作、民族工作持续法治化，保证统战工作法治化顺利进行，实现社会主义法治化建设，走正确的社会主义法治道路。

（二）坚持法治原则

统战工作法治化要坚持法治原则。当代中国应该遵守的法治原则主要包括：法律至上性;法律普遍性;法律公开、明确和可预期;法律面前人人平等。[14]统战工作法治化要坚持法治化原则。一是坚持法律至上性。法律的至上性表现在：政党活动必须在宪法和法律范围内活动;一切国家事业与社会活动都要与法律相一致;任何社会行为都以法律为依据，并受法律所管制。二是坚持法律普遍性。法律的普遍性表现在：法律提供的行为标准对所有公民都具有适用性;法律可以反复适用，不能超过法定条件对个人或组织采取特殊对待。三是法律公开、明确和可预期。法律应当是公开的，使法律能为所有公民所知，指导公民的行为，也有助于公民对官方行为进行监督。法律应当是明确的，想要被人们理解，法律就要明确易懂，规定清晰，不能模糊不清。法律应当是具有预期性的，法律约束的是未来，而不是过去。没有预期性就无法指引人们的行为。四是法律面前人人平等。我国宪法第三十三条第二款规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等;第五条第五款规定，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”[15]任何组织和个人都要平等地受法律管理和约束，不能有超过法律以外的特权。

遵循法治原则是我国包括统战工作在内的所有事业的重要保障。全面依法治国背景下，统战工作要以法律为依据，将法律作为行为底线，运用法治思维处理统战工作中涉及到的问题，将统战工作法治化纳入法律规定，把统战工作法治化构筑在坚实的法治基础上。统战工作法治化要以法律为依据，确保统战工作开展中的行为与法律相一致，依法办事;同时在接受党规和统战部门内部的法规管理基础上，也必须受国家宪法与法律的支配和监督，以法治思维领导统战工作，使统战工作走上法治化轨道。

（三）坚持协商民主原则

统战工作法治化要坚持协商民主原则。协商民主是符合中国国情的特色政治制度，是中国经过长时间摸索建立起来的，具有可以整合社会关系、民主监督和提升决策效率的巨大优势，有利于促进了国家发展，社会稳定和人民团结。[16]统战工作法治化坚持协商民主原则，可以充分发挥协商民主的优势，将复杂的社会关系进行整合，把各民族各党派各阶层人民充分联系在一起，促进利益共同形成，使统战工作得以顺利开展;将群众联合起来，对统战工作进行监督，发挥群众力量，以群众智慧提升决策效益，提高统战工作整体质量，推进统战工作的法治化、科学化和民主化。

（四）坚持多主体协同原则

統战工作法治化要坚持多主体协同原则。社会作为一个有机整体，内部存在多个主体，包括政府、社会、民众等，并且各个主体之间相互作用，相互依赖。推进统战工作法治化，要坚持多主体协同原则。一是建立完善的多主体协同制度体系。发挥统战工作在协调方面的优势，建立完善的多主体协同制度体系，构筑宽领域、多层次、多元参与、双向发展的法律体系，实现多主体协调合作发展。二是在党领导下坚持多主体协同。统战工作法治化过程中，要发挥党在治理格局中的核心作用，推动统战工作法治化，推进国家治理现代化。三是建立协同共治的统战工作法治化体系。统战工作法治化过程中，要对各部门进行信息整合，将各主体紧密联系在一起，建立协同共治的统战工作法治化体系，通过合作对统战工作法治化进行治理，推进统战工作法治化。

四、新时期统战工作法治化的具体方法

实现新时期统战工作法治化，在具体方法上，新时期统战工作法治化要加强和改进党对统战工作的领导、建立完善的统战工作法治体系、将法治思维和法律方法运用到统战工作、构建法治化的利益表达和政治参与渠道，实现新时期统战工作法治化。

（一）加强和改进党对统战工作的领导

党对统战工作的领导是统战工作发展的根本保证。加强和改进党对统战工作的领导，要把统战工作放在重要位置。全党要共同推进统战工作法治化，开创统战工作新局面。习近平总书记指出，统一战线事业是全党的事业，统一战线工作是全党的工作，必须全党重视，大家共同来做。[17]统战工作作为全党工作的重要部分，全党都要高度重视统战工作，将统战工作作为与党和国家联系的大事放上重要日程，精心研究部署，切实加强党的领导，坚持从战略高度重视和抓好统战工作。实现新时期统战工作法治化，要加强中国共产党对统战工作的领导。一是加强统战工作组织建设。解决统线工作所面临的矛盾和问题，建立高效统一的统战工作机制，以法治思想领导统战工作。二是充分发挥统战工作职能。各级党委统战部联合基层统战部，切实照顾统战工作同盟者利益，坚持以人为本，实现中国共产党的领导。三是各级党委领导干部要带头学习宣传和贯彻落实统战工作政策与法规。要整体提高统战工作成员整体素质，各级党委领导干部要深入学习统战工作政策与法规，努力建成政治坚定、作风过硬的统战工作队伍，宣传和贯彻落实统战工作法治化的任务和目标。

（二）将法治思维和法律方法运用到统战工作

全面依法治国是中国共产党治理国家的基本战略，是建设中国特色社会主义社会的必然要求，是实现全面深化改革的基本遵循。长期以来，统战工作的推进一直是靠行政手段和广泛交友，工作主观性较强。一是将全面依法治国理念贯彻到统战工作。随着我国法治国家建设的持续推进，人民群众的法治意识和民主意识逐渐增强，法律手段的必要性逐渐凸显，统战工作的政策性逐渐削弱，客观要求将全面依法治国理念贯彻到统战工作中，打破统战成员依行政手段办事的固定思维。[18]二是完善统战工作的体制机制。法治思维和法律方法的融入，强化了对统战工作的规范性约束。完善统战工作的体制机制，有利于提升统战成员依法办事的能力，增强统战工作的战略性与实效性，引领和推动统战工作，提升统战工作法治化能力和水平。B38838FF-7371-4061-8A06-23ACEAFF21C7

（三）构建法治化的利益表达和政治参与渠道

党的十七大报告明确指出，坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。构建利益表达机制和政治参与渠道需要多方面共同配合，既要保留并发挥原有优势机制，又要构建多元的表达方式和渠道，使人民群众利益表达合法化、科学化，推进人民群众积极参与政治工作。一是构筑法治化的利益表达。统战工作要发挥自身优势，建立由政府设置的法律机构和公民自治协会形成的监督机制，保证政府合法行使其權限，也保证了公民拥有通过法治途径保证其利益，确保了公民利益和社会秩序的稳定。二是要构筑法治化的政治参与渠道。完善民主机制，引导统战成员树立“依法治国”理念，保障人民群众依法享有广泛的权利和自由，让不同社会阶层的群体积极参与国家政治，给予不同社会阶层表达本阶层利益要求的机会，照顾到不同阶层群体的利益，团结一切可以团结的力量，真正发挥统战工作的力量，发挥统战工作法治化的优越性。

（四）建立完善的统战工作法治体系

完善的统战工作法治体系是推进统战工作法治化的重要保障。一是建立一套健全的法律理论体系。健全的法律理论体系是提升统战工作法治化思维的具体体现，实现了统战工作的“有法可依”。在具体构件中，要根据统战工作法治化进展情况，有序推动法律法规从低层级向高层级递进，以国家宪法和法律为基础，以党内法规规范政策性强的统战工作内容，推进统战工作重点领域的法律法规建设，为统战工作法治化提供高质量的理论基础。二是建立统战工作实践制度运行体系。统战工作实践制度运行体系的目的，旨在使统战成员将相关法律知识运用到统战实践工作中。建设和完善统战实践制度体系，就要形成一套完备科学的培训制度，从国家到地方再到基层，分类分级对统战成员开展培训，针对不同类型不同层级的成员开展多种活动形式的培训教育，建立健全培训制度;构建统战工作法治化的实践锻炼体系，从基层到中央，分别开展实践锻炼，提升统战成员运用法律法规解决复杂问题的能力，[19]提高全体统战成员的法治素质。

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[责任编辑：熊文瑾]B38838FF-7371-4061-8A06-23ACEAFF21C7