融资新规对新疆隐性债务的影响分析

摘 要：为了解2018年隐性债务清查以来新疆政府隐性债务化解情况，本文组织开展新疆政府融资平台公司债务情况摸底调查，并结合城投债及地方政府债券情况进行综合分析。结果显示：2022年新疆地方政府债务进入偿债高峰，受地方财政收入实力有限叠加影响，政府偿债能力不足，多通过借新还旧、展期等方式暂时腾挪债务，隐性债务化解成效不理想。展望未来，短期内城投企业迎来最强监管，“保刚兑”难度增加，长期看地方政府“谋发展”和“控债务”平衡难度仍然很大。

关键词：隐性债务;融资;债务化解

引言

近年来，一系列约束政府融资平台的相关政策陆续出台，对政府性隐性债务管理带来了较大冲击。2021年8月银保监会发布了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（以下简称“15号文”），一时间在平台债务乃至整个金融圈引发很大震动，被称为史上最严城投融资新规，为了解近近期新疆隐性债务情况与问题，本文深入讨论融资新规及相关影响，以为后续更好开展相关工作提供借鉴。

一、地方政府整体债务水平上升，隐性债务规模仍然庞大

1.地方政府整体债务净增加，显性债务增量明显

2021年末，新疆政府债务余额合计9248.47亿元，较2018年末增加2307.56亿元，增长33.27%。其中，政府债券余额5634.67亿元，较2018年增加1792.22亿元，占整体政府债务的比重从55.4%上升至60.93%;城投债及融资平台公益性及准公益性项目贷款（简称融资平台贷款，下同）合计的或有债务余额3608.3亿元，较2018年年末增加515.34億元，占整体政府债务的比重从44.6%下降至39.04%。

隐性债务上，一是融资平台贷款规模仍然庞大。截止2021年末，融资平台存量贷款（指2020年前发放）余额1948.37亿元，2019年与2020年两年合计净减少178.5亿元，不足2018年末融资平台贷款余额的十分之一（8.39%）。2019至2021年间平台公司新增贷款合计406.55亿元，其中，PPP项目贷款91.29亿元，公路项目贷款155.6亿元，其余为产业园区、市政建设项目贷款，余额为159.66亿元。二是城投债券增量显著。受益于整体信用环境的宽松，城投债发行规模显著上升，发行成本下降，在财政吃紧情况下为债务腾挪提供“喘息”空间。截至2021年末，全疆城投债余额为1253.38亿元，较2018年增长29.74%，2021年全年净融资额为203.17亿元，较2018年增长79.43%。

2.全区整体债务风险快速攀升，远超债务警戒线

从衡量地区债务风险核心指标的债务率（地方政府债务余额/综合财力）看，2021年末，新疆债务率水平上升至446.32%，较2018年上升123.6个百分点，远超100%的警戒线，主要是受到债务绝对量快速上升及财政增收乏力的双重压力，不同地州（市）虽略有差异，但呈现相同趋势。从负债率（地方政府债务余额/GDP）看，2021年末较2018年上升7.08个百分点，突破60%的警戒线，伊犁和阿克苏因近两年强劲的经济增长势头，受分母效应影响，负债率较2021年分别下降4.75和7.4个百分点，其余地州（市）负债率均呈上升态势。

3.债务处置逐步开展，隐性债务渐趋“显性化”

隐性债务的整改主要包括6种模式，在实际操作中，“借新还旧、展期等”成为了地方政府平滑短期债务风险的常态化做法。2020年以来，地方政府与金融机构通过债务重组及置换等方式舒缓债务到期压力，据不完全统计，共计对341.22亿元隐性债务进行了重组、置换或延期。此外，财政部也在尝试通过法定债务“加杠杆”的方式将部分隐性债务显性化，例如开展建制县再融资债券偿还政府隐性债务试点。目前新疆有三个区、县级区域由于其债务率超过300%的红线，于2021年2月发放两期额度共计95亿元一般债再融资债券进行了隐性债务置换，置换债券周期为5年，票面平均利率低至3.1%。

二、隐性债务化解不及预期的原因

当前各级政府对于偿还隐性债务的普遍做法是，除“三保”支出外，债务偿还是最高优先级，对于到期债务实在难以偿还时，通过借新还旧、展期等方式暂时腾挪债务。但从实际操作上来看，隐性债务化解难度大，效果可能难达预期。

1.伴随政府债务偿债高峰到来，偿债压力加剧

2020年以来，政府债务集中到期。2020年新疆地方政府债券及城投债兑付金额合计738.67亿元，较2019年增加321.61亿元，占全年财政一般预算收入的50%。2021年兑付金额进一步增加至855.4亿元，占一般预算收入的54.63%，为有记录以来兑付峰值。同时，融资平台公司2016-2018年发放的贷款余额占平台整体项目贷款余额的80.72%，按照三年的缓冲期，2017年的贷款已于2020年进入偿还高峰期。而近年经济下行财政增收困难，进一步增加了政府的偿债压力。以乌鲁木齐市为例，2020年全市全年一般公共预算收入同比减收超五分之一（22.4%），仅2020年四季度到期的各类政府债务达2020年全年一般预算收入的一半（52.24%），市财政因无法偿还向自治区申请协助，最终通过债务重组、借新还旧及再融资债券置换等方式接续债务近200亿元。

2.借新还旧、展期等以时间换空间的债务化解方式并没有消解债务，只是暂时缓解债务压力、延迟债务风险暴露

2019年6月发布的40号文指出，“对于到期债务暂时难以偿还的，允许融资平台公司和金融机构在协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转”。财政部门表示，隐性债务系统内的债务无论是债务展期或是再融资，债务期限上均不得超过十年化解期（即2028年前必须化解），虽然通过置换、展期等方式缓解了短期债务压力，但偿债压力向债务期限后期集中后，后期风险更大。例如，乌鲁木齐市2021年1月在兴业银行10.9亿元的项目贷款到期，经另金融机构置换后，还款期限调整至2028年6月。在华夏银行新疆分行2021年4月到期的4亿元债务则经展期后还款期限调整至2028年5月。

3.化债方案难落实，未纳入隐性债务系统的政府债务资金接续问题成为债务风险“痛点”

调查显示，在2018年自治区下达要求各地州市清查隐性债务的文件后，除部分债务被认定为政府隐性债务进入财政部隐性债务系统外，大多被要求整改成PPP项目或转为企业经营性债务，但由于项目主体不合规、收益率过低等原因，PPP整改项目进度缓慢，加大了债务违约风险。以农发行巴州分行为例，截至2021年8月末，在2018年末12个拟整改为PPP的项目中仍有7个未整改完成。例如和硕县融坤土地储备有限责任公司名下一项目在2018年末拟整改为PPP项目，但因收益率过低等原因一直处于整改之中，5048万贷款暂由县财政预算支出。

再比如，新疆芳香植物科技开发股份有限公司一葡萄酒项目于2017年通过和硕县人民政府出具回购承诺函获得农发重点建设基金公司投资4000万元，2018年末当地财政部门单方面撤函后，目前有1600万元贷款欠息逾期。

4.隐性债务风险底数仍然不清，主动防范风险难度大

2018年以来，虽然财政部数次下文要求地方公开政府性债务信息，但地方财政部门对债务数据仍然讳莫如深，金融监管部门、金融机构仅被动参与核对被认定为隐性债务的项目及数据信息，对于计入隐性债务的标准与口径不清。国开行新疆分行反映，2020年6月，财政部发文要求银保监会与金融机构比对融资平台公司债务信息，其对2020年年末数据核对后发现，被认定为隐性债务的贷款余额仅占全口径的35.5%。农发行新疆分行这一比例则为42.8%。债务数据的透明度较低一直是债务风险防控的“堵点”，加大了风险防范难度。農发行新疆分行表示，虽然未纳入隐性债务系统的政府类项目的实际偿债人仍是政府，但却非其法律意义上的债务人，导致其在风险防控上缺乏抓手，无法提前预警、防范风险。

三、新疆债务展望与相关建议

1.短期内，城投企业迎来最强监管，“保刚兑”难度增加

2021年4月，国务院发文进一步要求城投公司剥离政府融资职能，随后，新疆在交易所“红黄绿”分档中被划为黄档，区市级城投可以借新还旧偿还交易所债券及其他类型债务，县级城投只能偿还交易所债券，城投发债受到明显影响：5月全疆仅发行8.1亿元城投债券，创下2020年以来的新低，虽然6至8月，发行金额有所恢复，但发债企业评级中枢整体上移，发行9支债券的城投主体均为AA+。7月银保监下发15号文，并附最新融资平台监管名单，新疆共有292家融资平台在列。文件要求对名单内融资平台流贷性质融资进行限制，对部分融资平台“短贷还长”的流动性贷款产生重大冲击。以库尔勒城市建设投资有限公司（县级）为例，2021年需偿还贷款22.98亿元，其中约7亿元项目贷款原计划通过流动性贷款来偿还，企业表示，15号文出台后，短期偿债压力骤增，在融资新政下，不排除通过设立新的融资主体绕道监管作为应急手段。

从现实来看，一方面，城投要与政府做完全的切割、完成市场化转型，并非一日之功;另一方面，在近年产业类、地产类债券违约频现的背景下，承销机构及投资人对城投债热情难减。有市场人士坦言，城投的实质违约对于区域金融生态的冲击过大，使得地方政府不敢轻易尝试，市场对“保刚兑”期待仍然较高。然而，在新的融资环境下，如何“保刚兑”、保持融资链的不断裂，对城投公司乃至地方政府都形成了新的挑战。

2.长期内，地方政府债务管理趋严，“谋发展”和“控债务”平衡难度仍然很大

隐性债务监管的强化使债务驱动的地方政府项目投资急剧缩减。对于以政府主导的基础设施投资占固定资产投资比重超四成的新疆，政府投资的大幅萎缩对全区固定资产投资的影响重大：2018年及2019年新疆基础设施投资增速分别为-36.6%和-0.8%，固定资产投资增速则分别为-25.2%和2.5%。从政府的融资渠道看，发行地方政府债券是地方政府举债的唯一合法渠道，且有上限。作为重要资金补充渠道的城投债券，则受制于城投企业资质偏弱（全疆AAA级城投企业仅有1家，AA+级13个，AA级及以下占比达到了62%）。同时，作为政府项目融资主力的两大政策性银行——国开行及农发行，目前对政府项目的介入较为谨慎，2019年以来，仅参与少量PPP及公路项目融资，融资额累计不超过200亿元。

虽然在问责压力及强监管环境下，当前地方政府大多声称“有多少钱办多少事”，但维护稳定以及脱贫攻坚任务完成后面临的防“返贫”、乡村振兴等重大战略任务却对固定资产投资提出了实实在在的增速要求，囿于“偏门被堵，前门过窄”的困境中，仍可能引发对策与政策新的博弈。

3.强化地方政府隐性债务绩效管理

自治区政府应进一步健全债务资金绩效管理机制，实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理，加强债务资金使用监控。一是要进一步完善还贷准备金制度，保证隐性地方能够及时足额偿还;要建立地方隐性债务资金绩效评价体系，严格规范债务资金使用范围和支出结构，如地方政府债务资金只能用于公益性支出而不能用于经常性支出，以将现存隐性债务存量保持在合理的范围内，并降低隐性债务增量发生的可能性;政府部门绩效评价中引入地方政府隐性债务规模指标，以约束政府和规范政府行为。二是要制定道德风险监察制度。从人力资源和责任落实角度，除在法律层面约束平台公司业外，还应加强员工道德约束，树立员工道德风险意识，制定道德风险监察制度，比如强化融资平台资产和负债管理，提升举债平台和自身资产和负债管理能力;营造公平竞争的市场环境，切实规避可能产生的隐性地方债务风险。

参考文献：

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[3]付一凡.我国当前金融领域主要风险及应对措施[J].发展研究，2018（12）：65-69.

作者：瞿珲（2002-），女，湖南省张家界人，民族：土家 职称：学生 学历：在读本科生。

研究方向：金融