申请权利滥用规制措施之探讨

曾黎姿

摘  要：以裁判文书网的案件为样本，关键词为：“政府信息公开”、“行政案由”、“行政诉讼”，采集样本时间段为2011年至2021年，样本总数187674。案件数量从2011年逐年增加并在2019年达到峰值，而2019年正是《政府信息公开条例》（后简称为《条例》）修订的年份，2019年后案件数量有所减少。从数据上可以看出公民对于政府信息的申请逐渐增多，反映出公民对于自身权益保护意识的觉醒和对政府工作监督意识的增强，《条例》颁布后取得一定成效，但同时条例的修改进一步减少了公民申请政府信息的限制，部分公民利用这一特点提起大量的行政诉讼以满足私欲，扰乱政府工作。

关键词：权力滥用规制;行政争议;权利滥用

一、问题的提出

目前学术界和各地法院对于“滥用诉权”这一行为尚且没有统一权威的界定，本文立足于2015年最高人民法院公布的公报案例陆某霞一案进行讨论，分析该案例判决中法院提出的行为构成要件，并提出相应对策。

本案的裁判文书中载明，陆某等人滥诉有三方面的表现：明显缺乏诉的利益、起诉不具有正当性、违背诚实信用原则。

陆某等人为了利己，以相同的理由申请超出合理数量的政府信息，收到政府机关回复后又多次申请行政复议，提起多次行政诉讼，该行为对行政机关和人民法院的正常工作秩序造成干扰。如果将陆某等人拟制为一个“人”，这个“人”以同样的理由大批量申请政府信息，进行了多次行政复议，并以同一事实不同的理由提起多次诉讼。这个过程中，“多次”和“相同”的特点，足以反映出“滥”字，足以成为一种扰乱正常社会秩序的不正当行为，应当予以遏制。

二、问题分析

1.明显缺乏诉的利益

诉的利益是原告存在司法救济的需要，包括法院判决解决纠纷的必要性和实效性。陆某等人与政府机关的纠纷，实际是一方的纠缠。所谓的行政争议的本质，是陆某等人欲通过这一系列行为增加拆迁补偿安置的利益，而该目的与公開政府信息并没有必然联系，以此为行政争议提起的行政诉讼于解决纠纷而言没有意义。实效性是通过诉讼得到某种实质结果，陆某等人提起诉讼的重点不在结果，而是诉讼这一行为本身，意欲通过大量诉讼引起重视和关注。陆某等人提起的诉讼既没有必要性也不期待其实效性，明显缺乏诉的利益。

2.起诉不具有正当性

本案中原告陆某等人在提起诉讼之前已经得到相关部门的答复，也获取了相应的政府信息。政府信息公开制度保护的第一法益是公民的知情权，陆某等人的知情权已然得到保护和实施却依旧多次申请行政复议并多次提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼都是权利救济的途径，权利救济的先决条件是权利收到侵害，但陆某等人只是为了增加拆迁补偿利益而并不存在知情权或其他权利受到侵害的情形。司法救济只是向政府施压的工具，这样的诉讼并不符合司法设立的目的，陆某等人的起诉不具有正当性。

3.违背诚实信用原则

陆某等人滥用诉权前，已经滥用了申请政府信息公开的权利，即滥用了知情权和行政监督权。《条例》中对申请人的预期设定为遵纪守法的善良公民，这种预想设定给了陆某等人满足私欲的途径。诚实信用原则在民法领域运用广泛，在行政法领域要求公民遵守诚实信用原则似乎是在不平等的关系上加码，严格了弱势一方的责任。但在政府信息公开的申请过程中，政府是被动一方，政府信息公开围绕公民的知情权和对政府工作的监督而展开。2019年《条例》修订减少了对政府信息申请的限制，但减少限制不等于没有限制，用普适性的诚实信用原则要求申请人可以使政府信息公开制度更加贴近其立法预期的作用。

三、问题的完善

1.建立一套精细化信息申请处理体系

在申请政府信息公开的阶段对信息申请进行精细化处理。建立一套精细化的标准体系，包括对政府工作人员严格要求的工作细则，更好地建设服务型政府，为人民服务。另一方面在处理被申请的政府信息时对信息进行精细化处理，依具体情况处理。在这一点上，宿迁市政府的政府信息公开标准体系的发展模式值得借鉴，该模式实施率达95%情况下的政府信息公开制度，群众的满意率达90%以上。

政府部门也可对已公开的政府信息采取措施。在面对不同主体申请同一信息时，一方面对于已经公开的政府信息依托政务平台或者利用新媒体渠道进行公示，减少重复申请次数。对于不可公开的信息，政府部门可以就该申请进行公示，同样也能减少申请次数，减轻政府工作负担。

2.限制明显恶意信息申请人的申请权利和提起行政诉讼的权利

明显恶意是一种主观存在，主要通过客观的行为来判断。在明知申请人主观恶意的情况下，依托精细化的处理体系对申请进行判断，将恶意申请排除政府的处理之外。但这其中的自由裁决需要进行限制，避免矫枉过正走向另一个极端，对公民合法监督政府工作造成限制。

对滥诉申请人提起行政诉讼加以限制，同时具有司法处理和行政处罚的含义，属于行政诉讼领域。通过对滥诉申请人的限制，一方面可以解决其滥诉行为的问题，也可以对后来效仿者以震慑，保持司法的严肃性。

四、结语

政府信息公开制度的实施存在着应然和实然的差别，社会基础对这一制度提出更高的要求。如何在现有的基础上进行改进，因地制宜把制度优势发挥到最大，还需要更精细的思考和精巧制度设计。

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