政府绩效审计实践特征研究

贾云洁 戴晓月

【摘要】在国家治理和财政现代化改革不断深入推进的背景下， 政府绩效审计日益受到重视。 本文从政府绩效审计影响因素的变化， 提出绩效审计实践特征变化的设想， 再以深圳市2012 ～ 2021年绩效审计工作报告为文本， 进行关键词分析， 从而验证设想。 我国绩效审计的实践特征如下： 基本定位是监督， 服务于国家治理; 实践工作开展的指导思想体现出多重领导; 审计领域向环境、资源、民生事业倾斜; 审计内容从资金管理使用向政策贯彻落实、项目管理过渡; 审计评价标准在“3E”基础上增加公平性和环境性; 审计方法上突出大数据审计等现代手段。

【关键词】政府绩效审计;实践特征;绩效审计工作报告;关键词分析

【中图分类号】F239      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2022）10-0115-8

一、引言

随着国家治理体系和治理能力现代化建设的深入推进， 国家审计需要以更高的站位发挥更加广泛而深入的作用， 提升监督效能， 来适应国家经济社会发展的需求， 满足人民日益增长的美好生活需要。 在此过程中， 政府审计正在经历一个从合规性审计向绩效审计转型的快速发展期。 从全球范围看， 绩效审计作为国家审计的发展方向[1] ， 在审计业务中的比重不断加大。 我国政府绩效审计发展状况如何、发挥着怎样的作用、呈现何种变迁过程， 这些问题都需要从实践中寻找答案。 对绩效审计实践特征的研究， 不仅能窥探其实践现状， 还有利于对标找差， 实现统筹谋划和高质量发展。

自1983年审计署成立以来， 我国在绩效审计的道路上不断摸索前进， 成效显著， 但在政府绩效审计的准则制定[2] 、内容和发展模式确定、评价指标设计以及作用发挥等方面还存在一些不足[3] 。 由于制度环境等差异， 我国不能直接照搬西方国家绩效审计的经验模式， 需要探索本土化的绩效审计发展之路。 因而有不少学者研究中国特色审计模式下的绩效审计发展趋势及特征， 尤其是绩效信息真实性鉴证和绩效目标实现程度评价的基本定位[4] ， 针对设定绩效审计目标、绩效跟踪监督及结果运用全过程， 开展独立的绩效考核[5] ; 从政府、部门单位、政策和项目等预算绩效管理角度， 构建全方位绩效审计监督体系[6] ; 创新計划管理， 通过“1+N”和“N合1”的方式有机统筹， 实现财政资金绩效审计全覆盖[7] 。 根据核心期刊和CSSCI发文量， 绩效审计研究峰值出现在2010年左右。 近年来由于审计业务日益多元化， 绩效审计理论研究与实践发展弱化[8] ， 且现有文献中实践研究和实证分析文章相对较少。 本文在对已有文献进行分析的基础上， 利用实证研究方法， 以反映政府绩效审计实践状况的绩效审计工作报告为研究样本， 探究近年我国政府绩效审计实践特征， 助推其在高质量发展中发挥更大的效用。

二、我国绩效审计实践特征理论分析

（一）绩效审计实践特征的影响因素

1. 政府预算绩效管理的发展。 我国政府的预算绩效管理， 起步于2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”， 经历了绩效评价试点推广阶段（2003 ～ 2010年）， 逐步走向全过程预算绩效管理阶段（2011 ～ 2012年）和全面推进预算绩效管理阶段（2012年至今）。

2012年财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》， 标志着我国绩效管理迈上了一个新的台阶， 绩效审计也进入崭新的时代。 2018年《关于全面实施预算绩效管理的意见》中提到“要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”， 并要求“审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督”。 对此， 审计署也做出了回应， 《“十三五”国家审计发展规划》《“十四五”国家审计工作发展规划》在财政、金融、资源环境、民生建设等数个审计项目中均提到了关注绩效问题， 将绩效理念贯穿于审计工作的始终。 可见， 绩效管理的发展会对绩效审计提出新要求， 绩效审计也会反作用于绩效管理， 二者在螺旋式上升中不断向前发展。

2. 政府审计的演变。 绩效审计作为政府审计的一部分， 其改革与发展势必与政府审计的演变息息相关。 1982年《宪法》首次将审计监督制度写入其中， 明确政府审计的法律地位。 1994年《审计法》的颁布及2006年和2021年的修正， 标志着我国政府审计逐步拥有了一套规范、科学的审计体系， 绩效审计在工作中有法可依， 彰显着绩效审计的合法性和权威性。

近年来， 随着资源的紧张和公众民主意识的觉醒， 公民对政府履职尽责的关注度攀升， 政府审计的整体绩效在不断提高[9] 。 2014年《国务院关于加强审计工作的意见》首次提出“审计监督全覆盖”概念。 从审计全覆盖概念的提出到现在， 政府审计的范围不断扩大， 关注重点从合规性逐渐向绩效靠拢。 2020年习近平总书记对审计工作作出重要指示， 要“充分发挥审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的职能作用”。 政府审计是国家治理体系的子系统， 绩效审计是政府审计的重要组成部分， 国家治理背景下， 政府审计定位和范围在演变， 也就意味着大家对绩效审计的重视度、关注点在改变， 绩效审计的范围将得以延展。

3. 绩效审计客体的变化。 绩效审计客体的变化主要体现在两方面。 一方面， 在审计全覆盖的推进过程中， 绩效审计的内容不再局限于财政资金的使用和各部门的预算支出情况， 公共政策的效益效果、自然资源资产的管理、公共工程项目的监管、政府基金的运行等都被纳入绩效审计评价的范畴。 2015年党的十八届五中全会提出“五大发展理念”， 呼吁关注环境问题， 提倡绿色协调发展; 2021年两会上， 习近平总书记一再强调“高质量发展”， 绩效审计作为国家治理的工具， 审计重点对象和内容也必将与党和人民关注的重点领域、重大事项同频共振， 高度一致。 另一方面， 大数据时代， 越来越多的数据和信息以电子形式存在， 传统的审计手段处处受限， 审计效果难以保证。 2020年全国审计工作会议确定了7项重点工作思路， 其中第七条就是“推进审计项目审计组织方式‘两统筹’和大数据审计”。 因此， 绩效审计人员必须不断优化审计模式方法， 充分利用联网审计、大数据审计、区块链审计等新型审计手段应对审计客体的变化， 提高工作的质与效[10] 。

4. 国外绩效审计的推进。 20世纪70年代， 西方国家普遍出现的經济危机引发新公共管理运动， 英、美、澳大利亚、瑞典等国家开始掀起政府绩效审计的热潮。 我国绩效审计在模式、评价体系等很多方面都吸取了国外绩效审计的先进经验， 再结合我国基本国情和特殊的审计体制， 探索具有中国特色的绩效审计之路。

当前国外绩效审计的先进做法主要体现在准则体系、评价体系和人员结构上。 澳大利亚针对绩效审计出台了《绩效审计》《绩效审计方案编制》《绩效审计指南》等一系列绩效审计准则; 美国政府责任署通过不断更新的战略规划， 从不同维度设立量化指标明确绩效评价指标体系， 并且配备大量拥有法律、金融、工程、计算机等背景的工作人员， 以满足绩效审计工作专业性和广泛性的需求; 瑞典绩效审计正经历着从“3E”到“5E”的转变， 重点关注环境保护、自然资源开发利用和社会资源重新分配的公允性方面。 这些国家探索出来的审计经验对我国政府绩效审计存在重要影响。

（二）绩效审计实践特征设想

基于以上对影响我国政府绩效审计实践特征的因素分析， 本文对当前我国政府绩效审计的实践特征作出以下设想： 一是随着新时代政府审计整体定位和作用的转变， 政府绩效审计的定位也会体现出鲜明的时代特征， 政府绩效审计的作用将会得到强化; 二是随着审计全覆盖的深入推进和高质量发展， 政府绩效审计涉及的领域和内容将会得以拓展， 尤其是环境、资源、社会保障等方面; 三是随着全面预算绩效管理的推进， 聚焦主责主业理念的提出， 绩效审计实施的重点抓手短期内依旧是财政资金、项目， 政策绩效审计也不例外; 四是随着审计客体对象数字化、信息化的深入发展， 绩效审计手段将由传统审计方式向大数据审计方式过渡; 五是随着绩效审计制度环境的变化， 受托绩效责任不断丰富和拓展， 我国绩效审计目标将由“3E”向“5E”过渡; 六是随着绩效审计业务的深入推进， 绩效审计的权威性和问责功能将逐步提升。

三、我国绩效审计实践特征实证分析

（一）研究方法

本文采用的研究方法是由英国雷蒙·威廉提出的关键词研究法， 它是以人类的语言为基础， 在目标文件中依据自定义的标准筛选关键词， 通过对关键词进行分析， 进而对已知信息重新进行分类组合， 最后发现问题的本质和内在逻辑并提出解决办法的一种实证研究方法。

我国政府绩效审计经过几十年的实践探索， 逐步形成了具有中国特色的绩效审计模式。 而绩效审计实践已形成一系列的档案、报告等， 这些文件中的关键词必然能体现绩效审计实践的特征。 本文通过关键词分析， 抓取近年我国绩效审计实践在整体和不同横截面上的各项特征， 剖析重点、共同点， 分析变化趋势， 以加强对我国政府绩效审计实践的宏观把握。

（二）研究文本

绩效审计报告是绩效审计的最终产品， 最能体现当年绩效审计各项情况。 绩效审计年度工作报告（简称“绩效审计工作报告”）则是对一个审计年度开展的所有绩效审计项目的汇总提炼， 是年度单个绩效审计结果的综合分析报告， 能反映审计机关一个审计年度绩效审计工作的全貌和结果。 深圳市审计局是我国较早开展绩效审计并发布绩效审计工作报告的审计机关， 为开展绩效审计实践特征分析提供了完整、连续的研究文本。 本文以深圳市2012 ～ 2021年绩效审计工作报告作为分析对象， 报告主要提供了绩效审计工作的外部环境、工作重点、主要问题、审计处理和意见等多类信息。 2012年是我国绩效管理的重要转折点， 以此为节点， 我国正式进入全面推进预算绩效管理阶段。 刘家义审计长曾指出， “到2012年， 我国所有的审计项目都将开展绩效审计”， 这标志着2012年对绩效审计工作来说也是一个具有重要意义的年份。 因此， 为了保证研究的稳定性和时代性， 本文选择2012 ～ 2021年深圳市绩效审计工作报告为研究文本。 立足于不同切面下的关键词分析， 同时对文本内容进行细致、深入的阅读和理解， 以验证和完善关键词的提取， 从中透析我国政府绩效审计的实践特征。

（三）研究过程

1. 总体分析。 首先， 为了快速把握政府绩效审计的实践现状， 对深圳市2021年绩效审计工作报告进行了关键词分析， 得到如图1所示的词云图。 从图1中可以看到， 被提及频率较高的词， 也就是字体较大的词汇， 按照频次大小排序， 分别是“管理”（70）、“建设”（56）、“项目”（47）、“审计”（46）、“发展”（42）、“共享”（36）、“基础研究”（34）“设施”（32）和“资金”（30）。

从“管理”和“发展”在2021年绩效审计工作报告中分别出现70次和42次的频率可以看出， 政府审计是国家治理的工具， 是宏观调控的“工具箱”， 其最终目的是优化管理， 推动高质量发展。 2022年全国审计工作会议要求审计工作“要以改革的思维提出改进建议， 一体推进揭示问题、规范管理、深化改革”。 绩效审计作为政府审计的一种业务类型， 也作为绩效管理的外置监督机制， 作用范围从单一的财政资金管理拓展到项目建设管理、工程管理。 同时， “建设”“项目”“资金”出现的频率也较高， 分别为56次、47次和30次。 “建设”“项目”“资金”是党和国家重大经济方针政策和决策部署落地的重要载体， 其高频率的出现， 凸显了审计机关以重大项目、财政资金为主要抓手， 聚焦主责主业、关注重大政策贯彻落实绩效的典型特征。 其中， “项目”“建设”主要涉及“智慧城市和数字政府建设”“信息系统建设”“现代产业体系建设”“高水平医院建设”等， 体现了新基建、技术驱动、民生为本的新时代发展需求。

李克强总理在2021年考察国家自然科学基金委员会的座谈会上说， “我们到了要大声疾呼加强基础研究的关键时刻”， 结合习近平总书记关于“科技领域是最需要不断改革的领域”的重要指示， 审计事业紧跟发展趋势， 响应国家要求， 迅速对“基础研究与应用基础研究”领域展开绩效审计。 此外， “共享”作为五大发展理念的重要内容， 对绩效审计工作也发挥着指导作用。 在大数据时代背景下， 资源的获取与整合利用尤为重要， “数据资源共享”“科学仪器设施共享”是2021年绩效审计的重点内容， 共享体系建设也是首次被作为绩效审计要点。 这表明我国政府绩效审计理念在不断发展完善， 绩效审计的宏观视野不断拓展， 其全局观和政治站位不断得以提升。

其次， 着眼于近年绩效审计动态发展趋势， 将2012 ～ 2021年深圳市绩效审计工作报告的词频分析结果进行对比（见表1）。 从这十份报告的词频变化可以发现绩效审计的以下几个特征：

（1）社会事业和民生保障项目一直以来都是绩效审计的重点内容。 2012 ～ 2021年， 绩效审计工作报告中出现的关键词词频排在前20的大多是与环境、水质、交通、医疗等公共基础设施相关的词汇。 这与新时代国家强调五大发展理念， 通过社会和民生保障项目来逐步解决人民美好生活的需要与发展不均衡不充分的矛盾， 提升老百姓的获得感、幸福感主基调一致。

（2）绩效审计多围绕资金、项目展开， 政策落实绩效审计逐步提上日程。 从表1中可以清晰地看出“项目”一词一直位居前列， 十年间， 只有2013年和2020年排到第四， 其余年份都一直处于前三的位置。 “资金”一词与“项目”类似， 十年中有六年排名处于前四， 2015年更是以128的频次跃居关键词首位。 “政策”在前八份报告中的词频排名都未进入前20， 在2012 ～ 2018年的绩效审计工作报告中被提及的次数都在十次左右， 但在2020年跃居词频排名第二位， 达到了42次。

（3）績效审计顺应时代特征， 与时俱进。 “创新”在从2014年开始的七份报告中都被不同程度地提及， 尤其是2018年以来， “创新”一词出现的频次大幅增加。 2018 ～ 2021年突出的“大数据”“信息化”和“现代化”等词既表明审计环境发生了变化， 也表明绩效审计技术手段和工作方式发生了重大转变。

（4）绩效审计作用得以强化。 监督是审计工作的基本职能[11] ， 审计的作用通过“审查→建议→整改”体现， 绩效审计也不例外。 “整改”“监督”“监管”“督促”等都是绩效审计发挥作用的体现， 这些代表绩效审计作用的词汇出现频率在十份报告中总体呈上升趋势， 并且用词的形式也更加多样、具体。

2. 具体分析。 通过对文本的深入阅读和理解， 结合关键词分析结果， 并对关键词进行梳理和分类， 可清晰地呈现在不同横截面上这十份绩效审计工作报告体现出来的特征。

（1）绩效审计基本定位和作用。 我国国家审计是专业经济监督部门， 发挥着常态化“经济体检”的作用[12] 。 绩效审计作为国家审计的一部分， 也保留了这样的功能定位， 在国家治理和经济运行中发挥着“免疫系统”功能。 从表2中可以看到， 政府绩效审计在传统的监督检查职能基础上， 开始为行政和立法部门提供决策咨询服务[13] 。 绩效审计逐步从“强化绩效管理”“完善宏观管理”的思维中解放出来， 以促进“深化改革”为抓手， 以深入推进“审计全覆盖”为手段， 以推进整个“国家治理体系和治理能力现代化”为目标， 充分发挥绩效审计的“激励和导向”作用， 以实现全社会的高质量发展。 且随着我国全面预算管理改革的深入推进， 绩效审计发挥的“助推高质量发展”作用逐渐凸显。

（2）绩效审计指导思想。 深圳市政府绩效审计工作的顺利开展离不开科学、系统的指导思想。 如表3所示， 其指导思想不断完善。 深圳市政府和市审计局结合“深圳市审计工作发展规划”“市委市政府工作部署”“中共中央国务院意见”以及历年“党代会精神”， 以服务党委政府重大经济决策、工作部署和党代会精神等为根本遵循， 综合考虑各方意见， 科学决策， 指导绩效审计工作的开展。 2019年深圳市成立了市委审计委员会， 2019年绩效审计工作报告作为市委审计委员会组建以来的第一份绩效审计工作报告， 是审计机关贯彻落实中央、省委、市委审计委员会会议精神的最新成果。 此外还能看出， 指导思想的体系在不断更新， “习近平新时代中国特色社会主义思想”和“习近平总书记重要讲话”都具有极强的时代性， 从2018年开始被纳入绩效审计工作的指导思想范畴。

（3）绩效审计关注领域。 表4中， 除了前两年绩效审计范围比较集中， 2014年开始绩效审计工作在突出重点的基础上， 扩大了审计覆盖面。 “环境保护”“公共交通”“医疗卫生”和“文体教育”这四个领域几乎是绩效审计每年都会关注的对象， “社区建设”“人才”“养老”“自然资源资产”等领域虽然不是每年涉及， 但词频也比其他审计领域高出许多（见表1）。 此外， 2015年后“科技产业”进入绩效审计工作视野， 频率增加， 到目前为止， 已经连续六年进入绩效审计工作报告， 2021年科技领域更是成为重点审计对象。 总体来看， 这些领域都是关系民生事业保障的重要项目， 尤其是2021年绩效审计关注到“营商环境”的市场化、法制化、国际化， 可见绩效审计工作本着“从群众中来， 到群众中去”的民本宗旨， 紧贴党委政府中心、大局工作， 实现了同频共振、良性互动的工作态势。 民生项目大多涉及基础设施建设和维护， 是非营利项目， 需要政府投入大量的财政资金， 这也体现了“资金到哪里， 审计就跟到哪里”的理念， 绩效审计亦是如此。

（4）绩效审计重点内容。 “政策落实”“资金执行和管理”及“项目监管与运营”三项是绩效审计最核心、最基础的审计内容， 十份工作报告中无一例外都涉及了这三方面内容。 2014年中央经济工作会议提出要“稳增长、促改革、调结构、惠民生”， 自此“民生事业发展”也成为历年绩效审计关注的重要内容。 因此， 绩效审计的内容主要可以分为三个方面： 政策、资金、项目。 随着时代的发展， 审计内容也在不断变化， 在前三方面的基础上糅合了“资源环境提升”和“工程建设”， 2020年和2021年更是出现了新成员“智慧城市建设”及“网络安全和信息化建设”， 形成“基础+新基建”的绩效审计内容模式（见表5）。

（5）绩效审计评价维度。 如表6所示， “经济性”“效率性”“效果性”是绩效审计的总目标， 更是衡量政策、资金、项目绩效的基本维度， 属于经典的“3E”审计目标理论①。 2014年绩效审计工作报告中提到要“兼顾社会效益和经济效益的增值空间”， 到2017年度“最大限度发挥政府投资项目的社会效益和经济效益”， 再到2018年数个项目都加入了“社会效益”这一评价维度， 可以看出， “社会效益”在政府公共基础设施和公益项目绩效审计评价中的分量和关注度不断提升。 2017年、2018年和2020年三年度的工作报告中“生态效益”又成为效益评价的高频词， 这也与我国提倡的“绿色发展”理念一脉相承。 最后， 还可以清楚地看到2020年和2021年绩效审计工作报告中， 凸显的绩效审计评价维度已经在早期的“3E”评价基础上增加了“公平性”和“环境性”两个维度， 迈向实质性的“5E”评价维度阶段， 这也符合绩效管理和绩效审计发展的规律： 早期的绩效审计更侧重于经济性、效率性和效果性等基础性、温饱性维度的评价， 经济越发展， 公民对公平和环保目标的关注度越高， 绩效审计自然也就提升到对公平、环保等高品质性评价维度的关注。

（6）绩效审计方法模式。 审计常用的技术方法有审阅法、分析法、比较法、盘点法、函证法等， 由于分析文本是各年度的绩效审计工作报告， 因此这些基本方法在十份报告中没有被过多地明确提及， 但通过对报告的阅读， 可以发现这些方法都有所体现。 另外， 从2016年开始， 审计技术方法逐步与科技、互联网、空间遥感技术相结合， “大数据分析”和“卫星影像资料分析”方法得以推广应用， 在提高工作效率的同时， 也有效保障了审计结果的准确合理性。 值得关注的是， 2012年和2014年审计机关不同程度地“利用第三方相关信息”为绩效审计工作服务。 2012年交通专项资金管理绩效审计利用会计师事务所工作成果， 揭示了原路隧资产清理的问题。 2014年的地铁项目绩效审计中， 在地铁建设项目服务满意度上参考了深圳大学提供的地铁乘客满意度测评结果; 在地铁运营及附属资源业务收支情况上利用了会计师事务所的审计结果。 这标志着我国政府绩效审计曾探索多方合作、信息资源整合利用的协同工作模式， 但后期却未能坚持和推广。 这在一定层面也反映了在績效审计多方合作、信息资源整合利用模式推广应用中， 仍存在一些制度性障碍。

（7）审计意见措辞②。 绩效审计工作报告的行文， 既复杂又具有较强技巧性[14] ， 有关绩效审计建议或意见用词的变化， 深刻体现了审计职能的转变。 2012年和2014年绩效审计工作报告中的审计建议或意见单独列示在报告末尾， 提法比较笼统， 句式大多以“要……”呈现， 个别涉及“督促”， 且责任主体不够明确。 2013年虽然审计意见用词都是“要”， 但将审计建议或意见放进了对应的项目评价中， 改变了以往先罗列问题， 再在文末单独列示审计意见的行文格式， 并明确了责任主体。 2015年及之后的报告格式都使用了2013年的版本， 修改后的报告提出的审计意见更具针对性、也更详实， 方便后续整改落实。 审计意见的用词也开始多样化， 可以改进的地方使用“建议”， 违反相关法律法规的地方不同程度地使用了“督促/敦促”“责令/责成”“要求/要”等词汇（见表8）。 从审计意见用词的变化中可以看出， 绩效审计的地位在提高， 职能在强化， 对经济发展和社会发展的监督、纠正、引导作用越来越具体深入。

基于文本分析得出的政府绩效审计实践的上述特征， 基本符合并印证了前文第二部分所提出的绩效审计实践特征设想。

四、结论与建议

（一）结论

本文从已有研究中分析归纳我国政府绩效审计实践的影响因素， 探究影响因素的现状和变化， 从中推断我国绩效审计实践特征， 进而提出设想。 再用实证方法对深圳市2012 ～ 2021年绩效审计工作报告进行关键词分析， 对报告内容进行剖析整理， 以验证提出的设想。 研究发现：

一是绩效审计的基本定位是监督， 作用范围越来越广泛。 从完善宏观管理、强化绩效管理、推进审计全覆盖， 上升到推进国家治理能力和治理体系现代化、促进高质量发展的高度。 二是绩效审计的指导思想紧跟时代发展的步伐， 不断更新， 深刻体现习近平总书记新时代中国特色社会主义思想内容， 服务于党委政府工作大局的功能得以强化。 三是绩效审计领域在拓宽。 审计领域涉及较多民生项目， 如环境保护、公共交通、医疗卫生、文体教育等一直是绩效审计重点关注的对象， 同时， 近年来不断拓展到新兴的基础科学研究、共享数据管理和网络安全领域。 四是绩效审计内容从资金管理使用向政策贯彻落实、工程项目管理延伸， 并结合国家意志和地方发展规划动态调整更新。 但短时期内我国政府绩效审计实践还是以财政资金的管理使用、项目建设管理为主要抓手， 聚焦主责主业开展政策落实跟踪审计。 五是绩效审计评价维度从“3E”发展到“5E”， 在原有的经济性、效率性、效果性基础上， 公平和环保日渐成为衡量政府绩效的新增维度， 深刻体现了新时代我国社会主要矛盾变化引致的高质量发展转型诉求变迁。 六是绩效审计方法多样化， 在传统审计方法的基础上积极探索大数据审计、卫星影像分析等信息化手段。 七是绩效审计权威性提高， 审计意见措辞更加严肃、刚性， 详细、有力。 针对不同问题类型， 明确责任主体， 提出解决措施。

（二）建议

从这十份报告的文本内容出发， 放眼我国绩效审计工作的大环境， 可发现绩效审计已经到了高质量发展的关键转型期， 亟待实现更加规范和专业化的发展。 对此， 本文提出如下建议：

一是建立健全绩效审计专业技术规范体系。 目前我国绩效审计的法律法规体系还不够健全完善， 尤其是在专业技术规范体系建设方面。 因此， 要加快专业技术规范体系建设， 如发布绩效审计具体准则、操作指南（手册或规程）等， 使得绩效审计有法可依、有章可循。

二是形成多方协同的工作模式， 尤其是借用外脑专家资源和专业技术手段。 因而， 可以通过上下级联动、跨部门统筹协同等组织管理模式创新， 尤其是建立与各级财政部门、各领域主管部门的沟通协同工作机制， 加强与社会中介专业绩效评价机构的业务合作， 通过资源整合， 形成绩效审计合力， 以助力全面绩效管理改革推进， 高质量地实现审计全覆盖目标。

三是定期开展绩效管理、绩效评价和绩效审计研讨交流， 深入开展研究型绩效审计。 绩效审计对审计人员的专业胜任能力要求较高， 因而需要用理论武装头脑， 以更为开放包容的思维规划实施绩效审计工作， 掌握国内外绩效管理、绩效评价和绩效审计发展的前沿动态， 提高政治站位， 拓展认知问题的系统性、宏观性， 注重从体制机制上发现和解决问题， 达到以治本为主、标本兼治， 治已病更要防未病的长效效果， 更好地发挥审计保障国家经济社会高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的作用。

【 注 释 】

① “绩效”在我国《审计法》等相关制度和早期的审计实践中，更习惯称之为“效益”，比如我国《审计法》中对政府审计目标的表述为真实、合法和效益。公共行政领域的效益性呈现出多元性特征，更加强调其社会效益和环境效益，因而效益性（或效果性）又可进一步细分为经济效益、社会效益和生态效益。

② 这里的“审计意见”主要是对被审计单位查出的违法违规行为处理的意见，而不是像财务报表审计后出具的审计意见类型。审计机关出具的“审计意见”，在审计机关签发的具体项目审计报告中，对应的内容模块一般为“审计意见或建议”部分。审计意见，与审计建议的性质有所不同，一般要求被审计单位必须整改执行的方称之为“意见”。

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（责任编辑·校对： 许春玲  李小艳）