居住空间分异背景下的基层公共服务设施规划策略研究——以北京市为例

张鑫颖 | Zhang Xinying王 卉 | Wang Hui王 雷 | Wang Lei

城市的重要功能是为居民提供各种类型的公共服务设施，其中基层公共服务设施与居民日常生活关系最为紧密，也是我国目前大城市空间品质的短板。因此，优化基层公共服务设施的配置和空间布局是建构高质量城市生活空间的重点。我国传统的基层公共服务设施规划主要根据人口规模进行分级配建，并以千人指标、服务半径等方法进行公共服务设施的地域空间分配。20世纪以来，我国大城市的城市化水平不断提升，城市居住空间日趋复杂，并在社会构成和建成环境上呈现出明显的空间分异现象[1]，年龄结构、文化背景、价值取向、经济收入等方面的差异也导致了居民对公共服务设施需求的分化。因此进一步研究各类居住空间的特点、社会属性以及与基层公共服务设施需求的关联具有重要的现实意义。

本文在此背景下，以北京中心城区为研究范围，以空间属性和社会属性对居住空间进行划分，其中空间属性包括区位、建筑密度、建筑形态等土地利用特征；社会特征包括人口密度、年龄结构、教育程度等。最终，本文选择石景山区八角街道、西城区月坛街道、昌平区天通苑街道、海淀区万寿路街道为典型案例进行实证调研，梳理和比较基层公共服务设施的数量、配置密度和布局模式，并对各类居民对公共服务设施的使用情况进行研究，包括对居民进行满意度评价和需求意向分析等。

1 典型街道的空间特点和社会属性分析

1.1 空间特点

根据北京城市总体规划，中心城区城市空间结构分为核心区、中心地区、边缘集团等。其中，八角街道位于北京市西五环外，属于石景山区，建设于1983年，流动人口较少，辖内23个社区，社区建筑风貌较好。万寿路街道位于中心地区，辖内35个社区，街道内单位大院或军队大院较多，建筑密度最低。月坛街道属于核心地区，辖内26个社区，历史文化较为久远，建成于1963年，居住人群多为老北京居民，人口密度与建筑密度较大。天通苑南街道和北街道位于边缘集团，共涵盖24个社区和4个村。整个街道于2012年建成，性质是为缓解北京中心城区住房紧张而建设的经济适用房，流动人口较多，人户分离现象明显[2]。住宅以高层建筑为主，人口密度及建筑密度最高（图1、表1）。

图1 四个街道区位图

表1 案例街道的空间特点和社会属性分析

1.2 居民社会属性分析

本文通过北京市发布的“七普”人口数据，对各街道的居民社会属性进行初步的梳理与分析，并与调查问卷相结合判断各典型街道的社会属性。根据数据统计，北京市常住人口年龄结构为0～14岁占比11.9%，15～59岁占比68.5%，60岁及以上占比19.64%，通过4个街道人口数据与全市数据对比，可以看出月坛街道与八角街道中60岁以上老年人口数量高于平均水平，其中月坛街道老龄化水平已经超出全市6.36%；而15～59岁人群则低于平均水平。万寿路街道与全市人口数据结构比较接近。天通苑街道60岁以上老人占比14.9%，15～59岁居民占比74.66%，与其他街道相比人口结构比较年轻。对比四个街道0～14岁年龄段的人口，月坛街道占比最高，为14.3%，而天通苑街道最低。

通过数据统计与问卷调查，对比4个街道居民收入水平与学历构成，万寿路街道高学历人数比例最高，其次为月坛街道，比例最低的是天通苑街道，为44.4%。家庭年收入中高收入人群比例由高到低的顺序为月坛街道、万寿路街道、八角街道、天通苑街道（图2）。

图2 案例街道社区居民年收入对比情况

2 公共服务设施空间配置特征

2.1 公共服务设施空间覆盖情况

首先，本文利用数据抓取软件识取街道区域内部及周边的公共服务设施POI点，得出4个街道的公共服务设施数量。经统计，八角街道区域内以及周边临近公共服务设施点共有325个，万寿路街道公共服务设施点共有308个，月坛街道共有154个，天通苑街道共有240个。其次，通过公共服务设施的数量与街道行政区划面积相比可以得出密度值[3]，进而分析不同街道内公共服务设施的聚集程度。通过比较，八角街道公共服务设施覆盖率最高，密度为为52.42个/km2；天通苑街道公共服务设施覆盖率最低，配置密度是23.3个/km2。

4个街道不同类别的公共服务设施配置差异也比较明显，其中教育设施、医疗设施以及文化设施配置密度差距最大。在教育设施配置方面，天通苑街道密度最低，每平方千米配置3.69个，其余三街道配置密度在5～7个。在医疗设施配置方面，月坛街道配置密度最高，为5.37个/km2；天通苑街道最低，为1.65个/km2。八角街道的文化设施配置密度最高，为7.09个/km2；天通苑街道最低，为0.97个/km2（表2）。

表2 案例公共服务设施数量及配置密度对比

2.2 公共服务设施空间布局特征

在对街道特征及公共服务设施覆盖情况分析的基础上，本文进一步结合核密度法研究典型街道公共服务设施的空间布局及建设特征。其中，八角街道公共服务设施建设较为全面（除南部地区处于建设中），各类设施点相对集中于中部地区，以八角北路社区为中心形成显著的聚集点，在公园北社区附近形成次要聚集点。街道北部2个社区例如杨庄北区的公共服务设施比较分散且单一，主要为商业设施等，养老设施、医疗设施等相对缺乏（图3）。月坛街道总体公共服务设施的布局特征为覆盖全面、高度聚集点较多，且分布较为均匀（图4），如月坛社区周边、三里河二区社区、周武庙社区等。从类别上看，医疗设施分布广泛、服务水平较高，但公园、绿地及体育设施数量较少、规模小，尚不能满足居民的使用需求。万寿路街道主要以永定路西里社区中心为核心形成高密度聚集点，其他设施点与单位大院相结合，均匀分布于不同社区内（图5）。除养老设施最为缺乏外，其他服务设施大体满足居民的日常使用需求。天通苑街道分为南北部分，其中北街道公共服务设施的聚集程度高于南街道，内部公共服务设施呈带状的布局形态分布于街道边缘处，中间社区设施点较少（图6）。相比其他3个街道，天通苑街道建筑密度最大、人口密度最大，但街道的设施点配置密度最低，其中教育设施、医疗设施、养老设施、文化设施的覆盖率和服务质量均有待提升。

图3 八角街道核密度分析

图4 月坛街道核密度分析

图5 万寿路街道核密度分析

图6 天通苑街道核密度分析

3 公共服务设施使用情况比较分析

3.1 公共服务设施的满意度

本文通过问卷和深度访谈的方式对4个街道的居民使用公共服务设施的情况进行调查，包括日常使用公共服务设施的类型、满意度和需求意向等。每个街道发放100份问卷，共回收有效问卷398份。问卷结果显示，居民对公共服务设施的总体满意度较高，其中满意度最高的是万寿路街道，为74.26%；其次是八角街道，满意度为66.99%，天通苑街道的满意度最低（图7）。满意度差异的原因主要有两方面：一是公共服务设施类型不够全面；二是公共服务设施的服务品质欠佳。经统计，不同街道居民认为需要改进的公共服务设施并不相同，其中普遍关注的是教育设施、养老设施以及公园绿地（表3）。

表3 案例街道短缺设施统计表

图7 居民对公共服务设施配置的满意度评价

3.2 公共服务设施的使用需求

在问卷调研中，居民最关注的公共服务设施是教育、养老和公园绿地设施，本文对此进行重点研究。首先，随着城市化水平的不断提升及国家“三胎政策”的推行，居民对教育设施的数量、规模和质量的关注逐步增加，但不同街道居民关注的侧重点有所不同（图8）。如月坛街道的居民普遍认为教育设施存在数量少、规模小的问题，而天通苑居民则希望进一步提升教育品质和水平。八角街道由于老年人数量较多，出于步行接送儿童的便利性，因此提出在近距离范围内增设教育设施数量与规模的需求意向。

图8 目前教育设施存在的问题

目前，城市社区对养老设施的需求程度逐渐增加，居民普遍反映养老设施的数量与规模存在不足，这与养老设施的空间布局相吻合。此外，各街道养老设施的使用率和使用意愿差异明显。其中，八角街道的养老设施数量最多，使用频率较高，老年人更希望服务质量的提升；而月坛街道作为老年人口比重最高的地区，养老设施数量却最少，养老举措还有待摸索。万寿路街道主要以单位型社区为主，老年人长期在大院里生活和工作，强化了社区的纽带，养老则以居家养老为主。天通苑街道的老人几乎不使用养老设施，一方面与养老设施的品质和运营不佳有关；另一方面是很多外来的老年人主要与家人居住，承担照顾家庭的责任，因为经济或时间等问题没有得到相应的养老服务。

各街道居民对公园绿地的需求明显，均提出现有的公园数量较少，活动场地较少等问题。对于老年人口数量较多的八角和月坛街道，公园绿地的出行距离远、出行不便也是比较明显的问题，这也与公园绿地现状的空间分布有一定的对应关系。

结语

通过数据分析与实证调查，从空间配置来看，基层公共服务设施的建设体系以及空间布局已形成较好的架构，能够为街道居民提供较为全面的服务，但公共服务设施的覆盖密度仍存在比较明显的差异，空间分布形式也各具特色。居民对公共服务设施总体的满意度较高，但对各类设施的使用率、满意度、需求情况以及预期的服务质量还存在一定的差异。通过对比居民问卷和公共服务设施的空间布局，居民的心理感受与公共服务设施的数量值和覆盖率有明显的对应关系，此外还受到居民的社会属性、社区管理方式、建成环境质量等方面的影响。如居住在以天通苑为代表的城市边缘地区的居民和以月坛为代表的城市核心区的居民在提升教育设施的质量和规模需求上各有侧重；而对养老设施的需求则与社区管理模式、家庭结构、养老设施的品质有重要的关联。总体而言，居住空间的分异特征需要在公共服务设施规划中加以关注[4]，本文对此提出以下建议：

首先，对公共服务设施的规划配置应顺势而就，增加配置标准的弹性，体现差异性配置。规划可以根据区位属性设置弹性标准，如月坛街道用地紧张、土地价格高，对于公共服务设施的短缺首先满足设施数量的要求；对于边缘地区的公共服务设施更加注重保“质”保“量”的服务[5]。同时，增加配置弹性也意味着规划要保证设施配置的前瞻性，可以为未来的功能留有改造的余地。特别是对老城区来说，更要注重功能的置换与复合。

其次，城市规划可以划定社区类型，满足特定群体的使用需求[6]。目前公共服务设施规划的重点在于品质的提升，对于北京这样的特大城市，每个街道社区均有各自的特色，单纯进行个案性研究具有一定的复杂性和难度，因此可以通过类型化的方式将城市居住空间进行分类，研究在相似的区位、土地利用特征和人口属性的基础下是否具有共性的问题。以养老设施为例，通过调研，本文归纳出不同的养老模式，并针对性的提出改善措施。如万寿路作为单位型社区，居家养老模式是一种适宜的形式。八角街道除可以进一步丰富养老机构的类型外，还需要融合文化娱乐设施进而提升老年人的精神需求。月坛作为城市核心地区，公共服务设施规模的增设存在一定困难，因此可以创新养老模式，提供微小型养老服务社来解决空巢老人用餐、吃药等生活问题[7]。对于人口密度大且外来人口较多的天通苑街道，可以分级设立养老机构来满足不同需求的老年人，并加强后期养老设施的运营与管理。

最后，由于社区居住的人群复杂，各类属性的居民对公共服务设施的需求和预期不同，因此应关注居民心理和日常生活，重视居民的共同参与。在此次调查访谈中，居民都能够积极地对自己所在社区的问题以及需求进行细致描述，规划师通过这种方式可以发掘数据与图纸所不能表达的问题，更有助于将公共服务设施规划从物质空间布局转化为对美好生活环境的营造。

资料来源：

文中图表均为作者自绘。