中级人民法院在司法改革试点中的地位与作用——基于司法改革典型案例的分析

顾培东，吴红艳

一、引 言

在近几十年的司法改革中，地方司法机关围绕司法体制机制实施的改革试点层出不穷。(1)本文语境中的“司法”主要指狭义上的司法，即人民法院开展的司法活动以及相应的制度建构。此外，为方便叙述，除最高人民法院外，文中各层级人民法院均简称为对应层级法院，例如中级人民法院简称中级法院等。虽然，在中央与地方关系调整、中央权威得到强化的背景下，司法改革的“顶层设计”特点渐趋显著，(2)姜峰：《央地关系视角下的司法改革：动力与挑战》，《中国法学》2016年第4期。本轮司法改革主要以“顶层设计”为主导推动，但在“顶层设计”的同时，各地方司法机关的探索性试点也发挥着重要作用。不仅如此，即便是“顶层设计”，往往也是地方司法机关试点经验的积累；同时，“顶层设计”的方案中，亦将“试点及其推广”作为改革实施的重要内容。(3)“五五改革纲要”指出：“坚持试点先行和全面推进相促进，坚持用改革思维和方法解决前进中的问题，通过改革进一步释放潜力、盘活资源、激发活力”，“既发挥顶层设计的引领作用，又发挥基层探索的探路作用，统筹不同区域进行差别化探索，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。由此视之，“试点”已成为我国司法改革的一项基本战略及改革推进的路径依赖。

从实践层面看，试点成效在很大程度上受制于试点的典型性及可推广性，而这种典型性与可推广性除了与试点内容相关外，还取决于试点单位所处的层级(实际上，试点内容亦与试点单位的层级具有密切联系，某些试点内容只能在一定层级中开展)，这就使不同层级的司法机关在试点中具有了不同的地位和意义。就法院而言，四级法院中哪一级法院更适于成为试点，或者哪一级法院的试点更具有典型意义、更具推广价值，无疑是改革方法论上的重要主题。从近年来的发展趋势看，我国司法改革试点正在从“自发分散试点”向“整体规划授权试点”转变,(4)何挺：《司法改革试点再认识：与实验研究方法的比较与启示》，《中国法学》2018年第4期。试点方式的运用亦渐趋成熟和规范，在此背景下，对不同层级法院在试点改革中的地位进行探讨和分析，具有一定的现实意义。

根据对最高人民法院自2017年至2021年6月发布的11批次共179个“人民法院改革案例”以及2022年1月发布的“人民法院改革创新奖”中8个改革典型案例的梳理分析，不难发现，无论是自发分散试点，抑或是整体规划授权试点，中级法院在试点中都具有突出的地位；中级法院不仅在试点典型案例中占比较高，试点的效应亦十分显著。从理论及实证层面对这一现象进行解析和讨论，有助于进一步深化对司法改革规律的认知，尤其是深化对司法改革方法论的理解和认知，促进司法改革试点工作的有序开展以及试点方式的规范与定型。

二、司法改革试点的动力机制与运行逻辑

在我国的国家治理中，试点方式早已存在，(5)邓小平指出：“有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个，由中央分别作出正式决定，并制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施。”邓小平：《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第341页。司法改革领域的试点主要产生于改革开放之后，(6)有关司法领域较早出现的改革试点的介绍，参见天津市河西区人民法院：《民事案件公开审判试点工作介绍》，《人民司法》1978年第3期；刘建：《“我珍藏着百余张少年犯的贺卡”——上海长宁区法院少年庭记忆片段》，《法制日报》2009年6月24日，第1版。迄至今天已经成为推进司法改革的一种常见方式。(7)例如，在最高人民法院发布的11批《人民法院司法改革案例选编》中，“试点”一词出现152次，足以体现“试点”方法在司法改革中的重要性。有关司法改革试点方法系统的理论阐述，参见郭松：《刑事诉讼制度的地方性试点改革》，《法学研究》2014年第2期；刘风景：《论司法体制改革的“试点”方法》，《东方法学》2015年第3期。对于地方法院实施改革试点，理论界的认识并不一致，有相当部分学者对之持否定态度。(8)张建伟：《法学方法、改革试验与正当程序意识》，《法治论坛》2010年第3期；史立梅：《论司法改革的合法性》，《北京师范大学学报》2005年第6期。这就需要对地方法院试点的动力机制及其运行逻辑进行具体的分析，以理解司法改革以试点方式推行的深层缘由。

(一)司法改革试点的动力机制

从现象学角度看，地方法院成为司法改革探索的试点，既有内在动力，亦有外部原因，两者共同构成地方法院，尤其是中级法院成为改革试点的动力机制。

第一，解决现实问题是司法改革试点的最主要动因。一方面，宜粗不宜细的立法策略致使司法领域的立法，尤其是诉讼程序立法存在大量倡导性、原则性条款，难以准确对接实践中的许多具体难题。另一方面，受追仿型法治进路影响，(9)参见顾培东：《中国法治的自主型进路》，《法学研究》2010年第1期。我国司法领域的一些制度产生于对西方制度与经验的仿效，对本土实践的实际需求回应不足。司法运行中面临诸多现实问题，由此从多方面衍生出对体制机制进行改革的内在需求。无论是自发分散试点，抑或是整体规划授权试点，均是源于解决司法体制机制中现实问题的需要。在我国法院层级中，地方法院，尤其是中级法院、基层法院对现实问题的感知更为直接且具体，通过试点方式由地方法院开展探索，有助于更恰当地解决司法运行中的实际问题。

第二，司法改革具有很强的探索性，内在地需要采取试点方式。司法改革所要解决的现实问题在现有制度体系之中通常并无制度性资源支持。不仅如此，改革在很大程度上还会触及现有制度，甚至要在一定程度上突破现有制度。因而，司法改革的探索性较强，相关改革举措要在制度体系的稳定性与变革性之间保持动态平衡。为了顺利推动和实施改革，采取试点方式较为稳妥，有利于积极且审慎地推进改革。一方面，可以通过局部地方的创新探索，为更大范围的制度变革积累实践基础；另一方面，可以在保持现有制度总体稳定的情况下，根据试点形成的正面或负面经验，促进制度体系的有序变革，避免贸然普遍推行可能造成改革举措与制度环境不匹配而诱发的制度运行风险与危机。

第三，区域性差异是改革试点多样化探索的现实基础。受制于各地经济社会发展的差异以及法院人员规模、案件形态等方面的差别，各地法院对司法制度具体运行成效及所存在现实问题的感知并不一致且不同步，因此，很多司法改革措施不宜简单地按照自上而下设定的统一方案推行，而是要结合各地具体实际情况展开。与统一化的改革方案和改革节律相比，采取试点方式有利于实现改革方向统一性与实施方案适应性之间有机结合，为地方法院具体回应本地现实问题留有一定的创新探索空间。譬如，就全国法院而言，“案多人少”压力持续存在，然而，就地方而言，这一矛盾未必十分突出，有些地方(特别是边远山区)法院还存在办案量不足的现象，因而这些法院在“人案比”方面可能会有相异于其他法院的制度调整需求。

第四，开展改革试点是地方法院竞争的重要内容。与我国条块结合的治理结构相联系，地方法院竞争主要有两种类型，亦即地方法院参与地方治理系统的竞争和地方法院参与法院系统的竞争，这些竞争在助推地方法院积极参与或实施司法改革试点方面发挥着重要作用。在前一种竞争中，地方法院开展改革创新的制度性动力源于地方治理一体化对法院服务经济社会发展的体制性要求。(10)这种类型的竞争是“地方法治竞争”的重要内容，参见周尚君：《地方法治竞争范式及其制度约束》，《中国法学》2017年第3期。一方面，法院参与地方治理能够为地方政府之间竞争提供源自司法职能的积极作为；另一方面，在部分人财物受地方治理系统影响的情况下，参与改革创新、提升审判质效，事实上也成为法院向地方显示影响力、争取资源的重要依据。在后一种竞争中，地方法院开展改革探索的制度性动力在于上级法院对下级法院管控权力的强化，下级法院积极呼应上级法院的倡导或要求，在同层级法院之间展开竞争。无论是何种类型竞争，地方法院制度创新竞争的客观效果都在于促进我国司法体制机制的演进，进而“在对法律程序制度、自我制度创新、现实生存环境等要素的自洽和融合中形成了新的制度均衡”。(11)高翔：《中国地方法院竞争的实践与逻辑》，《法制与社会发展》2015年第1期。

第五，法院院长的个人特质也会显著地影响地方法院实施改革试点。在地方法院工作以及改革中，法院院长的个人追求以及行事风格等个人特质对其所在法院具有不可忽略的影响。尤其是1995年《中华人民共和国法官法》的颁布和2001年《中华人民共和国法官法》的修改，增强了上级法院对下级法院院长选任的影响力，也强化了法院院长在地方治理体系中的地位，为法院院长实质性地塑造本院工作风格提供了制度空间。从职责属性来看，法院院长选任兼具政治性和技术性，(12)参见刘忠：《政治性与司法技术之间：法院院长选任的复合二元结构》，《法律科学》2015年第5期。其个人特质借助院长职责的政治属性而对法院工作产生不同程度的影响。实践中，固然不乏一些院长偏向守成，各方面工作总体上倾向按照既有制度要求运行，对所面临现实问题的关注度和回应性相对不足，改革探索意愿较为薄弱，但更普遍的情况是，相较于法院内其他主体，院长发挥着类似于“政治企业家”(13)参见柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2000年，第490页。的作用，有着更为显著的制度性动力推动本院参与地方法院竞争。特别是一些有较强政治抱负的院长，由于改革试点政绩与其个人事业进阶具有较高的相关度，因而其所在法院各方面工作通常更具主动性，在改革创新方面往往也会走在其他地方法院前列。

(二)司法改革试点的运行逻辑

正是在前述内部和外部动力机制的作用下，试点方式在司法改革中得到普遍运用。在早期阶段，改革试点存在多头无序、仓促启动、缺乏法律依据、科学论证不足等问题，经过多年的经验积累，改革试点已基本呈现稳定化、常规化，成为司法改革不可或缺的环节和步骤。迄今，司法改革试点已逐渐形成一套较为稳定、有效的运行逻辑，“中央倡导、地方创新、中层承接、理论提升、推广普及”(14)这五个环节有一定的普遍性，但在不同领域的具体表现有差异。在其他领域中的相关分析，参见刘磊：《通过典型推动基层治理模式变迁——“枫桥经验”研究的视角转换》，《法学家》2019年第5期。成为改革试点的基本过程或环节。准确理解这一过程以及这些环节，有助于恰当把握中级法院在改革试点中的地位及作用。

第一，中央倡导与方向指引。中央倡导犹如司法改革的灵魂和主线，亦是对地方法院试点进行调控的重要方式。中央倡导可分为直接倡导与间接倡导，或者显性倡导与隐性倡导。在直接倡导或显性倡导中，中央从宏观层面对特定领域司法改革提出较为明确的方向性要求。在间接倡导或隐性倡导中，中央并未对特定领域司法改革明确提出要求，但具体改革举措可以从中央对国家与社会治理的总体部署中寻得依据。从改革试点的特点看，中央的直接倡导、显性倡导，通常会推动整体规划授权试点的产生，地方法院在试点中的自主或者自发创新空间受纵向控制调节机制的影响十分明显；中央的间接倡导、隐性倡导通常会促使地方法院实施自发分散试点，地方法院的创新探索有较大的自主性，但也主要会围绕中央释放的政策信号方向展开。

第二，地方创新与经验积累。“五五改革纲要”明确将“坚持鼓励基层创新”作为司法改革的基本原则，强调“既发挥顶层设计的引领作用，又发挥基层探索的探路作用，统筹不同区域进行差别化探索，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。一方面，地方法院创新构成中央倡导的重要基础，为倡导理念的形成提供具体层面的实践来源；另一方面，地方法院创新的重要作用在于积累改革经验，促使改革的推行建诸于实际可行的实践经验上。地方法院创新积累的经验主要有两种：一是成功经验。在司法改革中，大量改革举措经地方法院(尤其是基层法院、中级法院)试点创新实践检验是行之有效的，具有可推广的实际价值。二是试错经验。“五五改革纲要”在强调地方创新精神的同时，为了鼓励地方法院积极探索，明确提出“完善落实容错机制”。这种“容错机制”为地方法院改革探索留下了必要的空间，有助于在更大程度上调动地方法院试点探索的积极性。

第三，中层承接与传导调节。中央倡导与地方创新的互动和结合，离不开中间层级作用的有效发挥。中央倡导在经由最高人民法院转化为宏观层面司法政策后，并非单靠地方法院，尤其是基层法院就可以实现。受制于政策水平以及资源条件，基层法院在将中央倡导、最高人民法院司法政策具体化方面存在明显不足，需要由政策水平较高、治理资源较为充沛的中间层级法院引导与管理，实现司法改革政策由宏观向微观的实际转化。在司法改革试点中，高级法院和中级法院均处于中间层级，在各自层面发挥着承上启下的传导与调节作用。中间层级的作用主要体现为：一是纵向层面的传导与调节，亦即将地方层面的具体创新经验传递至最高人民法院，甚至是中央，同时将高层级的决策要求传导至基层法院。二是横向层面的传导与调节，既包括将法院的创新举措传递至同级地方治理系统，也包括将当地实践向其他地区传递和输送。

第四，理论提升与模式塑造。我国司法改革试点方法渐趋稳定、规范，很重要的因素是对理论提升的日益重视，理论提升也是改革试点的具体经验走向普遍经验的重要“桥梁”。参与理论提炼的主要是法院系统的政策研究部门以及高校、科研院所。随着司法改革试点整体规划特点日益显著，理论提升在试点中的作用越发重要。即便是在自发分散改革试点阶段，地方法院在开展试点过程中也会十分注重理论提升，为自发开展的改革探索提供理论支撑。理论提升的重要作用在于，将具体、细碎的探索举措予以系统化、模式化，明确其中的主要构成要素，为地方法院的试点探索提供一定知识支撑及正当性基础。在司法改革试点中，各层级法院均会通过邀请专家学者参加研讨等方式，针对所实施的改革展开理论总结与提升。

第五，推广普及与改革定型。“五五改革纲要”从“坚持遵循司法规律”的角度强调“坚持试点先行和全面推进相促进”。试点的重要功能在于发现、提炼、总结司法规律，根据经实践证明行之有效的司法规律，为改革的全面推行和制度的正式确立提供依据。推广普及既包括地方法院相互之间自发学习和模仿产生的制度变革效应的扩散，(15)有研究指出，学习机制、模仿机制是我国公共政策扩散的重要机制。参见王浦劬、赖先进：《中国公共政策扩散的模式与机制分析》，《北京大学学报》2013年第6期。主要是通过媒体宣传推动局部的地方性经验在更广范围得到传播，也包括由高层级主体在地方试点经验积累基础上，将试点探索上升至制度规定，甚至是正式立法。例如，“扩大独任制适用范围”改革，2019年经由全国人大常委会授权最高人民法院在部分地区开展试点改革之后，2021年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》将相关试点经验吸收进正式立法中，为独任制适用范围的扩大提供了明确的法律依据。

三、中级法院在司法改革试点中的突出地位

中级法院在司法改革试点中有着独特的枢纽地位，对改革试点运行逻辑中的各个环节都有着重要影响。明确中级法院的这一定位，有助于把握并提升司法改革试点的实际成效。

(一)司法改革试点的层级差异

司法改革对各级法院体制机制构建以及审判工作的影响存在差异，不同层级法院在司法改革试点中的定位并不相同。根据对前述最高人民法院印发的11批《人民法院司法改革案例选编》、首届“人民法院改革创新奖”的典型案例等共计187个案例的统计分析，各级法院在司法改革试点中呈现明显的层级差异(见下表)。

典型改革案例法院层级分析基本数据表

如果以报送主体和涉及主体作为划分依据，从上表中可以看出，报送主体为高级法院的改革典型案例占15.0%，报送主体为中级法院的改革典型案例占35.3%，报送主体为基层法院的改革典型案例占49.7%。在高级法院报送的改革典型案例中，改革内容将下级法院涵括在内的占96.4%；在中级法院报送的改革典型案例中，改革内容涵括基层法院的占66.7%。基于上述数据，先对最高人民法院、高级法院、基层法院在司法改革试点中的地位作具体分析：

第一，最高人民法院在试点中的地位。最高人民法院承担指导全国法院改革的职能，其指导作用的发挥具有明显的宏观性和框架性。最高人民法院所发布司法改革方案的绝大多数内容并不指向最高人民法院各庭室，而是以下级法院(尤其是中级和基层法院)作为主要对象。一方面，最高人民法院将中央部署的重大改革事项转化为司法政策和司法改革方案；另一方面，最高人民法院对全国各级法院的改革部署“统筹协调、推进实施，督促落实、总结评估”。(16)《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(法发〔2019〕8号)。在改革试点中，最高人民法院的作用集中体现为在全国层面确定试点方向、选择试点法院、确保试点进度、总结试点经验等方面。在自发分散改革试点阶段，最高人民法院的作用偏重于理念引导；而在整体规划授权试点阶段，最高人民法院在试点中的作用更为显著，无论是试点的发起，还是试点总体进程的推进，抑或是试点经验的总结与推广，最高人民法院的宏观引导作用均十分突出。针对地方各级法院改革中可能出现的偏差，最高人民法院主要通过两种方式引导和调节：一是发布规划性、规则性或任务性的司法解释性质的文件，(17)参见郭松：《司法文件的中国特色与实践考察》，《环球法律评论》2018年第4期。对地方各级法院改革进行总体调控；二是司法行政管理权力直接介入并矫正，通常做法是经由高级法院将司法行政管理权力延伸至相应层级的具体法院。总体而言，最高人民法院直接矫正下级具体法院改革举措的情况较为鲜见，主要是采取宏观性、框架性引导方式调节。

第二，高级法院在试点中的地位。根据对上述改革典型案例的分析，高级法院报送的案例有两类，一类是高级法院自身改革，一类是高级法院统筹的全省范围法院改革。在前述28件高级法院报送的改革案例中，仅案例158号为高级法院自身改革，(18)《最高人民法院司法改革领导小组关于印发〈人民法院司法改革案例选编(十)〉的通知》(法改组发〔2020〕4号)：案例158 “浙江省高级法院：打破跨类别人员交流壁垒拓宽复合型人才培养渠道”。其余案例均属后一类改革，将辖区内三级法院涵盖其中，并且以中级法院、基层法院作为主要改革对象。高级法院在改革试点中的作用主要体现为两个方面：一是结合本省综合情况，对最高人民法院设定的总体改革框架予以适当细化。例如，以北京市高院名义上报的民事诉讼程序繁简分流改革试点案例中明确强调，北京高院所辖全市中基层法院实施的改革是由北京高院“严格对标最高人民法院试点方案和实施办法，经最高人民法院严格审核批准……要求各院必须在该模式框架内开展工作”。(19)《最高人民法院司法改革领导小组关于印发〈人民法院司法改革案例选编(九)〉的通知》(最高人民法院2020年7月10日)：案例143 “北京市高级法院积极履行主体责任 统筹推进试点工作”。二是对所辖区域中级、基层法院的具体改革举措进行指导、管理和考核，“及时开展督察评估”。(20)《最高人民法院司法改革领导小组印发〈人民法院司法改革案例选编(三)〉的通知》(法改组发〔2018〕1号)。总体而言，高级法院在改革试点中的作用集中体现为“深入发掘改革线索、总结提炼创新经验”，(21)《最高人民法院司法改革领导小组关于印发〈人民法院司法改革案例选编(二)〉的通知》(法改组发〔2017〕2号)。在经验总结提炼中“落实好主体责任”，(22)《最高人民法院司法改革领导小组关于印发〈人民法院司法改革案例选编(十一)〉的通知》(法改组发〔2021〕1号)。这种“主体责任”则主要体现为对省域内各级法院改革经验的“总结评估”，具体包括“考察论证”“总结提炼”“完善规范”等方面，(23)《最高人民法院司法改革领导小组印发〈人民法院司法改革案例选编(一)〉的通知》(法改组发〔2017〕1号)。最终“确保‘全域’试点始终与最高人民法院改革试点精神保持一致”。(24)《最高人民法院司法改革领导小组关于印发〈人民法院司法改革案例选编(九)〉的通知》(最高人民法院2020年7月10日)：案例143 “北京市高级法院积极履行主体责任 统筹推进试点工作”。

第三，中级法院在试点中的地位。从上述数据可知，中级法院报送的改革典型案例占相当比例，与此同时，在中级法院实施的改革中，既有许多改革针对中级法院，也有大量改革涵盖辖区内两级法院。这表明中级法院在司法改革试点中承担双重角色。一方面，中级法院会直接成为试点法院，大量改革举措针对中级法院及其所辖基层法院存在的问题。另一方面，中级法院也是基层法院改革试点的指导者和管理者，通过中级法院的具体指导和调控，能够有效防止基层法院改革出现偏差。这种双重角色使得中级法院既能直接感知改革试点执行者面临的诸多现实约束条件及问题，也能有效把握试点过程的监督管理方法。与其他层级法院相比，这种双重角色为中级法院所独有。

第四，基层法院在试点中的地位。在前述改革典型案例中，以基层法院名义报送的案例的数量最多，足以体现基层法院在试点改革中的重要性。一方面，基层法院与司法实践场域的接触最为直接，涉及问题最为具体，可以为司法改革提供充沛的实践来源；另一方面，基层法院体量较小、数量最多，相对可以承受改革试点的各种后果，改革风险能够控制在较小区域范围，即便改革试点出现偏差，亦不会诱发区域性或全局性风险。相较于其他层级法院，基层法院在试点中的地位主要体现为改革试点执行者定位，自上而下推行的绝大多数举措都要落实在基层法院。从对改革典型案例的梳理和分析可知，在目前阶段由基层法院自发实施的改革较少，基层法院开展的绝大多数改革都是以上级法院引导或授权为基础的。

(二)作为司法改革试点枢纽的中级法院

基于对统计数据直观呈现的法院层级差异的把握，可以将中级法院地位设定为改革试点枢纽。称之为是枢纽，意在强调三点：(1)就纵向而言，中级法院在司法改革试点中发挥承接上下级法院的作用；(2)就横向而言，中级法院成为同一省份不同地方之间、跨省份不同区域之间开展制度变迁学习的信息汇通与扩散节点；(3)中级法院的自身改革经验构成其开展试点调节的重要经验基础。在最高人民法院发布的改革典型案例文件中，中级法院的这种独特地位也得到强调。在明确高级法院在改革试点中要“强化宏观指导和审判管理职能”(25)《最高人民法院司法改革领导小组关于印发〈人民法院司法改革案例选编(一)〉的通知》(法改组发〔2017〕1号)：案例10“安徽省高级法院坚持‘六个优化’ 构建审判委员会新机制”。“加大对改革试点工作的总结评估”(26)《最高人民法院司法改革领导小组关于印发〈人民法院司法改革案例选编(二)〉的通知》(法改组发〔2017〕2号)。的同时，最高人民法院还要求中级法院做到“讨论案件职能与宏观指导职能并重”，(27)《最高人民法院司法改革领导小组关于印发〈人民法院司法改革案例选编(一)〉的通知》(法改组发〔2017〕1号)：案例10 “安徽省高级法院坚持‘六个优化’构建审判委员会新机制”。要求其基于这种双重职能发挥在改革试点中的作用。

根据区域位势的不同，可以将全国中级法院大致划分为三类，分别是直辖市的中级法院、省会城市的中级法院、其他中级法院。这三类中级法院均可成为改革试点枢纽，但具体地位及其作用效应存在一定的差异，并非等量齐观。在前述187个典型案例中，案例报送主体为直辖市中级法院的12例，报送主体为省会城市中级法院的11例，其他中级法院报送的案例44例；在基层法院报送案例中，直辖市基层法院34例，省会城市基层法院6例。根据对这些案例分析，不同类型的中级法院试点情况具有以下几个特点：

第一，直辖市中级法院及其辖区内基层法院在改革试点中的示范效应十分突出，能够在全国范围产生影响，至少在大区域范围有显著的示范效应。在4个直辖市的中级法院中，北京、上海的中级法院及其辖区内基层法院在全国的示范效应最为明显。前述典型案例中，北京市的中级法院报送4例，基层法院报送18例；上海市的中级法院报送5例，基层法院报送7例；天津市的中级法院报送2例，基层法院报送6例；重庆市的中级法院报送1例，基层法院报送3例。

第二，省会城市中级法院及其辖区内基层法院改革在省域范围有广泛影响。列入上述改革典型案例的省会城市中级法院分别是广州中院(4例)、成都中院(3例)、南京中院(1例)、合肥中院(1例)、海口中院(1例)。省会城市中级法院及其辖区内基层法院在司法改革试点中的示范效应较为突出，主要体现为对本省域其他城市中级、基层法院有明显的示范或引导作用，同时也会对全国其他地方法院有一定参考意义。

第三，其他中级法院在改革试点中的枢纽地位主要体现在对其所辖区域两级法院的示范及影响。在其他中级法院中，较为特殊的是副省级城市的中级法院及其辖区内的基层法院。非省会的副省级城市中级法院、基层法院，因其所属城市在本省域有较高政治位势，或者是经济社会发展程度较高，开展的改革试点亦会在省域范围有广泛影响，甚至会对其他省、自治区的司法改革有一定启发作用。例如，在前述典型案例中，深圳法院10例(中院4例，基层法院6例)，厦门法院案例5例(中院1例，基层法院4例)，宁波法院6例(中院2例，基层法院4例)。这几个非省会副省级城市两级法院改革典型案例数量较多，也从侧面体现出其在司法改革试点中的重要影响。

中级法院之所以能够在改革试点具有突出地位，源自其具备的多方面条件：

一是案件类型全面，审判样态丰富。虽然最高人民法院和高级法院都可以作为一审法院审理案件，但其初审功能并不占主要地位，更主要的功能定位是审判指导性机构。相比之下，中级法院在初审和复审方面均发挥重要作用。最高人民法院、高级法院审理的案件类型较为有限，难以涵括社会生活的主要方面，而中级法院兼具初审和复审功能，可以触及各种类型案件。此外，与基层法院主要承担初审职能不同，中级法院还承担复审功能，对于发现和矫正审判活动中的各种偏差发挥着重要作用。

二是层级位置特殊，区域影响力强。在省市县三级治理层级中，市级治理介于宏观与微观之间，管理上兼具宏观性与微观性。县(区)级治理偏重于微观治理，市级治理则更具综合性。与这种治理层级相对应的是，许多因重大矛盾引发的纠纷会进入中级法院的审判程序。中级法院审理的案件通常较为复杂，或是在本辖区有较大示范、引导价值。不仅如此，相较于绝大多数基层法院，中级法院地处特定行政区域中经济发达、交通方便的市区，可以凭借行政区域中心地带的优势，对辖区内各区域产生辐射和示范效应；相较于最高人民法院、高级法院，中级法院对周边地区的辐射力更强并且也更直接和迅捷。

三是资源禀赋较为充分，组织动员能力较强。在法院系统中，最高人民法院和高级法院固然掌握的治理资源更多、动员能力更强，但受制于我国“条块结合”的治理结构，最高人民法院、高级法院的资源禀赋、动员能力在向司法运行末端延伸过程中，需要通过中级法院及其相应层级地方治理系统才能有效展现。与基层法院掌握的治理资源较少、组织动员力较弱相比，中级法院能够在辖区两级法院以及地方治理系统中广泛调配资源、动员组织，从而更能有效地保障司法改革试点工作的开展。相较于县(区)级治理，市级具有更为完备的治理体系和丰富的治理方式，具有解决重大矛盾问题的资源调配能力，中级法院内嵌于市级治理体系之中，可以通过体制性渠道借用或调动市级治理的多方面资源。

四是规模体量适当，便于探索性改革。如前所述，司法改革有较强的探索性，改革举措可能产生的效应也有一定的不确定性甚至风险性。最高人民法院、高级法院所辖规模过大，政治位势较高，通常不宜开展探索性较强的改革，难以承担改革中可能出现的风险及代价。基层法院虽然能够承受改革风险，但由于规模小，容纳问题的复杂性有限，在改革中的示范效应相对较弱。与其他层级法院相比，中级法院的规模适当，宜于开展探索性改革，既能够承受改革代价，不会因改革中的偏误诱发大范围甚至全局性风险，也能够有效发挥示范效应，促进辖域内基层法院以及同层级区域中级法院司法效能的提升。

四、中级法院在不同类型改革试点中的作用

可以将司法改革试点划分为自发性改革试点、引导性改革试点和参与性改革试点。在这三种试点改革中，中级法院作用的具体形态及方式存在一定差异。

(一)中级法院在自发性试点中的作用

自发性试点改革是指，中级法院在上级法院无明确要求的情况下，基于自身需要主动尝试的改革。通常而言，在中级法院自发开展的试点改革中，辖区内至少有部分基层法院会参与其中。在自发性试点改革中，中级法院居于主导位置，无论是改革内容的选择，还是具体方案的确定，均由中级法院筹划，改革举措涵盖中级、基层两级法院，各基层法院主要是执行者角色。譬如，在“一五改革纲要”制定并发布前，四川省泸州市中院即已自发开展有关审判长和独任审判员选任制的改革，这是司法责任制、员额法官制在四川的最早探索。(28)参见泸州市中级法院编：《泸州市法院志(1983.06—2013.06)》，内部发行，2013年，第56页。近年来，为解决涉港澳案件当事人委托诉讼代理人程序繁琐、成本较高、耗时过长等问题，广东省广州市中院建设“预约服务、跨境授权、身份验证、远程视频、在线见证、全程留痕”加“司法审核”功能为一体的全国法院首个涉港澳案件授权见证平台(“AOL授权见证通”)，运用“实景技术”和“在线平台”为法官、当事人和诉讼代理人提供突破时空限制的授权见证服务。(29)《最高人民法院司法改革领导小组关于印发〈人民法院司法改革案例选编(十一)〉的通知》(法改组发〔2021〕1号)，案例176“广东省广州市中级法院首创涉港澳案件授权见证平台 推动跨地域法律服务一体化”。在所属省份乃至全国，泸州中院、广州中院的探索无疑会产生引导效应。

在自发性试点改革中，中级法院的作用主要体现在：(1)获取高层级决策的“合法性”认可。在司法体制统一的制度环境下，局部区域自发实施的制度变革会在不同程度上触及既有体制，要接受现有制度要求的评价。为避免更高层级制度要求和政策话语的不利影响甚或否定性评价，实施自发试点改革的中级法院会通过多种方式对接高层改革话语。例如，安徽省滁州市中院将人民法庭参与乡村治理的改革探索，与“小岗精神”“三治融合”等政治话语衔接，将多元解纷向人民法庭延伸，(30)《最高人民法院司法改革领导小组关于印发〈人民法院司法改革案例选编(五)〉的通知》(法改组发〔2018〕3号)，案例9“安徽省滁州市中级法院弘扬‘小岗精神’打造‘三治融合’乡村治理样本”。由此将法院改革置于“乡村治理”的框架中，进而获得政治认可。(2)防止辖区内改革部署的单一化推进。中级法院在辖区内全面推广改革之前，一般会选择部分基层法院以及中级法院部分庭室作为试点，待试点验证有效再在更广范围推广。例如，成都法院系统实施的“刑事庭审实质化改革”启动于2015年2月，采取逐步扩大试点的方式推动。首批由市中院刑一庭、刑二庭和高新、温江、大邑三个基层法院先行试点；同年5月，青羊、龙泉驿、新津法院作为第二批试点法院紧随其后。在对两批试点经验总结、调整的基础上，最后于2015年7月在全市全面推行。(31)关于成都法院有关“刑事庭审实质化改革”的系统总结，参见郭彦主编：《理性·实践·规则——刑事庭审实质化改革的成都样本》，北京：人民法院出版社，2016年。

(二)中级法院在引导性试点中的作用

引导性试点改革是指，中级法院本身并不开展试点改革，实施试点改革的是基层法院，中级法院在基层法院改革中发挥引导、调节作用。例如，江苏省苏州市虎丘区法院上报的“异步审判模式”改革案例中明确强调，苏州中院在虎丘区法院的试点改革中发挥指导作用，该院根据民事诉讼法相关规范以及“上级法院改革试点指导意见”，制定出台具体意见及操作规程。(32)《最高人民法院司法改革领导小组关于印发〈人民法院司法改革案例选编(十一)〉的通知》(法改组发〔2021〕1号)，案例171“江苏省苏州市虎丘区人民法院强化技术支撑和规则制约 创新构建‘异步审判’新模式”。“异步审判”的主要内容是“突破时空限制的线上书面准备程序+线上或线下庭审言词辩论程序”。一方面，从最高人民法院推动的试点改革部署看，一些改革会直接选取部分基层法院作为试点。例如，2015年5月，最高人民法院、司法部印发的《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》列出从10个省份直接选取的试点基层法院38个，其中对应中级法院同时被列为试点法院的基层法院有10个。另一方面，在并未被上级法院列入试点法院的情况下，中级法院也会引导基层法院结合自身优势自发探索成为改革“试验田”。

无论是在上级法院推动下开展的基层法院改革试点，还是基层法院自发性探索的改革，中级法院均为改革试点枢纽，对基层法院改革起着引导或调节作用。主要体现为：(1)为基层法院的创新设定矫正性引导。基层法院的实践构成司法制度变迁的经验根基，但基层法院对司法制度变革宏观把握的视野及能力较弱，若缺乏更高层级法院引导，其制度创新容易落入无序化状态。加之全国有大量基层法院，如果放任其自行开展“创新”，势必不能保证司法改革的健康有序推进。(2)为基层法院试点改革与顶层倡导创制联结性引导。针对最高人民法院部署的基层法院试点，中级法院承担的重要职责是考察试点基层法院改革是否符合最高人民法院确定的方向和要求，发现、总结试点基层法院实践，将有益经验以及存在问题向上级法院传输。针对基层法院自发实施的改革创新，中级法院将基层法院零散的改革经验加以系统总结，在本辖区范围扩展实施，或者层报上级法院，为顶层设计提供源自基层的创新实践。(3)为基层法院自发探索提供激励性引导。基层法院的创新动力直接来源于上级法院(尤其是中级法院)或同级地方治理系统的倡导。在中级法院对基层法院控制力增强的背景下，中级法院的部署、倡导以及相应的物质、职级或精神激励，成为基层法院开展创新探索的主要驱动。

(三)中级法院在参与性试点中的作用

中级法院在司法改革试点中的作用还体现在参与上级法院主导部署的改革试点。随着司法改革“顶层设计”特点增强，由最高人民法院、高级法院主导的改革逐渐成为主流，司法领域的大量改革试点是由最高人民法院作出总体设计，从全国选取部分高级法院，由高级法院主导选择所辖省域内中级和基层法院开展试点改革，或者是最高人民法院直接在全国选择部分中级、基层法院进行试点的。近年来，司法改革进入大规模的整体规划授权试点时期，中级法院的改革试点更多具备自上而下总体规划特点。例如，在2019年12月全国人大会常委会发布的《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》中，北京、上海市辖区内中级法院、基层法院，南京、苏州、杭州、宁波、合肥、福州、厦门、济南、郑州、洛阳、武汉、广州、深圳、成都、贵阳、昆明、西安、银川市中级法院及其辖区内基层法院均被列入试点法院行列，在此之后，相应各省高级法院陆续成立改革试点工作指导小组，制定实施方案，统筹部署相关中级法院及其辖区内基层法院试点工作。

在参与性试点改革中，中级法院在上级法院设定的改革框架内实施，改革主题、方向以及总体方案、基本进度等由上级法院主导调控。毫无疑问，来自上级法院统筹，甚至是顶层设计的试点改革有诸多优势，在授权空间、资源供给、人员配备等方面的保障更为充沛。然而，整体规划性强也可能增加试点改革的低适应性。从试点改革行动者的逻辑看，自上而下整体规划隐含着较强的司法政绩信号，在与同级其他法院的比较中，被选中的中级法院拥有更多优势，在与同级法院的竞争中处于领先地位。值得注意的是，竞争指标的显性化潜藏着统一化要求与具体实际之间的张力。因此，在参与性试点改革中，中级法院的作用除了着力推进自上而下的部署之外，也要防止整体性规划与特定地域、特定法院的实际情况发生偏差。在参与性试点改革中，中级法院的调适能力更多受制于自上而下的统一要求以及政绩评价，存在通过试点验“正”自上而下改革设计的倾向。在引导性试点改革和自发性试点改革中，中级法院作用的发挥主要依赖于自身；而在参与性试点改革中，中级法院作用的发挥更多依赖上级法院提供的制度空间，因此，上下级法院在改革试点推进中更需要保持有效的信息交互传递，确保真实传输试点成效，这也进一步凸显了中级法院在此类试点中的作用。

五、中级法院改革试点效应的提升

在全面推进依法治国的背景下，司法领域的体制机制必将逐渐趋于稳定。正因如此，司法改革试点也更应着力提升对司法实践的适应性，为司法体制机制的“更加成熟更加定型”(33)《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》明确提出：“推动公正高效权威的中国特色社会主义司法制度更加成熟更加定型。”提供支撑。为此，有必要在制度层面进一步明确中级法院在司法改革试点中的地位，促进其在试点中作用的充分发挥。

(一)司法改革试点单元的合理设定

从我国司法领域制度变迁来看，经由历次规模不等的改革探索，尤其是“一五”到“五五”改革，我国司法改革的整体规划性增强，地方法院未经整体规划的分散性试点受到限缩。在此背景下，为了保证改革试点的有效推行，需要明确中级法院在司法改革试点中的枢纽地位，将中级法院作为司法改革试点的基本单元，相应限缩基层法院自发开展的试点创新。总体而言，可以重点从如下两个方面着手：

一是以中级法院为基础选择试点法院。在试点推进和实施过程中，原则上应当将中级法院及其所对应的部分基层法院共同作为试点法院，防止因基层法院审理案件相对简单、案件覆盖问题单一、案件审理所经诉讼博弈不充分等问题弱化试点实效。从最高人民法院近年来对试点法院的选取来看，不少改革都会在选择中级法院作为试点的同时，将中级法院所辖区域内部分基层法院作为试点法院。例如，2014年2月，最高人民法院印发的《关于审判权运行机制改革试点方案》主要采用这种方式确定中级、基层试点法院。(34)在这次改革中例外的是，辽宁省新民市人民法院被列为试点法院，其所属的沈阳市中级法院未被列为试点法院。采取这种方式的优势在于，能够确保中级法院有效衔接基层法院试点与上级法院决策。中级法院能调动、协调的治理资源相对较多，中级法院同时参与试点可以为基层法院试点提供有力支撑。

二是增强省会城市中级法院在试点中的示范作用。在我国各中级法院中，省会城市中级法院有一定特殊性。一方面，同一省域范围的政治、经济、文化形态相对接近，构成法律统一适用和统一裁判尺度的基本单元，省会城市中级法院审理的案件可以为全省范围相关案件审判树立标杆。另一方面，高级法院与省会城市中级法院之间联系更为密切，高级法院既可以通过省会城市中级法院了解审判、执行运行基本态势，为全省法院审判、执行工作确立管理方向，也可以通过省会城市中级法院先行调整改革部署，为本省其他区域中级、基层法院改革提供明确指引。

(二)中级法院试点地位提升的措施

从具体层面来看，进一步提升中级法院在司法改革试点中的地位，可以着重从以下四方面切入：

一是重视试点法院的试“错”功能。法院所处的地域性特征或标杆性意义、法院以往的试点成效、法院内部管理状况，乃至法院主要领导的改革态度及职业追求，都会影响一个法院能否成为试点法院。经过多年改革试点经验积累，一些地方法院已拥有较为充分的试点经验，成为诸多改革项目的主要试点对象。但是，试点的作用不仅体现于在条件优越的法院实施，验证改革方案的正确性，也应包括通过试点发现既有改革方案之不足。目前，司法改革试点总体而言更为注重验“正”，而忽视试“错”。(35)例如，最高人民法院相关课题组的研究强调，试点单位应“优先选择对改革持支持态度的单位”“优先选择对改革项目有现实需要的单位”“优先选择在改革项目上已经有所准备或者开展过相关工作的单位”。参见最高人民法院课题组：《司法改革方法论的理论与实践》，北京：法律出版社，2014年，第70页。在进一步的改革中，应当将验“正”与试“错”相结合，提升试点经验的全面性。需要指出的是，试“错”的意义并不在于否定特定方面的改革方向，而是促进改革方案不断完善、实现改革进度稳妥推进。

二是保持司法改革试点与地方治理的有效衔接。在司法改革自上而下整体性规划趋于强化的背景下，同样不可忽视司法改革与地方治理系统主导的治理一体化保持衔接。司法改革会产生诸多衍生效应，对地方治理影响重大，争取地方治理系统支持法院试点，有助于保持司法制度与整体治理体系的匹配。为避免过度回应地方治理系统要求，对审判执行工作产生不当干扰，应将地方法院试点对地方治理的回应提升至市一级统筹，由中级法院与地方治理系统沟通、协调。为疏解来自市级治理系统的不当影响，经由中级法院与地方治理系统共商确定的试点方案应当提交高级法院备案。

三是增强高级法院对中级法院的调控监督。为避免地方法院试点可能产生的分散、紊乱问题，要强化高级法院在地方法院试点中的统筹作用。具体而言，高级法院可以从如下三个方面加强监督调控：(1)协助最高人民法院细化辖域范围内法院试点改革的总体方案，避免因最高人民法院设定的方案偏于宏观以至缺乏与特定地方实际的有效适应；(2)统筹本辖域内不同法院间改革方案的协调与互补，促使辖域内法院试点与其他省份法院试点之间相互借鉴；(3)中级法院定期向高级法院提交有关试点改革情况的工作报告，高级法院对下级法院试点开展常规性监督检查。

四是进一步加强中级法院对基层法院试点的统筹指引。为避免基层法院分散化、形式化、“为改而改”的盲目“创新”，基层法院开展的创新改革应当经由中级法院认可，原则上未经中级法院研究的基层法院创新不应得到倡导和实施。这样有助于基层法院以审慎的态度对待创新探索，注重对改革创新方案的研究论证。基于此，要弱化基层法院因直接回应同级地方治理系统要求而实施的所谓“制度创新”；基层法院对同级地方治理需求的回应性改革，应上报中级法院研究或备案；同时，要加强中级法院在司法改革方面的研究能力，提升其对基层法院改革试点的理论指导。

六、结 语

我国司法改革趋向遵循自上而下的推进路径，下级法院自发改革空间有所限缩，但地方法院试点改革对提升我国司法体制调适能力十分重要。为保证制度变迁的适应性，应当明确中级法院在试点改革中的枢纽地位，在自上而下设计和自下而上探索的共同作用下保持试点有序实施。我国司法体制面临转型期复杂的压力和挑战，中级法院当何作为、怎样作为，成为司法改革能否在实质上深化并取得扎实成效的关键所在,进一步明确其在改革中的地位，提升其作用效应尤具现实意义。