新型城镇化发展对三峡库区生态屏障区人口减载效应分析

何家军，陈颢若

(武汉工程大学 管理学院，湖北 武汉 430205)

生态屏障区①农村人口转移是三峡后续工作规划的一项关键之举，具有高效避险、生态减载和稳健致富的作用，对于建设生态屏障区，保护三峡水库国家战略性淡水资源库，以及保障三峡工程长期安全运行等方面具有重要意义②。2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》正式出台，提出了在新历史背景下，推进我国新型城镇化建设和发展的指导思想、发展目标及相关措施，为新时期我国新型城镇化建设和发展指明了新方向，也为三峡库区的建设和发展带来了新的战略机遇。

三峡库区经济基础薄弱，人多地少基础性矛盾突出，仍存在人口密度高、土地利用结构不合理等问题，实现三峡水库生态功能需进行人口减载。如何充分利用国家新型城镇化规划的战略机遇，推动三峡库区生态屏障区人口减载，成为重要的研究课题。

一、三峡库区新型城镇化发展现状和问题

(一)现状

1.城镇化加速推进，发展格局基本形成

新型城镇化是中国经济增长的新动力，是三峡库区城乡统筹发展的新要求，也是移民安稳致富和库区经济社会发展的新机遇。据统计，2016年，三峡库区年末常住人口1 457.09万人，其中城镇常住人口774.4万人，城镇化率53.15%；③低于国内、湖北省和重庆市同期平均水平。参考世界银行对城镇化发展阶段的分析，三峡库区整体处于城镇化加速发展的初期阶段，具备较强的发展潜力。

三峡库区正抓住国家大力推进新型城镇化的发展机遇，确定了新型城镇化发展规划和格局，这为生态屏障区人口转移提供了空间。近年来，重庆库区确定了以重庆主城区国家中心城市为龙头，以万州、涪陵两座“双百”区域性中心城市为依托，以移民迁建县城为轴点，上百座迁建集镇为支撑的库区城镇群发展格局；湖北省确定了以宜昌市长江中上游区域性中心城市，省域副中心城市为基础，带动库区城镇化发展的格局，强调了不均衡发展战略，突出要素的集聚性。

2.新型城镇化发展的政策环境基本配套，条件较为成熟

从国家层面来看，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》清晰指出：“中西部城镇体系相对健全、城镇经济相对发达、中心城市辐射带动作用突出的重点开发区域，亟须在严格保护生态环境的基础上，进行引导有市场、有效益的劳动密集型产业集中向中西部转移，从而吸纳东部返乡和就近转移的农民工，最后加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群……”，这样则为三峡库区城镇化发展提供了较为可行的宏观政策。

地方层面上，重庆已被国家确定作为第三批全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市城乡统筹政策的两大重点分别是户籍改革政策，为重庆市城镇化建设确立了方向、指明了出路、提供了政策保障；《湖北省城镇化与城镇发展战略规划(2010-2030)》提出了户籍改革、大力发展城乡职业教育培训、鼓动自主创业、重点推动武汉城市圈规划和长江经济带建设等系列发展城镇化的制度和措施，为三峡工程湖北库区新型城镇化发展提供了具体的政策依据。

3.城镇化呈多元化发展形态

目前由于自然条件、资源配置、产业结构等条件差异，三峡库区形成了新型农村社区、小城镇和区域中心城市的多元发展形态，这些区域是新型城镇化重点区域，农村安置了25万人，城集镇安置了80万人，约占三峡库区安置移民总数的80%以上。同时区县间城镇化发展也呈现多元化发展态势，规模与形态各异，重庆主城区及近郊、万州、涪陵等三峡库区上游区县城镇化发展水平相对较高，达到60%，巫山、巫溪、奉节等下游区县城镇化发展水平相对较低，仅达到30%，三峡库区人口集聚数量和城镇化率从下游到上游总体上呈现由少到多和由低到高的态势。

(二)存在的主要问题

三峡库区作为移民集中的特殊区域，在城镇化快速发展过程中，也存在一些必须高度重视并着力解决的特殊矛盾和问题。

1.新型城镇化发展的安全承载能力不足问题逐步凸显

三峡库区是我国地质灾害频发区之一，群众大安全意识明显提升，对城镇化地质安全保障能力和水平提出了新要求。党的十九大报告将增强防灾减灾系统设施建设，提高气象、地质和地震灾害防御能力放在经济社会发展更加显著的地位。三峡后续工作高度重视城镇地质安全保障能力建设，但对整体性安全突出不够，所以需要进一步增强：加倍重视地质灾害治理和地质安全防护、城镇库岸安全综合整治、安全通道建设、安全应急设施等工作，在高水平上基础构建防灾减灾体系，保障群众生命财产安全。

2.城镇化产业吸纳就业能力不足，灵活就业多，就业不稳定问题突出

一方面，三峡库区产业发展水平和质量不高，产业结构层次仍然相对较低，传统产业比重较高、新兴产业发展不足等诸多问题。[1]2016年，三峡库区第一产业、第二产业、第三产业的增加值比例分别为9.84 ∶50.95∶39.21，库区产业发展仍主要依赖第二产业。④另一方面，城镇化产业吸纳能力是不足的，多是灵活就业。[2]2016年，重庆市外出(跨乡镇、街道)人口数为1 069.43万人，此包括外出市外人口505.50万人，占全部外出人口的47.3%。⑤由以上数据可得，本地吸纳就业能力仍不够充足，特别是农民工主要在临时性、辅助性、季节性的企业灵活就业居多，工作的不稳定问题较为突出，影响农民工收入来源的持续性和稳定性。

3.城镇基础条件和公共服务条件有待提升

三峡库区是国家连片困难地区，社区公共服务设施总体比较落后，低于全国平均水平。三峡水库淹没对库区社区及基础设施建设造成了较大影响。搬迁复建补偿按照“原规模、原标准或恢复原功能”原则进行，对社区公共服务设施恢复重建工作则考虑相对不足。三峡库区已迁建社区服务设施标准偏低，公共服务功能不足，现有的部分公共服务设施因年久失修，维护机制不健全，可持续运行能力不足，城市建设中政府负债问题突出，已不能适应新形势下居民对公共服务的需求。

二、新型城镇化定向推动为生态屏障区人口转移提供了新动力

新型城镇化动迁大量农村人口转移，是实现保护库区生态环境，建设美丽库区的根本途径。[3]三峡库区生态环境保护的重点和难点是人多地少基础性矛盾突出，在三峡后续工作规划中将农村生态屏障区人口转移作为生态环境保护的重要措施。国内生态环境保护实践经验证明，在生态脆弱区城镇化是比生态移民更有效的保护措施。[4]按照新型城镇化要求，三峡库区城镇化率到2020年在现有基础上再提高30%，库区生态屏障区农村人口约50%要转移，生态屏障区200万农村人口每年要转移约10万人，这种转移性质属于主动性移民。[5]三峡库区要按照新型城镇化方式转移人口，实现从“要我搬”变为“我要搬”，生态屏障区人口承载压力将大幅下降，结合地质灾害避险搬迁“转移一点、改善一片、绿化一面”的效应，建好生态屏障区，保护国家战略淡水资源库，同时环境优美、碧水蓝天、秀丽山川、优质水源的美丽库区，也为库区发展留下了生态优质资产。

城镇化政策提供方与需求方仍存在一定差距，需进一步强化政策供给。供给方面，新型城镇化背景下，重庆市和湖北省的城镇化政策作为基础性政策供给，主要表现在户籍改革政策、社会保障政策等的出台及执行方面。重庆市城乡兼顾方面的主要任务是兼顾三峡库区环境、社会、经济建设和移民安稳致富，同时需要兼顾城市化进程，推进小城镇建设。重庆市城乡协同发展的两大重点分别是户籍改革政策与地票政策。湖北省在《湖北省城镇化与城镇发展战略规划(2010-2030)》中提出了一系列发展城镇化的制度创新与措施保障。需求方面，生态屏障区转移人口的需求主要表现在住房(包括宅基地)、承包地、就业、教育、医疗、养老六个方面，且关注度由高到低依次为住房(包括宅基地)、就业、养老保险、承包地、教育和医疗保险。住房需求首要方是希望住房面积拆一还一，新住所有产权等；承包地方面主要是要求退地补偿价格按照市场价进行，得到货币补偿及用土地换养老保险；就业方面则是需要政府来提供就业岗位；教育方面主要表现在子女就近入学及在重点中学就读；医疗方面则是希望参加城镇职工医疗保险；养老保险方面主要表现在转移户籍以后能参加城镇职工养老保险。转移人口需求多样，现有政策的供给方面仍无法充分满足转移人口实际需求。

三、新型城镇化对人口减载定向拉动作用分析

三峡工程实施以来，随着国家对三峡库区投入力度的不断增加，三峡库区的社会经济发展水平不断提高。据统计，2016年，三峡库区实现地域生产总值6 320.59亿元，其中，重庆库区5 610.90亿元、占重庆市同年地区生产总值14 262.60亿元的39.34%，湖北库区709.69亿元、占湖北省同年地区生产总值27 379.22亿元的2.59%；城镇化率53.15%。⑥受调查资源所限，本文以1996-2013年三峡工程建设的18年间，国家出台的关于三峡库区移民搬迁安置及库区建设发展的部分优惠扶持政策为切入点，仅分城镇基础设施投入、产业发展投入两个方面的投入作为输入变量，以区域经济社会发展为影响变量，做投入产出分析，以此反映城镇化对人口减载的定向拉动作用。[6]未来研究可以搜集到更丰富数据，可研究高质量发展对人口减载的作用。

(一)基础设施

1.分析方法

基础设施类优惠扶持政策主要为三峡库区城镇移民迁建规划区建设用地土地出让金、三峡库区水利专项资金，在分析上述基础设施类政策投资的直接成效基础上，进一步分析这些政策叠加对地区生产总值的影响。[7]

(1)基于该类政策的投资用途，从《三峡库区移民统计资料汇编》(1992-2009、2010-2011)中选取地区生产总值指标，用图示方式直观展示三峡库区地区生产总值变动轨迹。

(2)依据国际通行的柯布-道格拉斯生产函数模型，[8]计量分析物质资本、劳动力、土地出让金政策和三峡库区水利专项资金政策叠加对地区生产总值的影响。

2.分析结论

运用柯布-道格拉斯生产函数模型回归分析土地出让金政策和三峡库区水利专项资金政策对经济产出的贡献时需要考虑物质资本存量。物质资本存量计算则是基于阿尔文·杨(Young)的基本思路，关注固定资产投资。[9]首先确定三峡库区各县(区)固定资产投资的折旧率为7.5%(δ=0.075)(意味着固定资产花费13年时间折旧完)。运用1996年固定资产投资额除以0.075来确定1996年初始的物质资本存量；再运用永续盘存法⑦和7.5%的固定资产投资折旧率，折算出1997-2013年三峡库区各县(区)的物质资本存量K(t)。

本评价采用与地区生产总值增长率相应的政策投资增长率方法 ，基于三峡库区各县(区)土地出让金、三峡库区水利专项资金政策投资额，推算出1996-2009年间土地出让金、三峡库区水利专项资金政策投资额。依据柯布-道格拉斯生产函数模型，将三峡库区各县(区)物质资本存量、劳动力、土地出让金政策和三峡库区水利专项资金政策投资变量引入到计量回归模型中，分析检验土地出让金政策和三峡库区水利专项资金政策投资对地区生产总值的影响。

计量分析表明：(1)湖北库区、重庆库区、全库区土地出让金政策和水利专项资金政策(政策叠加)对地区生产总值产生了积极的影响(表现为3组回归估计系数都在1%显著性水平上显著)。(2)土地出让金政策和水利专项资金政策对三峡库区地区生产总值的贡献度不高(表现为3组回归估计的系数都很小)(见表1)。贡献度不高的主要原因是土地出让金和水利专项资金政策投资贯穿三峡移民搬迁期始终(1993-2009年)，虽然有效补充了三峡库区迁建规划区建设资金的不足，但相对于三峡移民工程专业项目投资和三峡库区各县(区)固定资产投资而言，资金额度较小，发挥的作用有限。

表1 基础设施扶持类政策对地区生产总值的影响，1996-2009年

(二)产业发展

产业发展的优惠扶持政策主要集中于三峡库区产业发展基金，此政策在推动三峡库区产业发展壮大，带动移民就业增收的同时，对库区地区生产总值增长也发挥了积极的导向作用。

从三峡库区产业发展基金所产生的政府投资乘数(△Yit/△Git)来说明。从表2可以看出：三峡库区产业发展基金对三峡库区所产生的政府投资乘数为2.13。其中，湖北库区政府投资乘数为1.63，重庆库区政府投资乘数为2.26。三峡库区19县(区)中只有巴东县和丰都县政府投资乘数接近1，其余17个县(区)政府投资乘数都大于1。由此可见，三峡库区产业发展基金政策对绝大多数库区县(区)地区生产总值增长起到了积极的推动作用。

由于地理位置差异，三峡库区产业发展基金对库区各县(区)所产生的政府投资乘数存在较大差异。政府投资乘数比较高的县(区)一般具有靠近大中城市、交通便利的地理位置优势(见表2)。实践表明，在三峡后续发展中应实行差别待遇，对于具有地理位置优势的县(区)，应充分发挥市场对资源配置的决定性作用，政策只起引导作用，促进这些县(区)实现“自我维持的发展”；对于交通不便、政府财力不足、产业基础薄弱、投资环境急需改善的县(区)，要研究制定定向瞄准的优惠扶持政策，帮助经济落后县(区)培育新的增长点，促进产业和经济发展。

表2 三峡库区产业发展基金政策对地区生产总值的乘数

由此可见，三峡库区产业发展基金政策在直接推动三峡库区产业发展壮大和产值增加的同时，有效拉动了三峡库区移民就业，带动了广大移民受益，对三峡库区地区生产总值提升起到了积极的推进作用。

(三)研究结论

通过对基础设施投入和产业发展投入两方面综合分析得出，城镇化政策对基础设施和产业发展起到积极作用，可有效推动三峡库区城镇化进程，对库区人口减载起到拉动作用。因此，本文从完善库区基础设施和公共服务建设、生态屏障区保障措施等方面提出政策建议。

四、对中国大中型水库生态屏障区人口减载的政策建议

新型城镇化推动三峡库区生态屏障区人口减载对全国大中型水库人口减载具有借鉴意义。

1. 完善迁建城镇基础设施和公共服务设施，发展特色服务业，集聚人气商气吸纳农村转移人口

盘活和提升迁建城镇环境容量是解决生态屏障区农村转移人口安置去向的重要途径，可从以下几方面开展，一是加大对大中型水库库区迁建城镇移民小区基础设施和公共服务设施投入，提升城镇小区承载能力，逐步将库区城镇移民小区建成居住安全、功能配套、环境优美的宜居家园；二是要加强职业教育和技能培训，做到“人手一技”，提升移民就业和自主创业能力，增强移民自身“造血”功能，能够在城镇平等就业和迅速融入城镇新生活；三是发展具有自身优势的服务产业，积极发展优势集中性、综合性批发市场，打造传统风貌特色街区，合理布局商业网点，通过商贸流通、餐饮住宿和小微企业培育和集聚，促进充分就业，吸纳农村人口转移进城镇安置，辐射带动小城镇发展。

2.加大扶持城镇拓展区基础设施建设，产城融合扩大就业容量，为农村转移人口提供基础平台

(1)大中型水库库区可根据不同资源禀赋和区位条件，培育各具特色的支柱产业，避免城际间产业结构同质化。

(2)是将园区建设与新区开发有机结合起来，处理好园区和城区关系，优化园区用地结构，在保障产业发展设施的同时，积极推进职工住宅和生活配套设施建设，逐步提档升级为产业新城，实现产业功能和城市形态融合互动。

3.制定农村人口转移核补机制、生态屏障区土地用途管制机制等，对转移人口权益实行制度保障

(1)制定人口转移核补机制。结合新型城镇化建设，在资金总额不变的前提下，取消相关规划人数限定，采取核补方式统筹实施。对生态屏障区内拆房、不退地自主进行新型农村社区的转移人口，完善相关手续后按照当地征地拆迁政策补助房屋及附属设施；对生态屏障区内拆房、退地、户籍农转非自主进城集镇转移人口，完善相关手续后按照当地征地拆迁政策补助房屋、附属设施及退出的承包耕园地。

(2)制定生态屏障区土地用途管制机制。转移人口退出的承包地和宅基地交回集体经济组织，位于25°以上区域主要用于植被恢复和生态建设，严格控制农业耕种；位于25°以下区域，原则上用于增加留居人口人均耕园地面积，其中水田与旱平地优先安排给本社安置耕地不达标后靠农村移民使用。

注释：

①《三峡后续工作规划》(国函〔2011〕69号)：生态屏障区指三峡水库土地淹没线(坝前正常蓄水位175m接5年一遇洪水和11月份5年一遇来水的回水水面线)至第一道山脊线之间的区域，总面积5 528km2。下同。

②国家新型城镇化规划(2014-2020年)中央政府门户网站. www.gov.cn

③《中华国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中华人民共和国环境保护部. 2016年长江三峡工程生态与环境监测公报，http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/sxgb/

④数据来源：中华人民共和国环境保护部. 2017年长江三峡工程生态与环境监测公报，http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/sxgb/

⑤数据来源：重庆市统计局. 2016年重庆市1%人口抽样调查主要数据公报，http://www.cqtj.gov.cn/tjsj/sjzl/tjgb/201601/t20160128_423836.htm

⑥数据来源：中华人民共和国环境保护部. 2016年长江三峡工程生态与环境监测公报，http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/sxgb/；统计统计信息网. http://www.cqdata.gov.cn/tablequery.htm?code=AG02；湖北省统计局.湖北省统计年鉴(2016年)，http://www.stats-hb.gov.cn/

⑦永续盘存法公式为Kit(1-δ)Kit-1+Iit。公式中的i指三峡库区的第i个区县；t指第t年；δ为折旧率；K为物质资本投资存量；I为固定资产投资额。