社会治理视角下养老服务体系建立与供给研究

郭亚军

摘要：不同历史发展阶段中，养老服务供给都受到社会结构与社会管理方式的影响与限制。当前在面临人口老龄化程度不断增强，家庭结构变迁，单位制解体的情境时，构建多元主体的合作供给的养老服务体系是当前研究者普遍认可的养老服务供给方式。社会治理理念的提出为我国的养老服务体系建立提供了条件，因此，我们主要探讨社会治理与养老服务体系间的关系，以及其对养老服务体系的建立的影响。

关键词：社会治理;养老服务体系;供给;

一 我国养老服务体系建立

1999年至今，我国的人口老龄化发展己20年有余，受计划生育政策以及家庭结构的变迁，这一境况仍将继续存在。截至2021年，我国有2. 64亿60岁以上的老龄人口，约占人口总数的18. 7%，其中65周岁以上老年人1. 91亿，占总人口的13. 5%。学者认为未来几十年内，我国老龄人口状况依旧会呈现出不断增长的趋势，并按阶段进行了具体预测：2021-2050年间，我国65岁以上老龄人口规模将增加2. 25亿左右，2055-2060年将达到老龄人口峰值约4亿左右，随后我国老龄化速度减慢进入高平台期。这些数据表明，我国将在很长一段时间处于老龄化社会，即老龄化社会将成为常态1。

多主体合作供给养老服务的思想渊源来自福利多元主义。福利多元主义思想最早出现源于对福利国家的批判。20世纪70年代中后期经济危机下经济发展滞涨、财富分配不均凸显、阶级冲突加剧、税收系统的收支平衡被打破。严重的人口老龄化与迅速蹿升的失业率导致对福利需求的骤增。但经济停滞增长的情况下，福利国家所需支付的福利费用本身己成为沉重的负担，这一时期对福利国家的批评也此起彼伏。在此背景中，罗斯提出福利三角理论，认为除了国家（政府）之外，市场与家庭也应该纳入到福利供给体系中。除了政府与市场主体，社会主体是争论较多的领域，其中将社会纳入福利供给的框架这一观点己基本达成共识，主要的争论在于社会以怎样的形式提供社会福利。社会组织的产生甚至于社会领域的分化源于社会中单个的个体团结起来应对“市场失灵”与“政府失灵”所产生的社会问题，社会组织的产生即是对社会问题的表达与回应。“社会是伦理道德的孕育场域，是价值的生产与再生产部门，是社会公平公正实践的重要领域”，社会组织作为社会的组织化形式，亦是社会价值的表达者、倡导者和践行者，是增加整体社会福利的主体力量。社会组织在福利供给中的责任是对团结单个的社会成员、表达成员福利需求、形成社会道德与价值2。

虽然，福利供给的主体具有固定的责任，但并不意味着就由其直接生产以及提供福利服务。由此，米什拉提出，应在福利责任与福利手段和形式二者之间进行区分。在既定的责任下，福利供给主体可以通过合作、委托代理的方式提高福利的供给效率。这意味着福利多元主义，并不是强调福利主体责任的多元，而是福利生产与提供方式的多元。我国养老服务体系的建立过程中，同样经历过这样的思维模式的转变。当前“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”对社会养老服务体系的表述无法准确表述多元主体供给的本质特征。这样以居住地划分的养老方式，提供的是多种养老方式的选择，与养老服务体系的系统化内涵并不相符。穆光宗首先提出应该区别养老资源的提供与养老职能发挥，同时他也提出按照养老资源提供的标准区别现有的养老方式，分别为：自我养老、家庭养老和社会养老。现存的核心问题是由哪一方提供养老资源而不是纠结究竟应该谁承担赡养责任。穆光宗提到的养老资源包括三个方面：经济资源、照料资源和精神资源，在确定养老资源提供的基础上，养老服务职能的社会化意味着家庭赡养职能向社会转移。建立养老服务体系过程中，关注养老服务职能的社会化之前，更应该明确养老服务体系中各个主体的资源供给，即每个主体所应该承担的责任3。

二 社会治理的形成及其对养老服务体系建立的影响

现代化的发展使各个国家或是主动或是被动的卷入其中，中国也不例外。在我国现代化的进程中，社会治理自然而然的孕育其中，但这并不意味着我们必然要跟随西方的步调，全然按照他们的方式认识、解读社会治理。社会治理的产生既是为了解决现代性发展造成的社会性问题，那么在实际应用中就必然需要考虑到问题产生的历史原因与情境。即社会治理在中国的应用，在承认现代性孕育了社会治理的基础上，更应关注社会治理与中国道路的关系，即对社会治理的认识应以中国情境为底色。21世纪以来，由于人口老龄化进程加剧，对我国社会的发展产生了深远的影响。所以，对社会治理所要解决的问题，实现的目标以及形成的对策的设计，必然要考虑到人口老龄化的影响。

1.老龄化常态下的社会治理

我国进入老龄化社会的二十年的时间里，对老龄化的认知经历了从消极应对到积极适应的转变。过去学界与政界或是将老龄化视为不得不应对的问题，或是视为拖累经济发展的重担，从而把老龄化定性为一种不同于正常发展的社会态势，在此思维模式的指导下，对老龄化的应对通常是阻止、延缓老龄化的到来。但通过多年来对老龄化形成原因与发展过程的深入研究，胡湛、彭希哲等学者认为老龄化是人口再生产从“传统型”（高出生率-高死亡率）向“现代型”（低出生率-低死亡率）转变的自然过程，并且可以被视为社会现代化转型的标志之一。当老龄化被视为社会发展的自然进程，其本身就不具有好坏之分，那么所谓由老龄化所引致的种种问题与挑战，实质上是人口结构改变与既有的经济社会结构不匹配的结果。因此，厘清老龄社会将导致哪些既有条件的改变，并以此为依据对社会治理与公共政策进行调整，以适应人口老龄化的发展4。

2.老龄化带来经济社会结构的改变

当人口老龄化成為常态，其将带来经济与社会结构等多方面改变。主要表现在如下三个方面。

首先，人口老龄化会导致劳动力供给的下降，并对社会保障体统形成巨大压力。其次，人口老龄化可能会激化社会矛盾，导致不同群体的对立。随着现代化的发展，贝克所言的现代性的自反性逐渐显现，“风险社会”的到来使个体的生活充满恐慌与不确定。再次，人口老龄化将冲击传统文化。以家庭为核心，人际关系为纽带形成由近及远的差序格局，其本质上是以传统“孝”文化为根基。伴随社会的发展，传统的四世同堂的大家庭越来越少，核心家庭成为主导，在这样 的家庭模式下，老年人在家庭中的地位和影响力有所降低，同时家庭在养老、养育下一代等方面的功能也出现了弱化的现象。人口老龄化无疑会对这样的文化冲击起到推波助澜的作用。在家庭模式改变以及传统文化受到冲击的情况下，以后的养老制度安排究竟何去何从成了一个未知数。

3.老龄化对社会治理的要求

由于我国人口老龄化将带来上述经济社会结构的改变，因此也对社会治理提出了几方面要求，这些要求有些是社会治理内涵本身要解决的问题，有些是从我国国情出发对社会治理提出新的要求。

第一，积极应对老龄化，不能停留在仅调整对老年人的政策。第二，从“局部管理”到“整体治理”。所谓人口老龄化问题主要来自于当前人口结构下沿用旧的管理方式与公共政策，所导致的不适应。只有从全局性、系统性的角度认识人口老龄化的影响，才能从根源上解决人口结构与管理框架不适配的问题。老龄化的规模与程度都意味着政府部门无法仅依靠自身力量达成目的，因此与市场、社会组织的合作也是政策目标实现的重要环节。第三，从强调“中国特征”向构建“中国优势”转变。如前文所述，社会治理的思路产生于现代化的发展，关于这一点各个国家所具有的相同经历，但在社会治理思想指导下的实践中，由于具体实施的环境不同，并不具有一致的行动方案。

三 社会治理视角下的养老服务供给

养老保险制度与养老服务体系建立是“民生建设”中“老有所养”目标实现的主要路径，养老保障制度与养老服务体系的落实又以社会治理为组织制度保证。

养老服务体系是社会治理中基本公共服务体系的建设范畴。因此，养老服务的供给即是社会治理的主要内容又以社会治理为实现基础。因此，有必要从社会情景出发，对养老服务模式展开分析。时间维度下不同的社会情景呈现出差异化的社会结构与社会管理方式，决定了养老服务的供给主体与方式。

1.伦理社会与家庭养老

传统中国社会中，家庭是社会构成的主要单元。从生产方式的角度出發，当家庭作为主要生产单位时，人对家庭的依靠是直接的，对社会的依靠是间接的。

2. 单位社会与国家养老

新中国成立以后，社会整体同质性较高，形成了强国家、弱社会的“行政整合”治理模式。在这样的背景下，国家就是最大的企业，国家即享有最大的行政权，同时也具备最大的财证权，因此养老的重担只能有国家去承担。

3.社会治理改革与社会化养老

市场经济转型时期，单位经济功能与社会功能的剥离，原有的单一社会结构发生了变迁，不断有新的社会力量和不同的思想文化观念产生，多种主体都开始具备社会职能，并承担着相应的社会责任。

单位制解体，传统单位组织担负的社会职能需要新的载体承接，社区成为承接单位社会职能的主要载体。社区居委会在公共服务供给中扮演越来越重要的角色，但伴随政府职能转变，社区公共服务供给由政府行为向社会力量共同参与建设转变，整体上扩展了服务范围、拓宽了服务领域、增加了服务内容。

改革开放以后，我国的经济体制发生了重大转型，由原来的以国家为主导，转变为市场为主导，市场成为资源分配的主体。在这个过程中行政指令起到顶层设计的功能，需要和市场经济发需求想吻合，同时社会的治理和发展还要匹配当时的财产私有制度、市场竞争体制等。新市场财政学主张，公共服务的供给方式应服从于目标，也就是说公共服务在供给的过程中不能单纯的依靠国家，需要用过多方的资源配置才能实现。2015年民政部联合其他九部委发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，对于社会资本如何进入养老行业做了明确的规定，首先要降低现有的门槛要求，使社会资源能够良性进入，更好的实现老有所养。多渠道的社会资金进入养老服务行业可以更快的实现社会化养老，为解决养老服务问题提供了新的解决思路6。

四 总结

社会领域的出现即伴随着政治领域与能经济领域发展积淀形成的社会问题，而政府组织与企业组织又无力解决这些问题由此导致社会领域的分化，社会组织形成与发展与公共物品和公共服务供给紧密相关。养老保险制度与养老服务体系建立社会化养老实现的主要方式。但是在养老保障制度的稳步推行和养老服务体系的构建实施离不开有效的社会治理的保障。养老服务体系是社会治理中基本公共服务体系的建设范畴，同时，以福利多元主义理论为借鉴的养老服务体系建设需要多方联动，既需要政府的顶层设计，也离不开社会的协同治理，更需要公众的有效参与，最终实现老有所养。因此，养老服务的供给即是社会治理的主要内容又以社会治理为实现基础。任何一种养老模式的出现和发展都不能脱离特定的社会情境，只有与特定的社会情景相契合，从自上而下的角度而言养老服务才有得以建立的制度，从自下而上的角度而言，养老服务的供给才能受到服务对象的认可与接受，实现可持续发展。从这一角度而言，养老服务的供给内嵌于社会治理的过程中，并与社会治理相同步，相互调试，共同发展。

参考文献：

[1] 刘玉东.体系、结构与功能：新中国城市社区治理转型研究[M].北京：人民出版社，2016.

[2] 部庆，董金秋，贾志科.城市社区治理现状与社区养老服务保障[M].北京：对外经济贸易出版社，2015.

[3] 张瑾等.我国养老服务体系建设重点问题研究[M].北京：中国经济出版社，2018.

[4] 周红云.协同视角下居家养老服务体系建设研究[M].北京：中国社会科学出版社，2018.

[5] 国务院发展研究中心社会部课题组.养老服务体系发展的国际经验与中国实践[M].北京：中国发展出版社，2018.

[6] 卢守亭，贾金玲.人口老龄化与养老服务体系建设：来自河南省的调查分析[M]北京：社会科学文献出版社，2018.