探究上海存量工业用地盘活机制——以上海青浦区为例

文/曹佳

目前上海市产业园区内存在着大量土地使用权已整宗、独立出让，但土地使用权人的实际产能未能充分匹配实际已受让面积的情况，造成了土地资源未能节约集约利用，这不仅是一种土地资源的浪费，同时也影响土地综合效益的发挥和城市可持续发展。

一、盘活存量工业用地势在必行

长期以来，中央和各地政府均对土地一级市场高度重视，而对土地二级市场较少关注，致使土地二级市场的发展无法满足经济发展的需要。在土地资源日趋紧张而经济转型又不断深化的当下，土地二级市场的优化成为当务之急。特别是上海，由于当前建设用地规模已接近饱和，缺乏增量就要提质存量。而目前的现实状况却不容乐观，存量工业用地利用效率普遍不高，土地使用权人未完全利用土地开展生产经营活动造成土地闲置的现象更是屡见不鲜。

在成立时间较早的工业园区中，或多或少存在已出让但未利用的工业用地，这类用地的盘活可以为园区实施功能升级、产业结构调整提供“腾笼换鸟”的空间。近年来，上海市陆续出台的多份文件都给出了盘活存量节余工业用地的政策，为节余土地分割转让并引入新的产业项目提供了操作空间。但在实际操作层面，如何平衡参与交易各方的利益以促成交易、在入市交易阶段采用怎样的交易模式、后续如何对原权利人原有项目和转让受让人开发的项目实施履约监管等问题，值得深入研究，以期为实际操作提供优化完善建议。

二、盘活存量工业土地的政策依据

2016年《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（以下简称《实施办法》）的印发，进一步细化了节余土地分割转让的相关政策，其主要内容如下：一是由区规划土地管理部门会同相关管理部门，明确全生命周期管理要求，涵盖产业准入、土地利用绩效等方面，土地转让的受让人与原区规划土地管理部门签订土地全生命周期监管协议，原土地使用权人与原区规划土地管理部门签订土地出让补充合同，落实土地全生命周期管理要求；二是进一步明确由原土地使用权人向上海市土地交易市场提出申请，以带产业项目方式转让。

三、上海存量工业用地盘活利用的对策研究

根据原上海市规划和国土资源管理局的部署和要求，上海工业用地管理必须适应转型发展的要求，加大存量用地盘活利用力度。总的思路是：加强规划引领，创新土地政策，完善体制机制，充分调动企业和当地政府的积极性，推动低效用地和闲置土地的再开发、再利用，进一步提高节约集约用地水平，推动产业转型升级。

(一)科学编制存量工业用地盘活利用规划

存量工业用地盘活利用规划的编制要以产业转型、用地集约、环境优化为导向。在规划编制前要充分调研现有的闲置土地和低效用地情况，有针对性地进行规划更新。在容积率、建筑密度、限高、开发强度等方面，需要与周边环境、交通等城市规划相协调。规划的编制要充分考虑产业的定位和转型，发挥土地资源在产业中的基石作用。

（二）创新存量工业用地盘活土地相关政策

自存量工业用地盘活启动以来，全国许多区域都制定了适合当地实情的政策，并结合区域经济发展状况、工业用地市场情况、产业定位变化等，适时对相应政策进行补充和深化。笔者搜集了与上海情况最为相似的京、苏、浙、皖历年来的工业用地政策，分析其异同，对实现创新存量工业用地盘活具有重要的借鉴作用。

1.上海政策。自2013年上海发布工业区转型升级三年行动计划(2013—2015年)起，工业用地发展在政策层面得到充分重视。

上海市低效工业用地标准指南(2014版)的发布对当时的工业用地使用状况进行了量化区分，为后续工业用地盘活提供了重要依据。

2014年至2016年，上海市政府、原市规划和国土资源管理局连续发布工业用地盘活和工业用地出让相关政策，明确了盘活存量工业用地的具体实施方式，对城市建设、经济转型升级和产业发展都具有重要的意义，形成了原土地权利人和新拿地企业共同参与土地转型开发的模式。产业用地四用途（工业产业类、标准厂房类、研发总部产业类、研发总部通用类）、工业区域三分类（104区域、195区域、198区域）、全生命周期管理、弹性出让年限（20年、50年）、持有转让限制条件等新名词不断进入视野，工业用地的管理更加精细化。

之后的土地资源高质量利用和产业高质量发展政策，都提及工业用地和产业用地的管理，既有针对实施路径的要求，也有对地价水平的指引。上述政策都是在工业用地存量转型和产业发展相结合的基础上，对土地利用效率提升起到了关键的引领作用。

2.北京政策。相比上海政策的开放灵活，北京对于存量工业用地盘活政策的制定更为稳健。

早在2003年，北京市就已发布涉及现代制造业发展供地的相关政策，为先进制造业发展提供用地保障。

2017年北京市发布的《北京市关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见》，把用地结构调整作为产业发展的重要支撑。

之后北京市出台了市属国有企业自有用地统筹利用工作方案及企业利用自有用地建设共有产权房相关政策，提出的“两鼓励一要求”（鼓励市属国企将零散土地用于城市留白增绿，优化城市发展环境；鼓励市属国企将零散土地用于停车场、菜篮子供给及文体活动设施建设，优化社区生活环境；要求市属国企将出租到期的存量房屋优先出租给社区，为改善民生作出国有企业应有的贡献）突出了国有企业在存量土地盘活中的重要作用。

2020年出台的市属国企土地管理和统筹利用政策指出，要坚持“企地市管”原则，存量国企用地盘活利用要在落实城市总体规划前提下，与疏解整治促提升专项行动相结合，存量国企用地盘活主要用于补齐城市短板，改善民生福祉，发展高精尖产业，推动高质量发展。上述政策均强调国有企业需要在土地盘活利用上起到引领作用。

3.苏浙皖政策。与北京的政策相比，长三角苏浙皖区域存量工业用地盘活政策与上海市的政策较为接近。江苏政策涵盖盘活供地方式、地价政策、规划调整等多方面内容，政策整体性强；浙江政策注重工业用地本身规划条件优化，主要从规划实施层面确保盘活政策落地；安徽政策强调供地方式的保障，在企业自身条件不足的情况下主要依托政府部门参与土地盘活。

江苏省在2016年至2021年发布的工业用地盘活政策，一方面对工业用地的高效利用提供政策支持，鼓励提容、加强地下空间开发，另一方面鼓励完善服务配套设施，支持共建共享、增加布局。

在存量工业用地盘活方面有如下举措：第一，在开展产业园区用地调查的基础上，施行村镇工业集中区改造提升专项行动，通过制定村镇工业集中区升级改造三年行动方案，实现建设用地布局更优化、产业更高端、资源利用更高效、生态环境可持续的目标。

第二，完善低效工业用地再开发工作机制，编制和发布低效用地再开发专项规划及年度计划，通过产业更新、增容技改、综合整治等模式来盘活存量低效用地，并优先支持新产业发展。同时，建立健全建设用地二级市场，创立市场平台，明确交易规则，及时发布信息。

第三，允许土地使用权人自主再开发，或以转让、入股、联营等方式来开发低效工业用地。在符合规划的前提下，利用现有工业用地从事科研等新业态的，可不先进行土地转性，给予五年过渡期，对不改变土地用途仅提容的，不加收土地价款。

第四，符合产业规划的存量土地可采取协议出让方式供地，此类土地符合相应的分割比例要求，可再进行分割转让。分割转让的受让人应符合产业准入要求，并确定地块投资、产出、税收等条件。

浙江省于2016年至2019年陆续发布了工业用地盘活及相关产业发展的政策，着力于科学布局工业用地空间，强化工业用地要素保障，大力实施低效用地再开发，提高工业用地质量，加快项目落地见效，强化履约监管。

安徽省自2013年起先后发布和实施了诸多土地集约利用及工业用地盘活政策，依托经济发展需求，建立存量工业用地盘活激励机制。建设项目用地坚持“先存量、后增量”的原则，鼓励原土地权利人自行改造和盘活土地，对于无法盘活低效利用土地的企业，由政府收回再盘活，并给予原土地使用者一定比例的土地增值收益，从而提高工业项目服务设施等用地比例以促进转型升级。

应结合和借鉴目前国内已施行的存量工业用地盘活土地政策，从土地收储、土地置换、土地转型升级等多方面实现政策突破，对产业项目的开设、运营等方式进行进一步的深入研究，将政策鼓励融入政策创新的目标中去。优化协调方式，设立盘活收益补偿机制，降低土地转让成本，将更多存量土地纳入转型升级的实践中，鼓励优质企业进行开发，并给予政策优惠。

（三）建立制约机制

在鼓励企业进行存量工业用地盘活的同时，建立低效工业用地续用的制约和处罚措施。一方面，对欲实施存量转型的工业企业进行严格审查，工业企业对现有工业用地的利用不符合原土地出让规定的，限制其进行转型开发；另一方面，已实施存量转型的企业若达不到土地出让合同约定的土地节约集约控制指标，则在追加投资、税费处罚、信贷管控等方向对其进行制约，督促其达标。此外可从合同约束、土地弹性出让和租赁、集中建设标准厂房管理等角度，对土地利用效率不达标的项目和企业进行制约。

（四）以区域联动“倒逼”存量盘活政策落地

单地块、单工业区的工业用地盘活，不但影响地块自身及所属工业区的发展和评级，还需与新增建设用地指标分配相挂钩，与开发区土地节约集约利用的考核评估相挂钩，并将评估结果作为开发区扩区升级的重要依据，甚至可探索规划区外工业用地与开发区的增减挂钩政策。

四、青浦区存量工业用地盘活的特点与成效

（一）青浦工业园区节余土地现状分析

根据《实施办法》，青浦区规划资源局会同区经委、青浦工业园区开展了工业园区内部企业节余土地情况的摸查工作。根据地籍信息及影像测量信息比对，园区对已出让但存在节余未利用存量土地的情况进行了仔细的梳理，共计30幅存量工业用地存在节余未完全利用的情况，未利用土地共计983.02亩。其中单宗未利用的最大地块面积为140.67亩，最小的为10.25亩。相较未出让的土地面积，节余土地的体量也非常可观，因此有很大的盘活再利用潜力。目前，青浦区依托产业规划指引区域内的存量盘活。

（二）单地块盘活的路径研究——以上海昭和高分子有限公司项目地块为例

1.企业基本情况。综合考虑地块具备独立开发条件及企业意愿等因素，最终锁定上海S高分子有限公司（以下简称“S公司”）项目地块。S公司项目地块位于青浦工业园区内，崧泽大道以南、新水路以东，2000年取得青浦区重固镇16街坊84/1丘国有建设用地使用权，土地面积56982.9平方米，建筑面积14145.84平方米，土地用途为工业，土地使用年限50年（目前剩余32年），容积率不大于1.0。该公司根据自身使用情况，节余土地约8300平方米。

2.地块分割方案制定。区规划资源部门会同产业管理部门、园区管理机构对企业的申请材料进行审核并结合《实施办法》及产业用地最新版出让合同，拟定监管协议，其中明确开竣工时间、投达产时间、违约责任等全生命周期管理条款。土地转让价格按照不高于上一年度本区域内的工业用地产业项目类的平均价格拟定。

3.地块入市交易规则制定。上述分割方案经青浦区土地领导小组会议审核同意后，S公司向上海市土地交易市场申请入市交易。经审核后，上海市土地交易市场发布交易信息公示，公示期为20天。根据交易规定，若公示期内无人就地块是否可以转让提出异议，也无符合转让要求的其他意向用地人提出用地申请，本地块意向人即为本地块的受让人，该地块直接成交；若有符合转让要求的其他意向用地人提出用地申请，则转入招拍挂阶段，通过后续交易活动确定受让人。

4.完成转让程序并签订监管协议。S公司在申请转让前通过园区平台招商洽谈，与上海某实业有限公司签订了意向协议，在公示期内也没有其他用地意向人提交申请，公示期结束后，该企业直接与意向用地人上海某实业有限公司签订转让合同，成交价格为1231.43万元。同时，按照产业用地全生命管理的要求，上海某实业有限公司与青浦区规划和土地管理局签订《上海市国有建设用地使用权开发建设与利用监管协议》。

（三）青浦区存量工业用地盘活流程

上述项目为青浦区首例工业用地以分割转让方式盘活存量建设用地的案例，该案例对分割流程、监管协议制定、转让价格合理性等因素都加以明确，并由此制定出青浦区工业用地节余土地分割转让流程。

1.项目申请和受理意见。存在存量工业用地的企业，可向地块所在区域的自然资源规划部门、产业部门和园区平台提交地块盘活申请，并由上述部门根据地块实际状况依据各自分管职责出具审核意见。

2.项目前期工作。存量工业用地盘活审核通过后，即可开展相应的项目前期工作，包括土地勘测定界、产业评审、规划部门土地开发建设条件征询和地块转让地价评估等。

3.项目审批。项目前期工作完成后，相关成果文件报区政府审批。区政府审批通过后出具地块分割转让意见，并与企业签订《分割转让意向书》，标志着土地盘活项目进入实施阶段。

该阶段工作包含规划执行或控规调整、场地环境初步调查、十三部门征询、两图一表制作、确认函出具、设计方案批复、预转让合同制定以及监管协议拟定等。

4.入市交易。入市交易阶段需进行20日公示，交易完成后签订成交确认书、地块转让合同和监管协议。

5.交易登记及证照办理。地块成交后，转让方需签订土地出让补充合同，调整用地范围、受让方需签订新的土地出让合同，获得土地使用权。双方持合同至税务部门缴税，并进行不动产确权登记，由相关部门核发《不动产权证书》。

（四）青浦区存量工业用地盘活成效

经济效益方面的成效有：一是可使原权利人在确保原有生产经营活动的基础上，通过转让节余土地获得资产增值收益,这也是推动原权利人转让未利用部分土地的最大动力；二是节余土地的受让人取得的土地的使用权年限相较于一级市场出让土地使用权的年限更长；三是节余土地的利用将为本区域带来税收与就业人口增长等长期经济效益。

社会效益方面的成效有：一是可以帮助园区完成一部分腾笼换鸟工作，通过引入新项目，为园区注入新血液，实现产业升级；二是可以适当减轻一级市场的供地压力，实现土地的节约集约利用；三是可以逐渐集聚二级市场的土地交易信息，便于了解土地价格，优化土地资源的配置效率。

五、结语

盘活存量工业用地，要从规划着手通过政策突破、路径深挖、奖惩共举，实现统筹推进。提高存量的质量，充分利用土地资源为产业发展提供动力，对城市经济发展具有十分重要的意义。